城市老舊區域社會治理存在問題、原因及對策分析

摘 要：隨著計劃經濟向市場經濟轉型，城市化的快速發展，我國城市的空間結構發生巨大重構。在此過程中，以棚戶區、城區老工業區和獨立工礦區等為代表的老舊區域在居住環境和公共基礎、就業和收入、基層社會組織建設、公共服務和社會保障體系建設等方面存在的社會治理問題越來越突出，這既有歷史的原因，也有我國城鎮化過程相對粗放的原因。要解決這些問題，要從加強系統研究和政策支持、加快城市老舊區域改造、深化城市規劃和城市管理體制改革、加快解決國企改革歷史遺留問題、采取多種措施促進就業增收等方面入手，進一步提升城市老舊區域社會治理水平。

關鍵詞：老舊區域；社會治理；存在問題；原因分析；對策分析

當前，在我國許多城市發展進程中，城市內部不同區域在發展水平、設施條件、聚集人群、景觀面貌等方面出現分異分化現象，最直接的表象是許多城市中一邊是高樓林立、設施完善的中心城區和新城區，一邊是低矮破敗的棚戶區、城區老工業區和獨立工礦區等老舊區域。其實質是城市戶籍人口中因制度和社會因素造成的群體分化、發展失衡和基本公共服務水平的巨大差距，這也是當前城市社會治理重點難點問題之一。

1城市老舊區域社會治理存在問題

本文所指的城市老舊區域主要是以棚戶區、城區老工業區和獨立工礦區為代表的區域。這些區域在社會治理方面普遍存在四方面問題。

1.1居住環境和公共基礎設施較差

與新城區功能設施齊全、房屋質量和居住環境較好的情況相比，老舊區域的住房絕大部分質量較差且年久失修，公共服務設施配套不完善。部分老工業城市的國企老舊社區道路、環衛、供水、排污等基礎設施已經使用幾十年，部分城市供熱、供氣等公用設施基本處于空白狀況。同時，由于這些老舊區域工礦企業集中，工業污染較重，大量土地和水源遭到污染，治理成本較高。

1.2就業和收入問題比較突出

與中心城區就業情況相比，老舊區域聚集著大量原國企職工和失業人群，他們普遍在就業競爭中處于弱勢地位，工作穩定性較低。由于下崗失業后再就業不夠充分，這些區域居民平均收入較低，貧困人口比重高，社會階層逐步固化，已成為目前城市貧困群體較為集中的區域。

1.3基層社會組織不夠健全

老舊區域的國有企業改制后，原依托企業建立的社會管理職能日趨弱化，新的基層管理體系還不完善，導致這些區域成為基層社會管理較弱的地區，在一定程度上使該地區居民成為一個與大部分城市居民相對隔絕、較為孤立的群體，形成相對封閉的社會單元。同時，由于流動人口多、失業人口多、低收入人口多，這些地區的社會矛盾比較集中，社會治安形勢也比較嚴峻。

1.4公共服務與社會保障體系不夠完善

城市老舊區域的居民在享有教育、醫療衛生、文化體育、交通、住房和社會福利等基本公共服務方面與中心城區的居民具有較為明顯的差距。同時，由于部分國有企業仍然承擔著公共服務職能，一定程度上存在著基本公共服務水平進一步拉大差距的情況。

2城市老舊區域社會治理存在問題原因分析

2.1從我國工業化發展歷史來看

建國初期，為推進工業化建設，國家布局建設了一批重工業和資源開采加工企業，集中了一大批產業工人，形成了一批工業城市。但限于當時的歷史條件，“先生產、后生活”的建設方式使大部分職工集中居住在廠區，甚至是工棚和簡易房，職工各項服務都依靠企業辦社會，城市綜合服務功能和基本公共服務體系不完善。改革開放以來，在向社會主義市場經濟轉型過程中，一大批國有工業企業關閉破產或陷入困境，企業對上世紀五十至八十年代中期陸續建設的老廠區、老礦區和職工住宅區，無力進行維修和翻新，工人集中居住區、城區老工業區、獨立工礦區等成為城市低收入居民聚集的區域，房屋質量和基礎設施逐步老化。與此同時，受城市和原央企管理體制限制，城市政府對原央企職工聚集區關注不夠、投入力度不大，這進一步導致此類區域環境質量和發展水平不斷落后于所在城市的平均水平。

2.2從我國城鎮化加快發展的特點看

近年來，我國城鎮化加快發展，但受各方面條件的限制，城鎮化的方式還相對比較粗放。一是土地城鎮化特征明顯。改革開放以來，各地區城市建設取得顯著成效，但建成區膨脹過快、新城新區設置過多過濫、資源消耗過大、生態環境壓力過重等問題也越來越突出。從2000年到2017年，全國城市建成區面積增長比例遠高于同期城鎮人口增長比例。受開發成本的驅動，城市建設主要立足在擴增量上，對城區老工業區、獨立工礦區等存量土地的開發不夠。二是半城鎮化狀態嚴重。2017年，我國戶籍人口城鎮化率為42.35%，而常住人口城鎮化率為58.82%，差距高達16.47%。這種半城鎮化狀態嚴重影響了城鎮化的質量和進程，進而造成了一系列社會問題。需要引起重視的一點是，隨著城鎮化步伐加快，大量農民工進城并主要聚集在城鄉結合部和城市內部的低收入地區，雙重疊加效應進一步增加了這些區域的社會治理難度。

3城市老舊區域社會治理存在問題對策分析

3.1加強系統研究和政策支持

加強對破解城市老舊區域社會治理問題的理論和政策研究，應在對有關情況進行詳細調研和摸清底數的基礎上，將破解城市老舊區域社會治理問題作為推進新型城鎮化建設的重要內容，切實加大政策支持力度，積極總結和推廣各地的成功經驗，適時研究破解城市老舊區域社會治理問題的指導意見。創新中央財政和中央預算內資金支持方式，探索以股權投資基金、企業債券、項目收益債券等方式，建立城市內部老舊區域改造的多元化投融資體系。加大城鎮低效用地再開發、城市內部存量土地再利用等土地政策支持力度。積極研究鼓勵城市中心區大型企業搬遷的政策措施。

3.2加快城市老舊區域改造

深入推進城市棚戶區改造，逐步將零散棚戶區和國有工業企業危舊家屬區等納入改造范圍。將棚戶區改造與全面推進城區老工業區和獨立工礦區改造結合起來，擴大城區老工業區搬遷改造試點范圍，發揮區域整體改造的優勢，統籌支持區域內污染工業企業搬遷、市政基礎設施改造、生態環境治理、棚戶區改造、工業遺產保護等，提高改造效益。繼續分類推動獨立工礦區改造搬遷工程，研究編制全國獨立工礦區改造搬遷規劃。

3.3深化城市規劃和城市管理體制改革

對城市老舊區域社會治理問題明顯的城市，組織開展城市更新改造試點，將城區老工業區和獨立工礦區改造納入城市總體規劃，編制專門的城市老舊區域更新改造規劃，在改造后的區域統籌布局建設一批教科文衛等公共服務設施，推動城市內部基本公共服務設施的均衡布局，促進低收入居民在生活方式、基本公共服務等方面的“再城鎮化”。特別是義務教育、職業教育等教育資源要向這些區域傾斜，切實提高這些區域居民的文化水平和就業能力，加快完善社會保障體系，防止貧困代際傳遞。

3.4加快解決國企改革歷史遺留問題

加快剝離國企辦社會職能，將剝離的辦社會職能納入城市基本公共服務體系，研究改革成本分攤機制和職能移交后的長效資金支持機制。統籌推進少數不符合城市布局、產能過剩和落后困難國企的廠區關停和職工生活區改造，加快建立新的基層社區管理體系，完善社區服務設施。

3.5采取多種措施促進就業增收

積極推動城市老舊區域改造后的多元化功能配置，支持商貿、文化、金融與居住等各類城市功能融合發展，積極創造中高收入就業崗位，避免形成單一的低收入群體居住區。支持在附近建設一批吸納居民就業的產業項目，重視通過自建商業設施、購買公益崗位等多種方式促進搬遷安置居民的長期穩定居住，確保搬遷居民“搬得出，穩得住，有收入”。

作者簡介：馮金鐘（1981—），男，安徽肥東人，中央黨校（國家行政學院）2016級博士研究生，研究方向：公共管理。