我國(guó)PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題探析

鄒紅艷

【摘 要】PPP（Public-Private Partnerships）模式，又可稱為政府部門與社會(huì)私營(yíng)部門的合作模式。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，需短期內(nèi)完善大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。論文通過(guò)介紹PPP融資模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)其實(shí)際應(yīng)用中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，最后根據(jù)問(wèn)題提出了相應(yīng)的控制策略。

【Abstract】PPP（Public-Private Partnerships）mode can also be called the cooperation mode between government departments and social private sectors. Under the new normal of economy， China has entered the stage of economic transformation and needs to build a large number of infrastructure facilities in a short term. Through introducing the development status of PPP financing mode in China， this paper analyzes the existing problems in its practical application， and finally puts forward the corresponding control strategy according to the problems.

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；發(fā)展現(xiàn)狀；問(wèn)題分析；控制策略

【Keywords】 PPP financing mode； development status； problem analysis； control strategy

【中圖分類號(hào)】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）07-0065-02

1 引言

目前，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”格局，經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，打破原有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。而PPP融資模式作為一種能同時(shí)使政府部門、社會(huì)私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)公共共同受益的協(xié)同合作體制，已成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式之一。PPP融資模式的最突出特點(diǎn)是公私合作、利益共享、提高效率、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，通過(guò)PPP融資模式可以加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的作業(yè)效率，在減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí)拓寬了私營(yíng)企業(yè)社會(huì)資本的上升空間。而如何鼓勵(lì)我國(guó)融資模式創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)展為中國(guó)特色融資模式，成為目前我國(guó)PPP模式急需解決的問(wèn)題。因此，筆者首先介紹了我國(guó)PPP融資模式的發(fā)展，分析了其在實(shí)際應(yīng)用中存在的問(wèn)題，最后根據(jù)問(wèn)題提出了相應(yīng)的控制策略，使我國(guó)的PPP融資模式更加穩(wěn)定。

2 PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 資金有效配置緩解政府壓力

我國(guó)近年來(lái)一直在推行積極的財(cái)政政策，2018年中央財(cái)政部也明確指出了為全面貫徹黨的十九大精神，大力推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善與發(fā)展。[1]因此，PPP融資模式正適用于我國(guó)目前的發(fā)展階段，現(xiàn)階段PPP融資模式采用公私合作方式，既通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)閑置資金，充分利用了市場(chǎng)，給社會(huì)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇，又縮減了國(guó)家在公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等公益性事業(yè)上的財(cái)政支出，有效配置資金，緩解國(guó)家財(cái)政部門壓力?，F(xiàn)階段，PPP融資模式在我國(guó)主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)建設(shè)、部分公共事業(yè)、部分交通運(yùn)輸業(yè)等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與純公益性或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目相比，該類項(xiàng)目既要求調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，又要求政府部門進(jìn)行監(jiān)控。

2.2 我國(guó)PPP融資模式在保障房建設(shè)中發(fā)展前景良好

保障性住房是一種公共產(chǎn)品，屬于公益性事業(yè)。根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部發(fā)布的及發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)文件內(nèi)容及精神，可見(jiàn)政府部門對(duì)融資具有較大的支持力度，但傳統(tǒng)的BOT融資模式，政府與私營(yíng)企業(yè)之間只是債務(wù)債權(quán)關(guān)系，并不是合作共贏關(guān)系，導(dǎo)致近幾年地方政府債務(wù)問(wèn)題日益凸顯，近年實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本明顯下降，在完善保障性住房的同時(shí)，助力私營(yíng)企業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)，這為全力開(kāi)展運(yùn)用PPP模式融資模式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理保障性住房提供了良好的政策基礎(chǔ)。

2.3 我國(guó)PPP融資模式優(yōu)勢(shì)突出，未來(lái)將快速發(fā)展

①國(guó)家支持力度大。目前，PPP融資模式在我國(guó)應(yīng)用已存在一系列的法律法規(guī)及政策依據(jù)，這充分表明國(guó)務(wù)院和當(dāng)?shù)卣罅Πl(fā)展PPP融資模式。同時(shí)，我國(guó)目前正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，且國(guó)家對(duì)公益性項(xiàng)目的建設(shè)力度加大，因此，PPP融資模式未來(lái)在我國(guó)將快速發(fā)展起來(lái)。

②有豐富的經(jīng)驗(yàn)。1992年P(guān)PP融資模式最早應(yīng)用于英國(guó)，2014年P(guān)PP融資模式在我國(guó)逐漸發(fā)展起來(lái)。[2]因此，PPP融資模式具有豐富的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，自從PPP模式引入我國(guó)后，該模式在實(shí)際工程中被大量應(yīng)用，因此，PPP融資模式在我國(guó)也有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為PPP模式的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

3 PPP融資模式存在的問(wèn)題

3.1 PPP融資模式相關(guān)法律體系不完善

PPP融資模式中私營(yíng)企業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù)缺乏法律法規(guī)的保障。同時(shí)，當(dāng)國(guó)家政策與法律法規(guī)出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，私營(yíng)企業(yè)必須依據(jù)國(guó)家政策展開(kāi)工作，使投資建設(shè)缺乏一定的自主性，嚴(yán)重制約了我國(guó)PPP融資的進(jìn)步。雖然近些年政府出臺(tái)了多項(xiàng)融資方面的法律法規(guī)，但沒(méi)有具體的法律適用對(duì)象，適用范圍也較為寬泛，很少有只針對(duì)PPP融資模式的。所以，導(dǎo)致我國(guó)PPP融資模式在實(shí)踐過(guò)程中沒(méi)有確切的具體的法律依據(jù)，這成為阻礙我國(guó)PPP融資模式發(fā)展的問(wèn)題之一。

3.2 投資回收期長(zhǎng)、盈利空間小，PPP融資模式對(duì)私營(yíng)企業(yè)缺乏吸引力

PPP融資模式快速發(fā)展的關(guān)鍵是吸引私營(yíng)企業(yè)積極投入更多的資本。但是，由于PPP融資項(xiàng)目大多數(shù)為公益性項(xiàng)目，利潤(rùn)空間相對(duì)較小且項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目很難吸引私營(yíng)企業(yè)介入。因此我國(guó)大多數(shù)的PPP融資模式仍是滯后的。在實(shí)際應(yīng)用中，也有PPP融資模式的成功案例，但大多是政府統(tǒng)籌兼顧的情況，民營(yíng)企業(yè)只為政府部門服務(wù)[3]。這不是真正的PPP合作模式，而是中小企業(yè)的結(jié)合。法律權(quán)益不能得到保障。由于我國(guó)PPP融資項(xiàng)目收益較低，民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期沒(méi)有所有權(quán)，民營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)無(wú)法在我國(guó)得到保證。這嚴(yán)重削弱了民營(yíng)企業(yè)融資的積極性，阻礙了我國(guó)PPP融資模式的發(fā)展。

3.3 缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

應(yīng)用PPP融資模式的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目均存在著建設(shè)資金量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是保障PPP融資企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。然而，目前我國(guó)的PPP融資模式還存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施涉及的細(xì)節(jié)較多，若在合同中沒(méi)有提到有關(guān)PPP保障房融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的問(wèn)題，這將給私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)利益的損失，同時(shí)現(xiàn)在我國(guó)的PPP項(xiàng)目政府仍處于主導(dǎo)地位，一旦出現(xiàn)違約或者與合同不一致的情況，會(huì)給中小型企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的資金問(wèn)題。因此我國(guó)PPP融資模式存在著政府和私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理等問(wèn)題，這樣就會(huì)進(jìn)一步加大了私營(yíng)企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)。

4 PPP融資模式控制策略

4.1 完善PPP融資模式相關(guān)法律體系

完善的法律政策體系是確保我國(guó)PPP融資模式良好發(fā)展的前提條件。首先，政府有關(guān)部門需針對(duì)PPP融資模式制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)我國(guó)PPP融資模式的參與各方的權(quán)利與義務(wù)、產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、爭(zhēng)議處理方法及主導(dǎo)權(quán)等方面做出明確規(guī)定；其次，各級(jí)地方政府需根據(jù)中央法律條例對(duì)地方法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修改，對(duì)PPP融資模式涉及的各個(gè)細(xì)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定，保證項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中均能依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，確保融資過(guò)程中的公平公正。

4.2 拉長(zhǎng)PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈條，建立暢通的融資渠道

缺乏長(zhǎng)期有效的PPP模式融資渠道是阻礙我國(guó)PPP融資模式發(fā)展的問(wèn)題之一。首先，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)安全的融資環(huán)境，合理的利潤(rùn)分配環(huán)境以及有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；其次，可以借助PPP融資模式在我國(guó)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，衍生出更多新的模式，使PPP融資衍生模式應(yīng)用于各大建設(shè)項(xiàng)目，培育更多人才，利用更多資源等，帶動(dòng)更多相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)度越強(qiáng)，資源配置效率也相應(yīng)越高。通過(guò)拉長(zhǎng)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈條，建立暢通的融資渠道，提升私營(yíng)企業(yè)參與PPP融資項(xiàng)目的積極性。

4.3 完善PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使公私風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化

PPP投融資模式核心就是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理化，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以降低成本，提升私營(yíng)企業(yè)融資的安全感，促進(jìn)公私之間達(dá)成良好的合作關(guān)系。因此，首先，政府及私營(yíng)企業(yè)均需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力；其次，在合同中應(yīng)預(yù)先確定好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確規(guī)定政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等一系列PPP融資過(guò)程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)機(jī)制，政府部門不能夠因?yàn)樽约旱闹鲗?dǎo)地位就將自己的責(zé)任推脫給私營(yíng)企業(yè)。

5 結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化的未來(lái)，PPP融資模式具有良好的發(fā)展前景。該模型可以有效地整合城市發(fā)展和社會(huì)資本的利用，為社會(huì)資本帶來(lái)更多的收益。然而，目前我國(guó)PPP融資模式的應(yīng)用存在諸多問(wèn)題。只有通過(guò)提出相應(yīng)的具體問(wèn)題的解決辦法，才可以確保PPP融資模式在中國(guó)的良好健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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