地方政府大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)路徑
——基于“動(dòng)機(jī)—能力”的視角

余 靜 雯

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

自2009年美國(guó)推出Data.gov，打造美國(guó)“開(kāi)放政府”，開(kāi)啟了世界各國(guó)大數(shù)據(jù)治理之路。2012年6月，日本發(fā)布電子政務(wù)開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略草案。新加坡政府公布了《個(gè)人資料保護(hù)法》(PDPA)。2013年，韓國(guó)計(jì)劃開(kāi)放300種國(guó)家公共數(shù)據(jù)。英國(guó)政府建立“英國(guó)數(shù)據(jù)銀行”；法國(guó)政府發(fā)布《數(shù)字化路線圖》。澳大利亞政府信息管理辦公室(AGIMO)發(fā)布了公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來(lái)的顛覆遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其作為技術(shù)所帶來(lái)的變革，更重要的是伴隨而來(lái)的一套全新的數(shù)據(jù)思維模式，成為國(guó)家治理理念進(jìn)一步創(chuàng)新的催化劑。為此，我國(guó)采取了一系列促進(jìn)大數(shù)據(jù)治理措施。從2009年開(kāi)始規(guī)劃實(shí)施智慧城市建設(shè)項(xiàng)目；2015年8月，國(guó)務(wù)院引發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》；黨的十八屆三中及五中全會(huì)都提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新目標(biāo)；十九大報(bào)告繼續(xù)指出，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)與創(chuàng)新性國(guó)家正在成為新時(shí)代政府的重要使命，將大數(shù)據(jù)治理提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。隨著中央政府的不斷號(hào)召，各級(jí)政府紛紛響應(yīng)，積極開(kāi)展政府大數(shù)據(jù)治理。致力于打造新型智慧城市及智慧政府，推動(dòng)“服務(wù)型政府”向“精準(zhǔn)型政府”轉(zhuǎn)變。在務(wù)實(shí)界積極推動(dòng)的大背景下，理論界也參與到了“大數(shù)據(jù)治理”研究中，從當(dāng)前研究格局看，理論界對(duì)大數(shù)據(jù)寄予很高厚望，將大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用看作是解決政府目前治理難題的“救命稻草”。主要是從比較樂(lè)觀積極的方面對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行功能分析，進(jìn)而分析帶來(lái)公共治理的改變。

第一，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理。陳瑩從治理體制、治理方法、治理模式、治理方式的視角探討了大數(shù)據(jù)時(shí)代下帶給社會(huì)治理的新機(jī)遇，提升了社會(huì)治理效率。[1]海倫、李曉然也表示大數(shù)據(jù)促使政府治理主體的多元化，改變從前單一的政府治理體系，在大數(shù)據(jù)時(shí)代下公眾成為社會(huì)治理中的重要成員。[2]鄭志來(lái)認(rèn)為大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用是相互的，中國(guó)的社會(huì)治理已經(jīng)從科層制治理模式向網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變。[3]

第二，大數(shù)據(jù)提升政府現(xiàn)代化治理能力。李文彬、陳醉從政府治理角度提出大數(shù)據(jù)有助于推動(dòng)地方政府治理現(xiàn)代化，有助于政府決策更加精準(zhǔn)化；政府監(jiān)督精確化、服務(wù)型政府更加精細(xì)化，推動(dòng)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。[4]吳湛微、禹衛(wèi)華通過(guò)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放，將原始大數(shù)據(jù)加工成預(yù)測(cè)社會(huì)的依據(jù)，利用大數(shù)據(jù)可視化的客觀呈現(xiàn)，引導(dǎo)市民擁有理性的思考和判斷。[5]馮美榮和王宗彥認(rèn)為：數(shù)據(jù)開(kāi)放政府將會(huì)變得更加透明和易于監(jiān)督，數(shù)據(jù)工具的充分利用可激發(fā)公眾、社會(huì)和政府的創(chuàng)新能力。[6]

第三，大數(shù)據(jù)帶來(lái)的公共管理變革。公共管理是促進(jìn)公共資源配置的過(guò)程，基于大數(shù)據(jù)下的公共管理是公共管理的重大變革。胡鍵通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)內(nèi)涵與特征中發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)促進(jìn)公共管理從封閉性管理的結(jié)構(gòu)走向開(kāi)放性管理結(jié)構(gòu)；由科層制走向扁平化管理；明晰了公共管理與政治管理的邊界線問(wèn)題。[7]于浩就提到，大數(shù)據(jù)是國(guó)家重要的公共信息資源，國(guó)家必須具備管理信息的能力，以組織和分析的形式把大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成有用的公共信息資源，變革政府?dāng)?shù)據(jù)管理模式。[8]

但從實(shí)踐角度看，地方政府大數(shù)據(jù)治理中的實(shí)踐形態(tài)與理論形態(tài)之間還是存在較大差異，地方政府推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中遇到的阻礙與困難并不少。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)部分地方政府大數(shù)據(jù)治理困境原因歸納總結(jié)，分析得出某些地方政府缺乏科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，在沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況下推進(jìn)治理，使得治理動(dòng)機(jī)與治理能力之間失去平衡，給地方政府大數(shù)據(jù)治理帶來(lái)了一系列挑戰(zhàn)。因此，從動(dòng)機(jī)與能力視角出發(fā)研究地方政府大數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提出提升地方政府大數(shù)據(jù)治理能力的優(yōu)化路徑成為本文研究的主題。

二、解釋框架及影響因素

(一)大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理困境一個(gè)解釋框架：動(dòng)機(jī)—能力

運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行地方政府綜合治理，要在原有管理模式上進(jìn)一步創(chuàng)新，而與創(chuàng)新緊密聯(lián)系的是動(dòng)機(jī)與能力。厘清政府是否愿意創(chuàng)新，政府是否有能力創(chuàng)新，政府創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)與能力以什么方式影響創(chuàng)新績(jī)效？[9]這有助于我們更好通過(guò)“動(dòng)機(jī)—能力”框架，解決地方政府面臨大數(shù)據(jù)治理的難處及困境。

“動(dòng)機(jī)—能力”(motivation/ability framework)是由Christensen等(2004)提出運(yùn)用在企業(yè)創(chuàng)新中的框架，但對(duì)于政府同樣適用?！皠?dòng)機(jī)—能力”框架，可表現(xiàn)為坐落在四個(gè)不同象限的坐標(biāo)。當(dāng)動(dòng)機(jī)與能力都很高時(shí)，屬于第一象限的“溫床”；有高創(chuàng)新動(dòng)機(jī)缺乏能力時(shí)，屬于第二象限的“最求目標(biāo)的狀態(tài)”；具有很強(qiáng)的能力而動(dòng)機(jī)不足體現(xiàn)第四象限“最求金錢(qián)的狀態(tài)”；第三象限表示的是當(dāng)動(dòng)機(jī)與能力都缺乏的情況下表現(xiàn)出的“困境”[10]。因此，大數(shù)據(jù)治理對(duì)于動(dòng)機(jī)與能力的要求都很高，并不是任一層級(jí)的政府都能勝任此任務(wù)。

(二)動(dòng)機(jī)—能力影響因素

1.影響動(dòng)機(jī)的因素

地方政府大數(shù)據(jù)治理動(dòng)機(jī)主要表現(xiàn)為政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，即“雙重激勵(lì)”，這兩個(gè)因素決定了地方政府將以何種態(tài)度執(zhí)行政策。[11]政治激勵(lì)主要體現(xiàn)在地方官員的晉升壓力，而政績(jī)是晉升的主要依據(jù)之一，政績(jī)中很大一部分是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有內(nèi)在聯(lián)系；地方政府汲取財(cái)政的能力是影響經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的主要來(lái)源。當(dāng)中央政策同時(shí)具備了政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，地方政府則會(huì)采取積極的行動(dòng)，即“實(shí)動(dòng)”。如果政策只有政治激勵(lì)缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)時(shí)，官員則會(huì)在表面上執(zhí)行政策，實(shí)質(zhì)采取觀望態(tài)度，即“偽動(dòng)”。假如中央給予低政治激勵(lì)而高經(jīng)濟(jì)激勵(lì)時(shí)，地方政府會(huì)“悄悄行動(dòng)”，即“暗動(dòng)”。最后一種情況是中央政策對(duì)地方政府的政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)都很低，地方政府將實(shí)施擱置做法，即“緩動(dòng)”。[12]

2.影響能力的因素

地方政府大數(shù)據(jù)治理能力分為地方資源稟賦及政府行為模式。資源稟賦可以從地方基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、技術(shù)資源以及人才儲(chǔ)備等幾個(gè)方面。這幾點(diǎn)都是大數(shù)據(jù)治理中的必備條件，缺少三者中任何一個(gè)都不足以支撐大數(shù)據(jù)治理中的運(yùn)行和后臺(tái)維護(hù)，可能使大數(shù)據(jù)治理陷入困境。能力不僅僅是政府“可以做什么”，而是政府的政策方針允許社會(huì)與企業(yè)在其中“能做什么”。而政府的行為模式主要是政府的做事風(fēng)格，在治理過(guò)程中是采取“拿來(lái)主義”還是“理論與實(shí)際相結(jié)合”，決定了地方政府在大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的行為模式與做事風(fēng)格。因此，資源稟賦與政府治理行為模式構(gòu)成了大數(shù)據(jù)在地方政府治理中能力表現(xiàn)得兩大方面。

三、政府大數(shù)據(jù)能力的構(gòu)成

地方政府大數(shù)據(jù)治理除了受動(dòng)機(jī)影響，最后治理狀態(tài)還是由政府大數(shù)據(jù)治理能力決定的，準(zhǔn)確地說(shuō)，政府大數(shù)據(jù)能力是由數(shù)據(jù)獲取能力、數(shù)據(jù)處理能力和數(shù)據(jù)應(yīng)用3個(gè)部分組成(見(jiàn)圖1)。

圖1 政府大數(shù)據(jù)能力構(gòu)成圖

(一)數(shù)據(jù)獲取能力

數(shù)據(jù)獲取能力是指利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和手段、對(duì)政府部門(mén)的信息資源進(jìn)行檢索，篩選對(duì)政府治理有用的信息。[11]雖然“大數(shù)據(jù)”是指新出現(xiàn)的數(shù)據(jù)集的規(guī)模(許多觀測(cè)值有許多變量)，但該術(shù)語(yǔ)還指數(shù)據(jù)收集過(guò)程的性質(zhì)(連續(xù)和自動(dòng))，數(shù)據(jù)的形式收集(結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化)，這些數(shù)據(jù)的來(lái)源(公共和私人)，“粒度”數(shù)據(jù)(更多描述個(gè)人，地點(diǎn)，事件，互動(dòng)等離散特征的變量)，收集和分析準(zhǔn)備之間的差距(更短)。政府工作內(nèi)容存在特殊性，存在重要的道德、隱私問(wèn)題，安全和保密問(wèn)題以及可行性，為公共利益使用大數(shù)據(jù)時(shí)的功效問(wèn)題。因此需要對(duì)涉及公民個(gè)人信息的數(shù)據(jù)進(jìn)行二次加工，清洗相關(guān)元數(shù)據(jù)的能力。

(二)數(shù)據(jù)處理能力

數(shù)據(jù)處理能力是指建立在數(shù)據(jù)獲取的基礎(chǔ)之上，針對(duì)某一特定目標(biāo)，利用分析工具對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、分析與可視化的能力。大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生有著明顯的流動(dòng)性與時(shí)效性的特征，它大多以數(shù)據(jù)流的形式存在，多數(shù)情況下要在短時(shí)間內(nèi)響應(yīng)并形成結(jié)果，否則數(shù)據(jù)就會(huì)過(guò)時(shí)。大數(shù)據(jù)在每個(gè)時(shí)段的分布也并非是均衡、平穩(wěn)的，有可能會(huì)在某個(gè)時(shí)間段激增和涌現(xiàn)，這就要求政府具有快速、實(shí)時(shí)儲(chǔ)存、實(shí)時(shí)處理的大數(shù)據(jù)能力。通過(guò)可視化的圖表分析其中相關(guān)性預(yù)測(cè)事務(wù)發(fā)展方向，得出結(jié)果報(bào)告。

(三)數(shù)據(jù)應(yīng)用能力

數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是指經(jīng)過(guò)前面兩個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)為政府分析、解決問(wèn)題以及提供公共服務(wù)提供支持。數(shù)據(jù)就是價(jià)值，然而由于數(shù)據(jù)的超大量、分散性等因素導(dǎo)致大數(shù)據(jù)的價(jià)值密度低。因此政府需要擁有很強(qiáng)的大數(shù)據(jù)處理能力，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)改變政府的工作方式、決策方法進(jìn)而提高工作效率。

四、地方政府大數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)

地方政府的大數(shù)據(jù)治理的“復(fù)式轉(zhuǎn)型”改革邏輯是內(nèi)嵌于中國(guó)特定的政治社會(huì)生態(tài)背景之下，地方政府具有很高的動(dòng)機(jī)，即政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)去承接上級(jí)分派的任務(wù)，但是處于還沒(méi)完成向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的大背景下，大數(shù)據(jù)治理能力還未與動(dòng)機(jī)配套下開(kāi)展改革治理，大數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中出現(xiàn)一系列難題。

(一)“雙重激勵(lì)”下：動(dòng)機(jī)過(guò)高與能力不足

1.動(dòng)機(jī)過(guò)高

中國(guó)政府是典型的“碎片化的權(quán)威體制”，權(quán)利自上而下高度集中，對(duì)于中國(guó)政府間的縱向關(guān)系，我國(guó)著名政治學(xué)學(xué)者提出“壓力型體制”。中央政府到地方政府，目標(biāo)與責(zé)任經(jīng)過(guò)層層分解。[13]突出體現(xiàn)了“官大一級(jí)壓死人”的特征，下級(jí)官員因?yàn)闀x升主動(dòng)要求加碼，不斷加大目標(biāo)與任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2012年以來(lái)，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用的最集中的智慧城市建設(shè)中，除了26個(gè)中央部委，還有近700個(gè)試點(diǎn)城市，部分城市同時(shí)申請(qǐng)了幾個(gè)試點(diǎn)。在“上行下效”的政策執(zhí)行體制內(nèi)，大多數(shù)源于上級(jí)的政治激勵(lì)，下級(jí)獲得更大的動(dòng)機(jī)實(shí)施大數(shù)據(jù)治理。以大數(shù)據(jù)治理為幌子，吸引更多企業(yè)落戶，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，獲得更多財(cái)政收入。同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與政治激勵(lì)，即政府表現(xiàn)出“實(shí)動(dòng)”，急于執(zhí)行上級(jí)出臺(tái)的綱要及戰(zhàn)略計(jì)劃，否則會(huì)被認(rèn)為“不作為”。

2.地方政府資源稟賦不足

面臨中央的大數(shù)據(jù)政策，地方政府會(huì)爭(zhēng)取成為示范點(diǎn)，卻沒(méi)有考慮自身是否有能力承擔(dān)大數(shù)據(jù)治理，往往是在“雙重激勵(lì)”下勉強(qiáng)維持。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是我國(guó)政府治理過(guò)程中不可或缺的組成部分，掌握高、精、尖的專業(yè)性人才，大數(shù)據(jù)人才為政府公共管理機(jī)構(gòu)提供專門(mén)的技術(shù)支持，解決各類技術(shù)難題并提供技術(shù)創(chuàng)新為滿足公共服務(wù)需求。但因這類專業(yè)技術(shù)公務(wù)的特殊性，在公務(wù)員制度管理下，往往職位晉升空間小，薪資福利水平也與其他類別公務(wù)相差很多。[14]也在上述的模式中，部分地方政府沒(méi)有能力去執(zhí)行大數(shù)據(jù)治理。目前所面臨的一個(gè)問(wèn)題就是地方政府缺乏大數(shù)據(jù)專業(yè)人才，一方面是高校沒(méi)有設(shè)置大數(shù)據(jù)專業(yè)，無(wú)法為社會(huì)培養(yǎng)更多數(shù)據(jù)人才。另一方面是地方政府在引進(jìn)高層次人才上不占優(yōu)勢(shì)，缺乏數(shù)據(jù)人才，政府并沒(méi)有能力維持大數(shù)據(jù)治理的運(yùn)營(yíng)。最后，地方政府的通訊設(shè)施也不夠完善，無(wú)法產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，提供精準(zhǔn)化大數(shù)據(jù)治理。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足

不同行政層級(jí)所具備的能力不同，對(duì)于大數(shù)據(jù)治理能力也不盡相同。在政治激勵(lì)的“層層加碼”下，多數(shù)承擔(dān)大數(shù)據(jù)治理的是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)等政府部門(mén)。由于區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是完整的一級(jí)政府，因此在部門(mén)職能設(shè)置上不如省市政府完善，不具備大數(shù)據(jù)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，無(wú)法協(xié)調(diào)好各部門(mén)利益。造成部門(mén)間利益割據(jù)，共享部門(mén)信息困難，存在數(shù)據(jù)壁壘，無(wú)法打通信息共享，“信息孤島”現(xiàn)象仍然很常見(jiàn)。在這種情況下，雖能勉強(qiáng)維持大數(shù)據(jù)治理，但無(wú)法給民眾提供更加便捷、精準(zhǔn)的公共服務(wù)。即使有再?gòu)?qiáng)的政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)支撐，也無(wú)法改變?nèi)狈?shù)據(jù)給大數(shù)據(jù)治理帶來(lái)的致命傷害。

(三)地方政府缺乏數(shù)據(jù)權(quán)限

依照2008年的《政府信息公開(kāi)條例》，數(shù)據(jù)主要是由縣級(jí)以上的辦公廳或是縣級(jí)以上的人民政府的主要部門(mén)負(fù)責(zé)，主要是分為三類，信息公開(kāi)部門(mén)主管部門(mén)、信息化主管部門(mén)、數(shù)據(jù)資源主管部門(mén)。除了北京、上海、貴州、廣州、成都、武漢、浙江、無(wú)錫專門(mén)設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局和數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局外，其他地方政府?dāng)?shù)據(jù)管理都?xì)w以上三類部門(mén)管理。[15]由于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層級(jí)限制，所具有的數(shù)據(jù)量不多，都由上級(jí)直轄的部門(mén)在管理數(shù)據(jù)，地方政府想要獲得數(shù)據(jù)，必須向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)。例如廣東省佛山市的順德區(qū)搭建云平臺(tái)迎接“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，在整合數(shù)據(jù)過(guò)程中，涉及順德本級(jí)部門(mén)的數(shù)據(jù)難度相對(duì)較小，要想獲得省直轄或者市一級(jí)部門(mén)數(shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)共享與下沉困難較大。社保的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在佛山，但是工商的數(shù)據(jù)卻是掌握在省級(jí)工商局，除此以外，國(guó)稅地稅的數(shù)據(jù)資源都在省級(jí)部門(mén)，所以數(shù)據(jù)一般很難獲得。[16]

(四)地方官員缺乏大數(shù)據(jù)治理能力

長(zhǎng)期以來(lái)，政府官員主要職責(zé)是法律賦予的行政職能，特別是長(zhǎng)期處理基層事務(wù)的地方官員，主要完成本級(jí)政府及本部門(mén)的行政任務(wù)。長(zhǎng)此以往，地方政府領(lǐng)導(dǎo)官員形成了輕技術(shù)、重管理的固有思維，領(lǐng)導(dǎo)具有很高的管理能力，但專業(yè)技術(shù)水平卻很一般。面對(duì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等快速發(fā)展的高新技術(shù)，或許只能模糊理解，無(wú)法深刻認(rèn)識(shí)其中內(nèi)涵。[17]領(lǐng)導(dǎo)干部不僅需要強(qiáng)大的管理能力，同時(shí)還要具有大數(shù)據(jù)治理的認(rèn)知能力。無(wú)法了解大數(shù)據(jù)的真正內(nèi)涵，領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策時(shí)只能依靠以往從政經(jīng)驗(yàn)，以一般項(xiàng)目對(duì)待大數(shù)據(jù)治理，或者依靠外力向上級(jí)部門(mén)借調(diào)大數(shù)據(jù)人員或外聘大學(xué)教授幫助推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理建設(shè)。例如福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，原先為縣級(jí)單位，本地官員不具備大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)能力，向市級(jí)部門(mén)借調(diào)大數(shù)據(jù)人員幫助建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，項(xiàng)目建成后撤離。那項(xiàng)目完成后的后期運(yùn)營(yíng)問(wèn)題誰(shuí)來(lái)幫助解決？這無(wú)疑又是一個(gè)問(wèn)題。

五、應(yīng)對(duì)地方政府大數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)的探索路徑

(一)用循證決策理性對(duì)待“雙重激勵(lì)”

循證決策(Evidence-based Policy Making)，是指建立在嚴(yán)格而又客觀的證據(jù)之上做出的決策。[18]把可能獲得的最佳證據(jù)放在制定政策的核心部分，幫助做出最佳決策。其中蘊(yùn)含了系統(tǒng)嚴(yán)格的方法和理性的分析，在面對(duì)決策的過(guò)程中增強(qiáng)對(duì)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，選出最佳選項(xiàng)，確保政策產(chǎn)生最佳效果。地方政府在面對(duì)中央政策時(shí)，不是先想到政策能否提高政績(jī)，是否會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加財(cái)政收入。需要做的是對(duì)自身所具有的能力通過(guò)搜集證據(jù)、證據(jù)評(píng)估等方法做出科學(xué)合理的分析。厘清大數(shù)據(jù)治理中的動(dòng)機(jī)與能力，深刻分析推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī)是否與能力相匹配，決策建立于“明智證據(jù)的基礎(chǔ)上”。擺脫依靠同行以及個(gè)人經(jīng)驗(yàn)做出直接的決策，將知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)等影響決策的因素綜合起來(lái)，推動(dòng)以證據(jù)為核心的政策制定模式。

(二)集中發(fā)展具有協(xié)調(diào)能力與數(shù)據(jù)權(quán)限的市級(jí)政府

不同等級(jí)的政府在治理能力有差別，省級(jí)政府擁有資源統(tǒng)籌能力，卻不直接提供公共服務(wù)，因此不具有大數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢(shì)。區(qū)縣政府在部門(mén)功能有所缺陷，不能統(tǒng)籌全局；而基層政府管理渙散、人心松散，無(wú)法承擔(dān)推行大數(shù)據(jù)治理的重?fù)?dān)。相反，市級(jí)政府具有直接提供公共服務(wù)的職能，又具有一定的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享的可能性更大；通訊設(shè)施更加完善；居民政治參與度較高；城市內(nèi)部設(shè)有高水平大學(xué)能夠培養(yǎng)大數(shù)據(jù)高層次人才。因此，市級(jí)政府是推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理最合適的地方政府。目前我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用成熟的公共大數(shù)據(jù)項(xiàng)目大部分在城市級(jí)別，[19]例如南京市公安局玄武分局的“滴滴警務(wù)”；廈門(mén)海滄區(qū)人民政府的“慧政通”掌上APP；貴陽(yáng)市的“筑民生”平臺(tái)；不同程度上促進(jìn)了大數(shù)據(jù)治理的便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化、平臺(tái)化以及協(xié)同化。連接了整合技能、知識(shí)、裝備、力量等分散的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)交互利用、協(xié)同匹配、價(jià)值再造。

(三)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部大數(shù)據(jù)治理思維

大數(shù)據(jù)思維與傳統(tǒng)的因果關(guān)系不同，注重的是數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析工具計(jì)算并預(yù)測(cè)未來(lái)。[11]大數(shù)據(jù)治理是依據(jù)數(shù)據(jù)做出的客觀判斷，尊重事實(shí)、注重?cái)?shù)據(jù)的精準(zhǔn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部必須深刻認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)在提升政府現(xiàn)代化治理能力中舉足輕重的作用。通過(guò)開(kāi)展大數(shù)據(jù)培訓(xùn)或者自學(xué)信息技術(shù)相關(guān)理論，養(yǎng)成用數(shù)據(jù)說(shuō)話，以數(shù)據(jù)為決策依據(jù)的大數(shù)據(jù)治理思維。認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)對(duì)于大數(shù)據(jù)治理的重要性，公開(kāi)數(shù)據(jù)、共享數(shù)據(jù)、高效利用數(shù)據(jù)，打造透明政府。在培訓(xùn)過(guò)程中，讓領(lǐng)導(dǎo)干部參與到數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)、分析中，將對(duì)大數(shù)據(jù)的處理應(yīng)用到實(shí)際問(wèn)題中，了解大數(shù)據(jù)治理運(yùn)作過(guò)程，使“知其然，知其所以然”成為大數(shù)據(jù)決策的技能。在此過(guò)程中樹(shù)立大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略五個(gè)意識(shí)：一是樹(shù)立時(shí)代意識(shí)，理解并推動(dòng)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略；二是樹(shù)立能力意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)能力；三是樹(shù)立學(xué)習(xí)意識(shí)，全面提高大數(shù)據(jù)應(yīng)用與處理水平；四是樹(shù)立安全意識(shí)，注重大數(shù)據(jù)背后帶來(lái)的數(shù)據(jù)安全隱患；五是樹(shù)立政績(jī)意識(shí)，積極平穩(wěn)推動(dòng)大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[20]

(四)提升源稟賦能力：能力匹配動(dòng)機(jī)

動(dòng)機(jī)居高不下，能力不足，要解決的是使動(dòng)機(jī)與能力匹配，提升地方政府的資源稟賦能力是發(fā)揮大數(shù)據(jù)治理的最大功效的關(guān)鍵所在。首先，大數(shù)據(jù)治理依靠于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)群眾。因此，政府應(yīng)重視大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要加大資金投資力度，保證大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的硬件和技術(shù)能夠及時(shí)更新。積極推進(jìn)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略，推廣第四代移動(dòng)通信，建設(shè)公共無(wú)線網(wǎng)絡(luò)等通訊設(shè)施建設(shè)。其次，地方政府需出臺(tái)引進(jìn)大數(shù)據(jù)高層次專業(yè)人才的優(yōu)惠政策，通過(guò)以買(mǎi)房補(bǔ)貼、解決配偶工作、孩子教育等方式或以薪酬待遇形式吸引數(shù)據(jù)人才，更多的專業(yè)人才愿意回到地方工作，投入到地方政府大數(shù)據(jù)治理建設(shè)中，為政府服務(wù)添磚加瓦。最后，數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵，在各級(jí)政府面臨數(shù)據(jù)壁壘、“信息孤島”的情況下，有必要在國(guó)家層面或者省級(jí)層面建立大數(shù)據(jù)綜合平臺(tái)。以國(guó)家或者省的部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)及管理，利用領(lǐng)導(dǎo)力量整合各部門(mén)數(shù)據(jù)，匯集到一個(gè)平臺(tái)上，避免因系統(tǒng)類型不同、文件格式差異等問(wèn)題造成的信息共享障礙，促進(jìn)大數(shù)據(jù)在各部門(mén)間的互通、共享。