意識與應景：中國旅游安全政策演進特征研究

鄒永廣

[摘要]文章對1916件旅游安全政策文件采用政策量化分析視角，從我國旅游安全政策的總量、結構與內容，以及旅游安全政策設定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進特征進行了分析，主要研究結論有：（1）從中國旅游安全政策結構分布情況來看，國家層面對旅游安全制度規章、重要時段預警政策、旅游安全生產與檢查、旅游安全監管和整頓、旅游應急預案、旅游應急恢復和旅游保險等旅游安全相關政策制定較多，是我國旅游安全政策重點關注領域。地方政府制定的旅游安全相關政策與國家層面的一致，關注的重點領域相同。（2）旅游安全政策結構的階段性演進特征體現在：旅游安全意識進步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協同演進；旅游安全政策的頒布與旅游的季節性特征相耦合等。（3）中國旅游安全政策內容的演進特征：旅游安全政策始終與旅游發展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策以側重旅游安全救援為主向旅游安全風險監測與預警導向轉變。（4）現有旅游安全政策的制定部門共15個，主要是由國務院和國家旅游局為主導部門發布。總體而言，旅游安全意識逐漸提高，旅游安全政策始終與旅游業發展相隨，且應需而生。旅游安全事件的頻發使旅游安全得到廣泛關注，推動了我國旅游安全政策的演化升級。

[關鍵詞]旅游安全；政策法規；歷史演進；中國

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2018）06-0110-14

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.06.015

引言

政策是推動社會發展的“引擎”和“指揮棒”。政策的演進是社會發展進步的“指示器”，也揭示出社會發展階段性側重方向。旅游安全政策是國家或地方決策者依據旅游安全形勢，以防范和遏制旅游安全事故發生，以降低和化解旅游人員人身和財產損失為宗旨，按照法定程序制定，以法律、公報、決定、意見、通知等形式公布的一系列旅游安全指導思想、實現目標、行為規范和防控措施。旅游安全政策源于旅游安全事件的影響，進而引起國家或地方對旅游安全的重視而產生并不斷發展。旅游安全事件與旅游業的成長形影不離，推動旅游安全政策的制定和出臺，也迫使旅游業不斷夯實安全保障體系。旅游業的安全、穩定發展，需要旅游安全政策的“武裝”。旅游安全政策有效地解決了旅游業發展過程中的諸多安全問題，也促使旅游業夯實和完善旅游安全保障網。

旅游安全政策是從公共安全生產政策中逐漸被強調和重視的一個領域。“我國政府對頻發的各類安全生產事故給予高度的重視，為此建立了諸多相關的法律、法規，同時還積極制定相關政策措施，為企業的安全生產提供指導方針”。安全政策的理論研究一直廣受學者的關注，研究主要聚焦于：一是區域性的國家安全政策，如學者對歐盟共同外交安全政策由來與機制、日本安全政策的演變、美國公共安全管理政策的變遷機制、聯邦德國的安全政策以及韓國海洋安全政策的演進研究；二是產業發展要素的安全政策，如學者研究了我國糧食安全政策的變遷、制度邏輯和安全規制與階段性特征，美國數據安全政策的演化路徑，以及澳大利亞能源安全政策演進等；三是安全政策評估分析與研究。學者認為“穩定、科學和具有前瞻性的安全生產政策，為社會的安定和經濟的發展提供基本的安全保障。

從全球對旅游安全政策的關注情況看，旅游安全政策由跨政府組織的國際會議和具有國際影響性災難事件推動制定。1985年在保加利亞召開了第六界世界旅游組織大會，會議通過了《旅游權利法案和旅游者守則》（The Tourism Bill of Rights andTourist Code），旅游權利法案約定：保護旅游者安全、提供最干凈衛生的旅游環境和服務、防控傳染性疾病傳播和旅游安全事故發生等，成為每個會員國應履行的使命。1989年在阿根廷舉行的第九屆世界旅游組織大會采納了《旅游安全的建議措施》（Recommended Measures for Security in Tourism），該措施宣告了保護和尊重旅游者權利的重要性。此后，一項保護旅游者安全的全球行動形成于1994年在西班牙召開的世界旅游組織旅游安全專家會議，會議正式明確旅游者安全為基本權利，同時批準了7項旅游安全保障措施。上述可視為旅游安全政策的實踐緣起。關于旅游安全政策的理論研究則主要圍繞旅游安全的法律保障展開。如元海燕通過分析我國旅游安全立法現狀，提出了以旅游法為龍頭，制定旅游安全法為依托，制定如《飯店法》《旅游者權益保護法》等專門法為輔助的旅游安全法律體系；鄧小艷對我國旅游消費者安全權實現的困境與出路進行了探討；孔令學分析了《中華人民共和國旅游法》對旅游者安全的全方位保護機制；喬雄兵討論了緊急情況下國際旅游消費者的法律保護問題，提出了中國應該積極參與相關公約的起草，推動有關國際旅游消費者保護的法律制度與國際規制的接軌；張朝訪研究了旅行社安全保障義務制度。國外較早的旅游安全研究是Mathews（1975）進行的國際旅游與政治科學研究，開創了獨立的旅游安全政策研究先河。

我國政策法規首次涉及旅游安全是1981年《國務院關于加強旅游工作的決定》，但真正制定旅游安全政策是1987年頒布的《國家旅游局、公安部關于加強旅游安全保衛工作的通知》，之后旅游安全日益提上議事日程，旅游安全政策的重視程度和地位逐步提高。近年來，旅游安全政策被提升到前所未有的高度，特別是隨著系列具有里程碑意義的政策文件出臺，如《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號）、《中華人民共和國旅游法》（2013）、《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發[2014]31號），以及旅游業發展的“515戰略”（2015）等。尤其是《中華人民共和國旅游法》第六章七十六條到八十二條明確對旅游安全相關方面進行規定。旅游安全在權威旅游法律中做出政策性規定，并出臺實施，其規定的旅游安全內容，對于整個旅游業的發展發揮了積極作用。

綜上可知，國內外對旅游安全政策的研究涉獵甚少，本研究通過搜集和梳理旅游安全相關政策，剖析和研究政府對旅游安全的關注度，深入分析旅游安全政策結構，進而抽象出旅游安全政策歷史演進的階段性特征和規律，進一步豐富和完善旅游安全政策研究內容。

1 研究方法與數據來源

全國人大常委會、國務院、相關部委以及地方政府頒布的法律、法規等文件是政策發布的體現。本研究通過搜集旅游安全相關的法律、法規等文件，采用政策文本量化分析的視角，探索旅游安全政策的階段性特征和規律。研究的具體思路：首先統計和分析我國旅游安全政策的總量與結構；其次針對旅游安全政策的結構方面，具體剖析旅游安全政策的內容，并通過政策的階段性，刻畫旅游安全政策的內容演進特征；最后分析旅游安全政策制定的主體和參與部門，以此衡量旅游安全公共治理整合的力量。

根據政策文本量化分析的需要，本研究搜集全國人民代表大會及常務委員會頒布的法律、國務院頒布的行政法規和規范性文件、國家旅游局和相關部委及地方政府發布的旅游安全相關的部門規章和規范性文件等。樣本選取時間從1986年1月1日至2016年12月31日。本研究一方面為了避免地方政策與國家政策存在的部分重復，另一方面為了更好地分別分析國家層面旅游安全政策與地方層面旅游安全政策的特征，在政策文件搜集過程中，采取了以下處理方法：一是以“旅游安全”為關鍵詞和全文內容進行查找，在國務院法制辦公室法律法規全文檢索系統、中國法律法規信息檢索系統、國家信息中心國家法規數據庫（權威數據庫）、國家旅游局官方網站，以及各省旅游局官方網站上采集旅游安全相關政策文件。在采集到的旅游安全相關的政策文件中，全部查看了涉及旅游安全的具體內容，剔除了僅提及“旅游安全”一詞而無實質政策內容的文件。二是具體查看地方旅游安全政策與國家旅游安全政策的內容，如地方與國家政策內容一致，則刪除地方旅游安全政策；如不一致且具有針對性，則保留地方旅游安全政策。由于部分地方政府為貫徹執行和落實國家旅游安全政策的需要，尚未依照國家政策精神結合本地區的針對性問題，而是照搬制訂了類似的地方旅游安全政策，對于該類型政策文件予以剔除，減少重復政策文件對整個量化分析造成干擾。三是依據政策的效力，選擇了法律、行政法規、部委規章、地方法規，剔除了無實質政策意義的部委規章和地方法規中“通知”“意見”等文件。如剔除了類似《新疆維吾爾自治區人民政府辦公廳關于印發自治區繼續深化“安全生產年”活動實施方案的通知》等文件，因其尚無實質政策內容。四是為了避免文件重復計算，剔除了各部委、地方政府轉發的旅游安全相關政策。如剔除了《國家電力監管委員會關于轉發國務院安委會辦公室認真貫徹落實中央領導同志重要指示和國務院第173次常務會議精神做好當前安全生產工作的通知》《北京市旅游發展委員會關于轉發<國家旅游局辦公室關于做好旅游安全與應急工作的通知>的通知》等，因上述文件分別被國務院、國家旅游局制定發布，以免重復計算。五是選擇正在發揮法律效力的政策文件，剔除了已失效的政策文件。部分修訂過的政策文件，以修訂后的時間進行統計。

根據上述樣本采集標準，本研究將采集的樣本文件經過仔細篩選和數據清洗，共擇取1916件旅游安全政策文件樣本（其中，國家層面的旅游安全政策182件，地方層面的旅游安全政策1734件），為刻畫階段性特征，按照兩個“五年”計劃為一個階段進行劃分，分成1986-1995年、1996-2005年、200‘一2015年、2016年至今4個階段。

2 中國旅游安全政策的演進特征

2.1 中國旅游安全政策的總量與結構

2.1.1 旅游安全政策總量

自1986年起，國家及地方法律法規文件開始涉及旅游安全相關問題，并予以重視。由圖1可知，1986年以來的“七五”至“十三五”初期，旅游安全政策數量逐年遞增，總體上呈現持續增長的態勢。1986-1995年間是我國旅游安全政策發展的起步期，出臺了17項旅游安全政策文件，國家和地方層面的旅游安全政策分別是8件和9件，其中，包括1990年國家旅游局頒布的《旅游安全管理暫行辦法》，該辦法的出臺使我國旅游安全管理工作初步納入了規范化和制度化的軌道，并使旅游安全管理工作有法可依。而1996-2005年期間則出臺了198項相關的旅游安全政策文件，包括旅游安全的國家層面政策30件和地方層面政策168件，這個10年間旅游安全相關政策發展較快，較上個10年期間增長了10倍，大批旅游安全政策及具體的旅游安全條例出臺，如1996年山東省、重慶市頒布了旅游管理條例，1996年吉林省頒布了旅游安全管理辦法，2000年公安部頒布的《公安部關于進一步加強旅游風景區安全管理工作的通知》，這些政策進一步細化了旅游安全政策所涉及的內容，推動了旅游安全政策適應生產實踐需求的演進。

2006-2015年期間是國內旅游業快速發展階段，旅游安全事件頻發且繁雜，旅游安全法律法規不斷涌現。這個10年間我國旅游業逐步走向大眾化階段，隨著自助游等旅游新形式的興起，各類旅游安全問題也是見諸報端，有針對性的旅游安全政策也有所增加，旅游安全政策發展很快，頒布了1510件政策文件，其中，135件為國家層面政策，1375件為地方層面政策文件。這階段大都是推進旅游業發展的綜合性政策文件中涉及旅游安全問題，其中包括2007年《國家旅游局關于進一步促進旅游業發展的意見》，2009年國務院發布的《國務院關于加快發展旅游業的意見》，2013年全國人大常委會制定的《中華人民共和國旅游法》，2014年國務院頒布的《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》，2006年河南省人民政府關于印發《河南省“十一五”旅游產業發展規劃綱要》的通知等。

“十三五”期間將是我國旅游業深化發展時期，隨著旅游業地位的繼續提升和旅游新業態的涌現，旅游安全問題也將紛繁蕪雜，旅游安全管理備受重視，旅游安全政策發展數量也將會大量涌現，僅2016年旅游安全相關政策就達到191件，且旅游安全政策的作用力和影響力前所未有。其中，影響較大的是2016年國務院發布的《國務院關于關于印發“十三五”旅游業發展規劃的通知》和《旅游安全管理辦法》，上述文件專門涉及了旅游安全政策，可以視為是旅游安全管理的權威法律依據。綜上，從旅游安全政策的數量，并結合旅游產業發展實踐和旅游安全具體形勢，不難發現，旅游安全政策發展緊跟旅游產業實踐，圍繞旅游安全形勢，解決旅游安全問題。

2.1.2 旅游安全政策結構

旅游安全政策文件的內容是旅游安全問題的“晴雨表”，也是政府關注度的“顯示器”。從旅游安全保障的系統功能角度看，旅游安全保障體系是由旅游安全政策法規系統、旅游安全預警系統、旅游安全控制系統、旅游安全施救系統和旅游保險體系5個子系統構成的開放性系統。國家旅游局提出：“加強旅游目的地安全保障體系建設，積極打造集旅游安全法規、旅游安全預警、旅游安全控制、旅游應急救援、旅游保險‘五位一體的旅游安全保障機制”①。結合現有的中國旅游安全政策文件內容，發現我國旅游安全政策也是圍繞旅游安全法律法規、旅游安全預警、旅游安全控制、旅游安全緊急救援和旅游安全保障等方面制定的。因此，本研究將旅游安全政策樣本按照其內容所屬范疇分為旅游安全法規、旅游安全預警、旅游安全管控、旅游應急管理、旅游安全保障5大類。其中，旅游安全法規統領旅游安全政策全局，主要包括旅游安全制度和旅游安全組織建設方面的法律法規；旅游安全預警是旅游安全的“事前”管理，主要包括重要時段安全預警、重點領域與環節和特殊時期預警；旅游安全管控是旅游安全的“事中”控制，主要包括旅游安全教育、旅游安全生產與檢查、旅游安全監督與整頓、旅游安全事故報告與控制；旅游應急管理是旅游突發事件的預防、緊急救援與處置，包括應急預案、應急救援和應急恢復；旅游安全保障是統領旅游全過程的保障系統，主要包括旅游保險和其他保障。

本研究共搜集到1986-2016年中國旅游安全政策1916件，其中，國家層面的旅游安全政策182件，包括旅游安全法規31件，占總數的17%；旅游安全預警73件，占總數的40%；旅游安全管控57件，占總數的31%；旅游應急管理11件，占總數的6%；旅游安全保障10件，占總數的6%。而地方層面的旅游安全政策1734件，包括旅游安全法規624件，占總數的36%；旅游安全預警634件，占總數的37%；旅游安全管控418件，占總數的24%，旅游應急管理27件，占總數的1%；旅游安全保障31件，占總數的2%。

由表1所知，在旅游安全政策5大結構中又細分了具體內容，其中，在國家層面的旅游安全法規中，包括旅游安全制度建設和旅游安全組織建設方面的旅游安全相關政策文件，分別占該類總數的81%和19%；旅游安全預警中，包括重要時段預警、重點領域與環節和特殊時期預警等旅游安全相關政策文件，分別占該類總數的71%、11%和18%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓、旅游安全生產與檢查、旅游安全監督與整頓，以及旅游事故報告與控制等旅游安全相關政策文件，各自占該類總數的4%、40%、21%和35%；在旅游應急管理中，包括旅游應急預案、旅游應急救援、旅游應急恢復，分別占該類總數的45%、0%和55%；在旅游安全保障中，包括旅游保險和其他保障相關政策文件，分別占80%和20%。

在地方層面的旅游安全法規中，包括旅游安全制度建設和旅游安全組織建設方面的旅游安全相關政策文件，分別占該類總數的92%和8%；旅游安全預警中，包括重要時段預警、重點領域與環節和特殊時期預警等旅游安全相關政策文件，分別占該類總數的70%、1%和29%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓、旅游安全生產與檢查、旅游安全監督與整頓，以及旅游事故報告與控制等旅游安全相關政策文件，各自占該類總數的6%、62%、29%和3%；在旅游應急管理中，包括旅游應急預案、旅游應急救援、旅游應急恢復，分別占該類總數的62%、19和19%；在旅游安全保障中，包括旅游保險和其他保障相關政策文件，分別占94%和6%。

上述中國旅游安全政策結構分布情況表明：一是從國家層面看，旅游安全制度規章、重要時段預警政策、旅游安全生產與檢查、旅游安全監管和整頓、旅游應急預案、旅游應急恢復和旅游保險等旅游安全相關政策較多，是我國旅游安全政策重點關注領域。從地方層面看，地方政府制定的旅游安全相關政策與國家層面的一致，關注的重點領域相同，說明了地方政府堅持貫徹和落實國家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上看，我國旅游安全政策圍繞旅游安全工作關注的常規事項方面，體現出旅游安全政策應時所需的特點。如春節、“五一”“十一”等重要節假日時段預警的旅游安全相關政策較多，國家和地方均制定了諸多類似《關于做好“五一”“十一”等節假日旅游安全工作的通知》的文件。又如為做好每年一度開展的旅游生產與大檢查、旅游安全專項督查與整頓工作等常規工作，國家和地方均會提前發布諸如《做好旅游安全大檢查工作的通知》等文件。三是從旅游安全政策結構內容比較來看，國家和地方層面旅游安全關注的重點領域和傾向性突出。春節、“五一”“十一”等重要節假日時段預警的旅游安全預警政策和旅游安全生產與檢查、旅游安全監督與整頓等旅游安全管控等相關政策較多。除此以外，旅游保險相關的旅游安全政策關注度逐漸增多。

2.1.3 旅游安全政策性質

由圖1可知，我國旅游安全政策的數量總體呈增長態勢，表明旅游業快速發展需要旅游安全政策的支撐與保障，也表明我們各級部門的旅游安全意識和重視程度在逐漸提升。但從旅游安全政策的性質來看，我國旅游安全政策主要以部委規范性文件為主，權威級別的法律法規較少，旅游安全政策力度整體較低，但在提升。

國家層面的182件旅游安全政策中，全國人民代表大會及常務委員會僅頒布《中華人民共和國旅游法》的法律1部，設專章對旅游安全做出了規定；國務院以條例等形式頒布的行政法規2件，占總數的1%；國務院各部委及其直屬機構等以命令、辦法等形式發布的部門規章7件，占總數的4%；國務院以意見、規劃、通知等形式發布的規范性文件12件，占總數的7%；國務院各部委及其直屬機構等以意見、通知、辦法、規定等形式發布的規范性文件162件，占總數的89%。然而近5年，特別是隨著《中華人民共和國旅游法》《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》等出臺，旅游安全政策的性質和地位在提升。

2.2 中國旅游安全政策內容演進

2.2.1 旅游安全政策結構階段性演進與特征

本研究對旅游安全政策文件的5方面內容進行了二級細分，同時按照1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個階段進行量化統計，并從國家和地方兩個層面分析旅游安全政策演進。1916件旅游安全政策文件具體細分結果如表2所示。

在198E-1995年間，國家開始逐漸重視旅游安全問題，首先是將旅游安全法規方面的制度建設和組織建設提升日程，制定了不少開創性的旅游安全政策，如1988年由旅游局和公安部聯合發布的《關于進一步加強旅游安全保衛工作的通知》。另外，該階段也開始重視節假日等重要時段旅游安全預警和旅游安全事故報告和控制工作。地方層面則僅僅是少數地方政府按照國家旅游安全制度的相關政策文件而制定當地的相應政策。在1996-2005年間，該階段國家旅游安全政策重點關注的是旅游安全預警和旅游安全管控，特別是節假日重要時段的旅游安全政策。此外，旅游保險相關政策開始提出。而地方旅游安全政策則主要圍繞旅游安全制度建設方面的政策。2006-2015年間，該階段是旅游業加快發展的階段，國家和地方層面的旅游安全法規、旅游安全預警、旅游安全管控、旅游應急管理和旅游安全保障政策均較多，表明旅游安全方方面面問題都得到重視，也說明該階段作為旅游業快速發展時期和大眾旅游發展階段，旅游安全問題或事故較多，相關的旅游安全政策應需頒布。2016年至今，該階段國家層面主要側重于宏觀戰略的頂層設計和常規工作方面的政策。而地方層面，旅游安全各方面政策均有涉及，雖無較大創新，但說明地方政府旅游安全意識逐步提升。除此以外，從整體上分析旅游安全政策結構的4個階段性演進，還可透析出以下特征：

（1）旅游安全政策體現出旅游安全意識進步

縱觀1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個階段性我國旅游安全政策的歷史演進可以發現，無論是國家層面還是地方層面，旅游安全預防、預警、控制和應急處置，以及保險保障等政策不斷增加、逐步健全，形成一套較為完善的旅游安全保障體系，表明旅游安全管理思想的進步和旅游安全意識的提升。以圍繞旅游節假日重要時段旅游安全預警、旅游安全制度和旅游安全生產和檢查等常規性工作為核心的政策為主，向旅游保險、旅游應急救援、恢復等內容延伸，拓寬了旅游安全管理體系，反映了旅游安全管理意識在逐漸提升。

（2）旅游安全政策伴隨旅游安全事故協同演進

縱觀我國旅游安全政策的演進脈絡，大多數旅游安全政策的制定都是由旅游發展過程中遭遇的特定安全事件推動，并呈階段性地出現在公眾的視野中。當我國一段時間內發生重特大旅游安全事故時，如頻發漂流旅游安全事故、景區索道安全事故、水利風景區安全事故、出境旅游安全事件時，相應的旅游安全政策出臺。典型的例如：交通部《關于進一步加強客運架空索道安全管理工作的通知（1996）》《漂流旅游安全管理暫行辦法（1998）》，水利部安全生產領導小組《關于組織開展水利安全生產大檢查的緊急通知（2002）》，國家旅游局《關于加強探險旅游安全管理工作的通知（2006）》《中國公民出境旅游突發事件應急預案（2006）》等。隨著中國大陸與臺灣地區自由行的逐步開放，國家旅游局、國家工商行政管理總局隨即發布了關于印發《大陸居民赴臺灣地區旅游合同》（示范文本）的通知（2008）。可以說，我國旅游安全政策更多是伴隨旅游安全事件發生后或預測可能發生的情況下為更好地應對而產生的。

（3）旅游安全政策的頒布與旅游的季節性特征相耦合

旅游安全政策是為了降低已發生的和預測可能發生的旅游安全事故造成的人身和財務損失。旅游安全政策具有降解事故損失的作用，還兼具旅游事故風險的防控作用。由于我國休假制度特點，旅游活動呈現明顯的季節性特征。元旦、春節、“五一”、暑假、“十一”等是我國居民出游高峰期，上述時段也是我國旅游安全事故的高發期。我國國務院、國家旅游局、各地方政府部門為防范和降解旅游安全事故，每年均在元旦、春節、“五一”、暑假、“十一”等旅游高峰期發布旅游安全政策。如國家旅游局《關于做好2007年元旦、春節期間旅游工作的通知》、國務院辦公廳《關于做好2015年春節元宵節期間旅游安全工作的通知》、國家旅游局《關于加強春季旅游安全工作的通知》、國家旅游局《關于加強“五一”節假日旅游安全保障和市場監管工作的通知》、國家旅游局《關于切實加強暑期旅游安全工作的通知》、國務院辦公廳《關于做好2014年國慶期間旅游工作的通知》、國家旅游局《關于進一步做好“十一”假日旅游安全工作的緊急通知》、國家旅游局《關于加強冬季旅游安全工作的通知》等，各地方政府也都會轉發或印發國務院、國家旅游局在旅游高峰期的旅游安全工作通知。由此可見，我國旅游安全政策的頒布和出臺還顯現出與旅游季節性特點相耦合的特征。

2.2.2 旅游安全政策內容的階段性演進與特征

通過政策樣本的量化統計和梳理發現，國家層面和地方層面的旅游安全政策結構完整、內容豐富，旅游安全管理體系在不斷完善，但整體看，也呈現出地方政策是以國家政策為制定藍本和依據等較為明顯的規律性特點。因此，為了進一步分析旅游安全政策內容的演化特征，本研究以標志性政策事件為例進行深度剖析，以刻畫旅游安全政策內容發展。表3揭示了中國旅游安全政策的階段性演進內容。

（1）旅游安全政策內容的階段性演進

①旅游安全政策的起步階段（1986-1995年）。1993年國務院辦公廳以部委規章的形式轉發了《國家旅游局關于積極發展國內旅游業意見的通知》，該文件關注到要整合有關部門資源，整頓旅游社會治安和經營秩序，做好旅游安全工作，同時推行保險制度，標志著旅游安全政策的實質性開端。該階段旅游安全政策主要圍繞如何解決旅游社會治安問題。

②旅游安全政策的發展階段（1996-2005年）。伴隨2001年國務院《關于進一步加快旅游業發展的通知》的頒布，該階段迎來了旅游業發展的春天，也是旅游安全政策逐步發展之時。不但要整合相關部門資源，做好旅游治安、交通和衛生等旅游應急管理，還需要營造良好的旅游環境，其目的主要在于加強旅游安全的公共服務保障。

③旅游安全政策的基本成型階段（2006-2015年）。該階段是旅游業改革發展的關鍵時期，也是旅游業發展高峰期。以法律、部委規章和行政法規等形式出臺的旅游業改革發展的政策文件不斷涌現。2007年國家旅游局《關于進一步促進旅游業發展的意見》、2009年國務院《關于加快發展旅游業的意見》、2013年全國人大常委會制定的《中華人民共和國旅游法》，以及2014年國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》等系列重要文件的制定和頒布，推動著旅游業改革和發展。眾所周知，旅游業發展越快，愈加需要旅游安全保駕護航。該階段旅游安全政策關注面較多，包括旅游安全與危機意識的強化、旅游安全預警機制的建立、旅游保險制度的建立健全、旅游應急體系的建立和提升、旅游設施設備的安全檢查和旅游應急能力提升等方面，基本涵蓋了旅游安全預防、預警、響應、控制和善后處置等各環節，基本形成了較為完整的旅游安全管理體系，為旅游業安全、穩定發展提供了有力保障。

④旅游安全政策的提升階段（2016年至今）。2016年國務院《關于印發“十三五”旅游業發展規劃的通知》是推動旅游業發展的重要文件，對旅游安全制度建設、重點領域和環節的監管、旅游緊急救援體系建設和旅游保險合作的深化提出了新要求，是保障“十三五”旅游業安全、穩定發展的“指揮棒”。2016年國家旅游局頒布的《旅游安全管理辦法》，則是將旅游安全管理提升到一個新的高度，該文件對旅游經營者安全生產、旅游主管部門等的安全管理做出了新規定，旨在構筑旅游安全保障網，促進旅游業持續健康發展。

（2）旅游安全政策內容演進的特征

①旅游安全政策始終與旅游發展的階段保持一致。旅游安全政策的演化伴隨著旅游經濟發展過程。我國旅游發展初期主要以人境旅游發展、創造外匯為主，因此該階段的旅游安全政策也主要是關于保障外國人人境和外僑旅行者安全的相關服務性政策，如《中華人民共和國公民出境人境管理法》（1985）、《旅行社管理暫行條例（1985）》等重要政策文件，雖現已失效，但在當時為旅游出人境安全問題提供了指南。1988年由旅游局和公安部聯合發布了《關于進一步加強旅游安全保衛工作的通知》。到20世紀90年代，旅游經濟體系逐步推動國內旅游，甚至出境旅游市場，這一階段出現了如公安部、國家教委關于《加強中小學生旅游活動中交通安全工作的通知》（1992）以及《關于試辦中國公民自費赴韓國旅游業務具體實施辦法的通知（1998）》。進入21世紀，旅游新業態逐漸增多，旅游安全問題也層出不窮。相繼推出了國家旅游局關于《加強探險旅游安全管理工作的通知（2006）》，國家旅游局《關于做好奧運服務與旅游安全工作的通知（2008）》《國家級森林公園管理辦法》（2011）等政策文件。近5年來，隨著旅游經濟在國內經濟的重要性提高，旅游安全的地位得到提升。如頒布了《國務院辦公廳關于印發國民旅游休閑綱要（2013）》《中華人民共和國旅游法（2013）》，以及《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見（2014）》。整個旅游安全政策的演化過程，與旅游市場經濟發展過程同步。

②地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍本，地方旅游安全差異性尚未突出。按照政策執行的要求來看，法律、行政法規、國務院行政規范性文件、部門規章等中央及國務院、部委頒布的政策文件，各級地方政府需要轉發或印發，并貫徹落實執行。同時，各級地方政府制定地方政策時，需要依據中央的政策文件精神，以中央的政策文件為藍本。如《國務院關于加快發展旅游業的意見（2009）》頒布，《福建省人民政府關于進一步推動旅游產業發展的若干意見（2009）》《浙江省人民政府關于進一步加快旅游業發展的實施意見（2010）》等出臺；又如2013年國家旅游局辦公室發布《關于進一步加強旅游安全工作的通知》《關于做好暑期旅游安全工作的通知》，各地方紛紛出臺了地方的相應政策，各地方政策內容的一個共同點在于均以國家政策為藍本。但是有些地方政府完全照搬國家政策，旅游安全政策內容尚未針對地方旅游安全的特殊性。如國家旅游局關于印發《2011年度旅游安全與應急工作要點》的通知、國家旅游局制定的《旅游突發公共事件應急預案》等，相當一部分地方的旅游安全與應急工作要點、旅游突發事件應急預案都是照搬國家旅游局的政策文本。事實上，我國的地域、旅游環境、旅游資源、旅游產業要素等存在差異，旅游安全與應急工作也存在特殊性，因此，部分地方旅游安全政策缺乏針對性和地方性。

③旅游安全政策以側重旅游安全救援為主向旅游安全風險監測與預警導向轉變。縱觀我國旅游安全政策的演進過程，可以發現旅游安全政策是一個發展的過程，也是一個逐步演化升級的動態過程。我國早期制定的旅游安全政策主要以旅游安全事故“事后”的救援為主，涉及的都是協同公安、旅游、工商等部門做好旅游安全投訴和應急救援準備。如1993年國務院辦公廳轉發《國家旅游局關于積極發展國內旅游業意見的通知》中明確指出：“公安、旅游、工商、鐵路、交通等有關部門相互配合，切實采取措施，整頓旅游交通、旅游景點的社會治安和經營秩序。按照誰主管、誰負責和誰經營、誰負責的原則，認真做好旅游安全工作”；2001年《國務院關于進一步加快旅游業發展的通知》中明確規定：“公安、交通、工商、衛生、環保、旅游等部門要緊密配合，切實做好重點旅游景區（點）和旅游城市的社會治安、交通疏導、運輸安全、衛生防疫、緊急救援和環境保護工作，確保旅游安全”。隨著旅游安全事件的形態多樣，旅游安全治理理念的轉變，我國旅游安全政策導向于旅游安全風險監測與預警。如2009年《國務院關于加快發展旅游業的意見》中指出：“完善旅游安全提示預警制度，重點旅游地區要建立旅游專業氣象、地質災害、生態環境等監測和預報預警系統”；2014年《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》中指出：“旅行社、景區要對參與高風險旅游項目的旅游者進行風險提示，并開展安全培訓”“按照屬地管理原則，建立健全旅游景區突發事件、高峰期大客流應對處置機制和旅游安全預警信息發布制度，將其納入當地統一的應急體系”。從上述十余年的時間段來看，我國旅游安全政策的內容由“事后”的旅游應急救援轉向“事前”的旅游風險監測和預警，即實現了旅游安全監管的“關口”前移。

2.3 中國旅游安全政策制定的部門

通過對本研究使用的1916件旅游安全政策文件及政策結構、內容和參與部門統計（表4），發現具有以下特征：

（1）從政策發布部門來看，共有巧個部門發布了旅游安全相關政策（除地方政府制定之外）。其中，國家旅游局獨立制定的旅游安全政策最多，其次是國務院及國務院辦公廳，而水利部、國家安全生產監督管理局等部門也制定和頒布了較多旅游安全相關政策。上述表明：一方面，由于旅游安全的影響因素較多，導致旅游安全事故發生的因素不僅僅是旅游業內的影響因素本身，旅游業外的誘發因素也是重要的致因。另一方面，隨著旅游業的發展壯大，旅游業融合逐步增多，旅游相關方面的安全問題引起了其他部門的重視，如水利旅游、森林旅游等。

（2）從階段性演進和政策結構分析，一是旅游安全政策隨著旅游業的發展，制定部門也呈現出階段性增多現象。2006-2015年及2016年至今，參與制定旅游安全法規、旅游安全預警、旅游安全管控、旅游應急管理和旅游安全保障政策的部門多達15個，涉及全國人大、國務院、水利部等國家和部委單位。可見上述兩個階段參與制定旅游安全政策的部門重要度和政策的力度較大。二是旅游安全內容引起了更多部門的關注。1986-1995年對旅游安全制度、旅游安全預防預警和旅游安全管控等較為關注，但關注的部門不多，而之后愈來愈多的部17對旅游安全法規、旅游安全預警、旅游安全管控、旅游應急管理和旅游安全保障相關政策的關注度增多。

（3）從政策發布主體和參與部門來看，旅游安全政策主要是由國務院和旅游局為主導部門發布，主要參與部門包括交通部、公安部、工商總局和安監總局等，參與政策制定的部門共46個。由于旅游業關聯性強，涉及的關聯產業較多，各關聯產業均存在旅游安全隱患和致因。因此，做好旅游安全管理，需要關聯的利益主體共同參與，同時，旅游安全政策設計需要多個部門聯合參與制定。實踐也證明，旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門的力量，需要整合相關部門進行綜合治理。國家在制定旅游安全政策時應多考慮旅游安全綜合監管的訴求，適當增加旅游相關部門的參與。1986年以來，參與旅游安全政策制定的部門越來越多，數量整體呈增長趨勢。其中，2006-2015年期間增長幅度較大，并在“十二五”期間參與部門達到高峰。例如《游藝機和游樂設施安全監督管理規定（1994）》和《紅色旅游團交通安全保障及有關費用優惠問題的意見（2005）》制定的參與部門較多。特別是《紅色旅游團交通安全保障及有關費用優惠問題的意見（2005）》涉及參與部門多達8個，包括國家旅游局、財政部、公安部、教育部、鐵道部、交通部、國家稅務總局、中國民航總局。又如2012年頒布的《加強和改進文物安全工作的指導意見》中參與制定的部門多達16個，創旅游安全政策設定的參與部門數量之最，表明旅游安全越來越受到政府重視，也需要各相關部門聯合作用。顯見，旅游安全得到各部17的重視，也需要各相關部門的支持。旅游安全政策設定的參與部門的多寡也揭示了該政策的政府重視程度。

3 研究結論與展望

3.1 研究結論

本研究經過篩選獲取1986-2016年共1916件旅游安全政策文件樣本，采用政策量化分析視角，從我國旅游安全政策的總量、結構與內容，以及旅游安全政策設定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進特征和規律進行探討，主要得到以下研究結論：

（1）從中國旅游安全政策結構分布情況來看：一是國家層面對旅游安全制度規章、重要時段預警政策、旅游安全生產與檢查、旅游安全監管和整頓、旅游應急預案、旅游應急恢復和旅游保險等旅游安全相關政策制定較多，是我國旅游安全政策重點關注領域。地方政府制定的旅游安全相關政策與國家層面的一致，關注的重點領域相同，說明了地方政府堅持貫徹和落實國家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上分析，我國旅游安全政策圍繞旅游安全工作關注的常規事項方面，體現出旅游安全政策應時所需的特點。三是從旅游安全政策結構內容比較發現，國家和地方層面旅游安全關注的重點領域和傾向性突出。重要節假日時段預警的旅游安全預警政策和旅游安全生產與檢查、旅游安全監督與整頓等旅游安全管控等相關政策較多，除此以外，旅游保險相關的旅游安全政策關注度逐漸增多。

（2）就旅游安全政策結構的4個階段性演進的整體上分析而言，主要發現：旅游安全政策體現出旅游安全意識進步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協同演進；旅游安全政策的頒布與旅游的季節性特征相耦合等特點。

（3）以標志性政策事件為例進行深度剖析，刻畫旅游安全政策內容演化發展。中國旅游安全政策內容的演進特征：旅游安全政策始終與旅游發展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策從側重旅游安全救援為主向旅游安全風險監測與預警導向轉變。

（4）從旅游安全政策文件及政策結構的制定和參與部門而論，發現：①從政策發布部門來看，共有15個部門發布了旅游安全相關政策（除地方政府制定之外）。其中，國家旅游局獨立制定的旅游安全政策最多，其次是國務院及國務院辦公廳，而水利部、國家安全生產監督管理局等部門也制定和頒布了較多旅游安全相關政策。②從階段性演進和政策結構分析，一是旅游安全政策隨著旅游業的發展，制定部門也呈現出階段性增多現象。二是旅游安全內容引起了更多部門的關注。③從政策發布主體和參與部門來看，旅游安全政策主要是由國務院和旅游局為主導部門發布，主要參與部門包括交通部、公安部、工商總局和安監總局等，參與政策制定的部門共46個。旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門的力量，需要整合相關部門進行綜合治理。

總體而言，旅游安全意識的逐漸提高，我國旅游安全政策總量增長，政策內容在進一步延伸和完善，政策地位和力度逐步提升，形成了多部門參與制定局面。同時旅游安全政策始終與旅游業發展相隨，且應需而生。

3.2 研究展望

1986-2016年我國旅游安全政策演進過程既是伴隨旅游發展的過程，也是與旅游安全事故的相耦合過程，同時也是旅游安全政策不斷豐富完善的過程。旅游安全政策的不斷完善保障了旅游業的發展穩定，維護了旅游者和旅游從業人員的安全權益，同時也推動了我國旅游安全政策的演化升級。當然，隨著旅游業的發展和新業態的不斷呈現，旅游安全政策在逐步成熟的過程中還存在一些需要亟待進一步完善和后續研究之處：

（1）全域旅游已經成為我國新階段旅游業發展的重要方向和戰略再定位，但是全域旅游也導致安全管理需要重大轉變。旅游業由傳統的單一景區建設向綜合旅游目的地、從封閉的旅游管理向自由流動開放式的管理轉變，實現了全要素、全行業、全過程、全方位、全時空、全社會的全域發展，同時也使得旅游業發展的時間域、要素域、產業域、管理域、功能域、體驗域等發生“域變”。因此，相應的全域旅游安全監管和保障政策應該深入研究，探討加快制訂和出臺涵蓋全域旅游安全監管主體、責任、內容、監管方式和手段等內容的全域旅游保障網。

（2）在智慧旅游時代，網絡技術和信息技術的快速發展給旅游業帶來極大的幫助，旅游網絡購買備受青睞，也帶來各種安全隱患。如第三方安全漏洞造成了客戶信息泄露事件，成為旅游網絡購買的信息安全隱患的爆炸性新聞。智慧智能時代，政府部門迫切需要設計旅游信息監督、安全預警體系，需加強制訂有關智慧旅游信息安全監管的政策措施，出臺有關旅游網絡購買監管的具體實施細則，協同旅游質監執法部門，開展專項整治，形成行業自律，促進在線旅游服務企業規范經營。

（3）高風險旅游項目安全事故頻發，相關安全監管體系亟待制訂和出臺。一方面，明確高風險旅游項目安全監管主體、監管職責、監管內容和形式、手段等；另一方面，高風險旅游項目保險制度和政策也需政府部門積極推動出臺和落實。通過市場化機制，讓企業設計更多高風險旅游項目相關保險產品，以化解風險并起到積極作用。

（4）隨著戶外運動人數的增長，“驢友”安全事故更是見諸報端。面對如此頻發的“驢友”安全事故，各級旅游管理部門、行業協會及地方政府應制定好安全監管政策制度。“驢友”安全監管政策內容應該包括：各類景區的安全風險評估，地理、氣象等警示信息發布，加強對戶外運動組織的資質認定、規范和引導，建立相關安全保障標準。

（5）科學合理設計游客聚集場所的聯合監管政策。一是科學核定不同類型景區或游覽場所的最大承載量，制定游客流量的調控方案；二是制定事中的監測預警、響應和疏導、控制方案，出臺嚴格的響應和報告程序；三是針對一旦發生客流難以調控情景要全面制定應急處置機制和措施。

旅游新業態日新月異，層出不窮，除了上述的幾種新業態和旅游發展方向外，還存在更多的旅游新業態安全管理亟待探討。但不論何種旅游業態的安全政策，都需要推動各級政府部門與時俱進，甚或未雨綢繆。在國家層面上，主要是如何整合旅游相關部門的力量，協調好各領域部門的職責，為旅游安全政策的制定群力群策。在產業層面上，尚未有相關法律規定的要盡快制定政策，已有相關政策規定的需進一步探索旅游安全政策的貫徹執行。在市場層面上，探索制定旅游安全熱點且具實操性的旅游安全政策，如旅游應急管理辦法、旅游突發事件的應急流程等。此外，加強旅游安全政策的理論研究是旅游安全政策制定的重要推動力。我國旅游安全政策的理論研究尚須深入，也亟待關注，本研究僅從歷時性的角度分析了我國旅游安全政策的演進特征和規律，對于旅游安全政策的缺失環節值得后續理論研究。

①《中國旅游業“十二五”發展規劃綱要》。