論罰沒收入的使用

李華敏 馬杰

摘 要 我國現(xiàn)行的法律體系中缺乏關(guān)于罰沒收入使用的詳細規(guī)定，導(dǎo)致在罰沒收入使用實踐中出現(xiàn)罰沒收入“去向不明”、罰沒收入缺乏對公民權(quán)益救濟、以罰沒湊稅收現(xiàn)象。因此，在我國現(xiàn)行的行政體制下完善罰沒收入使用制度至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞 罰沒收入 使用 制度改革

作者簡介：李華敏，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級經(jīng)濟法學(xué)研究生，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)；馬杰，天津市北辰區(qū)人民檢察院，政治處干部。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.223

一、我國罰沒收入使用模式透析

罰沒收入是指國家行政執(zhí)法機關(guān)或經(jīng)國家機關(guān)授權(quán)的其他單位依照國家法律、法規(guī)和行政規(guī)章對違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織實施行政處罰所取得的罰款、沒收收入和沒收物品的折價收入，是國家財政非稅收入的重要組成部分。 通過研究散落于各部門法中關(guān)于罰沒收入的零星規(guī)定，發(fā)現(xiàn)我國目前關(guān)于罰沒收入的使用可歸納為以下三種模式：

（一）一律上繳國庫模式

一律上繳國庫模式是指法律法規(guī)在對罰沒收入的使用進行制度規(guī)定時，硬性規(guī)定罰沒收入上繳國庫，任何人不得濫用或者留用。根據(jù)盧梭《社會契約論》中的觀點：“參與政治的過程中，只有每個人同等地放棄全部天然自由，轉(zhuǎn)讓給整個集體，人類才能得到平等的契約自由。” 此外，根據(jù)公仆理論——人民是社會的主人，社會管理機關(guān)及其公職人員必須為人民服務(wù)。 因此，國家作為私人權(quán)利的承受者與公民的“權(quán)利代言人”，對于上繳國庫后罰沒資金的流向應(yīng)該本著取之于民，用之于民的理念，用于社會管理和民生建設(shè)。

（二）中央財政和地方財政分成模式

中央財政和地方財政分成模式是指明確罰沒收入由中央和地方財政部門分別管理。從經(jīng)濟領(lǐng)域來看，中國經(jīng)歷了三次大規(guī)模的中央和地方財政關(guān)系的演變：一是1949-1978年，中國的財政體制運轉(zhuǎn)大體上遵循的是高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式。二是1979-1992年，為了應(yīng)對“入不敷出”的財政狀況，中央將財權(quán)和事權(quán)同時下方給地方政府，提高地方政府財政收支，激發(fā)地方財政的活力；三是1993年至今實行的分稅制，即在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，按照財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。

（三）作為罰沒機關(guān)的經(jīng)費來源模式

作為罰沒機關(guān)的經(jīng)費來源模式是指在罰沒收入的收取和使用時，首先由地方財政收取罰沒收入，再由地方財政把罰沒收入分配到各個部門。這一模式的主要特點在于強化了財政機關(guān)在罰沒收入分配中的作用，最大程度上避免罰沒機關(guān)對罰沒收入的濫用。關(guān)于海關(guān)緝私、緝毒方面的法規(guī)往往集中于此模式。目前作為罰沒機關(guān)的經(jīng)費來源模式在我國的法律法規(guī)中應(yīng)用較少，這也體現(xiàn)出該模式已經(jīng)不符合我國當(dāng)今的實際情況。

二、我國罰沒收入使用制度的主要問題

我國罰沒收入的使用上仍存在很多的問題，并且沒有相關(guān)法律法規(guī)或者管理辦法對罰沒收入的使用問題進行系統(tǒng)地規(guī)制。

（一）罰沒收入使用“去向不明”

罰沒收入使用的“去向不明”是各種問題存在的重要原因。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國的罰沒收入總額從2007年840.26億元，2008年898.40億元，逐步增長到2012年1559.81億元，2013年的1658.77億元，不到十年間增長了近兩倍，并且增長速度呈現(xiàn)逐步加快的趨勢。

（二）罰沒收入使用缺乏對公民權(quán)益的救濟

目前，我國的罰沒收入使用主要有一律上繳國庫模式、中央財政和地方財政分成模式、作為罰沒機關(guān)經(jīng)費來源模式，這三種模式的共同之處在于將罰沒收入上繳國庫后進行相應(yīng)的分配，那么面對每一起罰款案件背后的受害者，他們的權(quán)利又該怎么救濟呢？從2009年的魏志剛酒后超速駕車撞死斑馬線上的女子，到2014年海口的一名小客車司機因為醉駕超速駕駛連撞7車致使2名女子死亡……這些案件都是因為行為人的一時享樂，給受害者及其家人帶來的卻是一輩子難以彌補的傷害。對于這些受害者，他們或許曾經(jīng)是家里的主要勞動力卻因為飛來橫禍喪失勞動力或者死亡，給家里的經(jīng)濟情況帶來巨大的影響，家庭的主要開支，父母的養(yǎng)老問題，孩子的教育問題都因為勞動力的喪失而受到重大影響。但是，現(xiàn)實中法律對于行為人的處罰除了判處一定的刑罰，繳納一定的賠償金外并沒有其他特別的懲處措施或者對受害者家庭經(jīng)濟情況的救濟措施。十幾萬甚至幾十萬的賠償金遠遠不能滿足家庭十幾年甚至幾十年的必要開支及因為失去親人所帶來的精神傷害，而現(xiàn)實中受害者及其家屬面對這種情況只能自認倒霉。這種只立足于公權(quán)力，而忽視了社會群體利益的制度設(shè)計，很容易在現(xiàn)實的司法實踐中造成實質(zhì)不公，引起學(xué)術(shù)界和司法界的廣泛質(zhì)疑。

（三）以罰沒收入湊稅收

《深圳市本級 2013 年公共財政收入預(yù)算（草案）》披露：2012 年，深圳稅收收入沒完成預(yù)算，罰沒收入?yún)s超預(yù)算近八成。而在所公布的草案中內(nèi)容過于粗糙，對于罰沒收入的具體項目、具體怎么罰在草案中都沒有具體列明。深圳市某著名觀察員據(jù)此推測，深圳市2012年存在在未完成稅收收入的情況下，以罰沒收入湊稅收的現(xiàn)象。 根據(jù)2012年的金融背景分析可知，2012年中國的經(jīng)濟狀況是自2008年金融危機以后經(jīng)濟最困難的一年，而作為地方財政稅收收入的企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等不可避免地減少。為了完成財政預(yù)算，政府將目光投向了罰沒收入領(lǐng)域。罰沒收入是地方財政非稅收入的重要組成部分，地方政府在收取罰沒收入時具有較大的自由裁量權(quán)。由于目前對罰沒收入的使用并沒有法律的剛性規(guī)定，因此，地方政府為了彌補財政的不足，利用行政權(quán)力鉆法律的空白，“開源節(jié)流”，以罰沒收入湊稅收似乎成為了慣例。

三、我國罰沒收入使用制度的完善

針對現(xiàn)實生活中頻繁出現(xiàn)濫用罰沒權(quán)，私存罰沒資金，受害者的權(quán)利得不到充分救濟等問題，提出了如下的完善建議：

（一）加強對罰沒收入使用的監(jiān)督

1.設(shè)立罰沒收入使用責(zé)任追究制度

所謂罰沒收入使用責(zé)任追究制度是指在現(xiàn)實執(zhí)法活動中，一旦出現(xiàn)了罰沒收入被濫用的情況應(yīng)該向誰追責(zé)、怎樣追責(zé)的制度，即“不管過多長時間，不管人走到哪里，只要罰款錯誤，就要一輩子承擔(dān)責(zé)任”。

2.設(shè)立罰沒收入使用信息公開制度

首先，健全罰沒收入使用信息公開的形式。互聯(lián)網(wǎng)時代的到來促使信息公開方式打破了時間與空間的限制。因此，罰沒收入使用信息公開也應(yīng)該打破以往孤立、被動地通過宣傳欄等方式進行公開，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^諸如新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站、聽證會、微信公眾號、微博等現(xiàn)代化的方式進行信息公開，讓公眾及時了解罰沒收入使用信息的同時能夠參與到公務(wù)的討論中，使罰沒收入使用信息公開成為常態(tài)。

其次，健全罰沒收入使用信息公開情況考核機制。所謂的罰沒收入使用信息公開情況的考核機制并不是給行政機關(guān)下達“公開指標”，也并不是要求行政機關(guān)公開的信息只重數(shù)量不重質(zhì)量，而是建立一種綜合考核評價體系，側(cè)重于過程性考核和結(jié)果性考核并重的考核評價體系。

最后，加強對罰沒收入使用公開信息的解讀。當(dāng)前，部分地方政府做到了對罰沒收入數(shù)據(jù)的公開，但是并沒有公開罰沒收入的使用情況，而且他們所公開的信息使用了較多的專業(yè)術(shù)語或者運用晦澀難懂的詞句，這一公開方式無異于使信息公開流于形式。因此，在公開信息時，應(yīng)該將罰沒收入使用的情況通過通俗易懂的語句簡化地表達出來，對于一些官方語言和技術(shù)語言應(yīng)該進行轉(zhuǎn)譯。此外，政府在公開罰沒收入使用信息過程中，可以借助媒體等的力量。

（二）設(shè)立公民權(quán)益救濟基金

1.設(shè)立公民權(quán)利救濟基金

很多國家設(shè)立專門的國家救濟基金用于保管對違法犯罪財產(chǎn)的沒收以及對相關(guān)責(zé)任人或單位的罰金，基金的資金主要用于對受害人的救濟。例如：美國司法部設(shè)立了“資產(chǎn)沒收基金”，英國設(shè)立了“扣押資產(chǎn)基金”，并由專門的機構(gòu)負責(zé)該基金的管理和運作。

2.加強公民權(quán)益救濟基金的宣傳

信息技術(shù)的發(fā)展將帶來宣傳方式的多樣化。針對當(dāng)前因為宣傳不到位而導(dǎo)致救濟金被閑置的情況，有關(guān)部門應(yīng)該通過多樣化的宣傳途徑讓公眾了解公民權(quán)益救濟基金的設(shè)置、適用情況、申請范圍等基本信息。

3.完善公民權(quán)益救濟基金實施細則

在資金籌集方面，規(guī)定罰沒收入執(zhí)法部門必須抽取一定比例的罰沒收入作為公民權(quán)益救濟基金的資金來源。同時，管理部門應(yīng)該在每月的固定時間通過多渠道公布基金資金的收取情況、使用情況等，保證公民的知情權(quán)。

（三）將罰沒收入用于完善相關(guān)法律

1.將罰沒收入用于相關(guān)法律的立法調(diào)研

立法調(diào)研是立法工作的必備程序，對于調(diào)查特定地區(qū)的實際情況，聽取民眾對于立法的意見，對于推動法律在該地區(qū)的進一步實施具有重要意義。

2.將罰沒收入用于相關(guān)法律的立法宣傳

法律從頒布實施到民眾真正遵守需要一個不斷被民眾接受的過程，而在這一過程中不可避免地要進行有關(guān)的宣傳活動，而宣傳活動由于其涉及范圍廣、耗時長而導(dǎo)致資金投入大。因此，可以將罰沒收入用于立法宣傳。

我國對于罰沒收入使用問題的完善、成熟是一個長期的過程，還需要學(xué)術(shù)界、司法界投入更多的時間和精力進行相關(guān)的研究。隨著我國法治建設(shè)的推進和相關(guān)制度的日漸完善，我國罰沒收入使用也一定會日趨規(guī)范化。

注釋：

趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎(chǔ)研究.求索.2008（8）.159-170.

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