農地城市流轉中居民生態福祉損失與生態補償

王文成

(鄭州大學 公共管理學院 河南 鄭州 450001)

近年來，隨著經濟建設的快速發展，非農用地如道路、城鎮住宅用地、工業用地等逐步向外擴張，這直接導致農地原有的生態系統功能喪失，從而影響生態環境的維持和生態系統的正常運轉。生態環境一旦遭到破壞，就會以霧霾、土地沙化、水土流失等多種形式的自然災害危及國家生態安全；隨之而來的空氣污染、水源污染、食品安全、景觀破碎等一系列問題將會導致人類生態福祉的損失。因此，亟需通過建立恰當的生態補償機制對其流轉速度、規模等加以管制，在保證人口不斷增長和人民生活質量不斷提高的情況下保障人類生態安全[1]。有鑒于此，本文將人類福祉限定在與生態系統相關聯的部分，將其界定為“人類生態福祉”；將農地限定在具有生態系統服務功能的農用地，并分析農地城市流轉中東、中、西部地區主要利益主體的支付意愿，旨在為政府制定農地城市流轉生態補償機制和跨區域生態補償措施提供技術參考。

一、數據來源與模型設計

(一)數據來源

1.調研對象的確定

本文選取農戶和市民這兩大微觀利益群體為調研對象，以此度量農戶的生態福祉損失和市民的生態補償額度。

調查主要內容包括：

第一部分是農地城市流轉中居民對農地生態服務功能變化的認知狀況調查。

第二部分是關于受訪居民對改善農地生態服務功能的支付意愿調查。

第三部分是對受訪居民基本社會經濟特征的調查，包括受訪者年齡、性別、受教育程度、職業(市民)、家庭人口數、家庭勞動人口數、家庭年收入狀況及是否有農村生活經歷(市民)。

2.調研區域的選取

本文在調研區域的選取上充分考慮了自然條件(地形地貌)、社會發展階段(城鎮化水平)、城市功能定位(主體功能區)等因素，分別選擇東、中、西部地區的3個典型省份(廣東省、湖北省、貴州省)，6個城市(3個省會城市包括廣州市、武漢市、貴陽市；3個地級市包括韶關市、十堰市、都勻市)，對比研究農地生態系統服務功能利益主體支付意愿的差異性，以此來引導資源的配置以及跨區域生態補償政策的制定，并更好地管理具有競爭性需求的農地生態資源。

3.調研實施過程

實地調查從2016年4月中旬持續到2016年8月下旬。2016年4月份完成了問卷的初稿設計，并于5月初開始進行預調查，調查問卷的最終稿經多次預調查后反復修改確定。本次調研共發放問卷1521份，回收問卷1125份，回收率74%，市民問卷回收723份，農戶問卷回收502份，有效問卷共計1098份，其中，市民有效問卷共655份，有效觀測值4585個(655×7)；農戶有效問卷共443份，有效觀測值3987個(443×9)。實際調研樣本分布情況見表1。

(二)模型變量及取值

受訪者在每個選擇集中的兩個選項的選擇結果定義為變量CHOC，選中A選項取值為0，選中B選項取值為1，變量CHOC為因變量。農戶模型中的自變量包括6個屬性變量(安全、健康、維持基本生活的物質條件、良好的社會關系、自由與選擇以及支付費用)和6個社會經濟變量(性別、年齡、受教育程度、家庭人口數、有勞動能力的人口數、家庭年收入)[2]。市民模型中的自變量包括5個屬性變量(安全、健康、良好的社會關系、自由與選擇以及支付費用)和8個社會經濟變量(性別、年齡、受教育程度、家庭人口數、有勞動能力的人口數、家庭年收入、職業和是否在農村生活過)。為消除隨機變量服從獨立同類型分布的假設對Logit模型的限制，模型中還設有一個替代常數變量ASC，

表1 樣本分布情況

以區分居民是否愿意參與到農地城市流轉生態補償的活動中，在選擇集中受訪者若選擇“選項A”表示不愿意參與到生態補償項目中，ASC取值為0；若選擇“選項B”，則表示其愿意參與生態補償項目，ASC取值為1。變量含義及賦值說明見表2。

(三)模型構建及分析

本文通過對比兩個多項式Logit模型(MNL_1和MNL_2)對調研結果進行對比分析，選擇出較優的實驗模型。MNL_1的自變量僅考慮各選擇方案的屬性及其水平對選擇結果的影響，屬于一般條件的Logit模型，MNL_2中的自變量則還考慮了被調查市民與農戶的社會經濟變量對選擇結果的影響，屬于全條件的Logit模型。MNL_1模型中的間接效用函數可以表示為：

V市民=ASC+β1Z1+β2Z2+β3Z3+β4Z4+β5Z5

(1)

式中：ASC為為替代常數項，Z1為安全屬性；Z2為健康屬性；Z3為良好的社會關系屬性；Z4為自由與安全屬性；Z5為支付費用屬性，β為各屬性的估計系數。MNL_1模型中農戶的間接效用函數可以表示為：

V農戶=ASC+β1Z1+β2Z2+β3Z3+β4Z4+β5Z5+β6Z6

(2)

式中：ASC為為替代常數項，Z1為安全屬性；Z2為健康屬性；Z3為維持高質量生活的基本物質條件；Z4為良好的社會關系屬性；Z5為自由與安全屬性；Z6為支付費用屬性，β為各屬性的估計系數。

MNL_2模型中市民和農戶的間接效用函數分別可以表示為：

(3)

(4)

式中：ASC、Z、β表示的意義同公式1和公式2；Sn為居民社會經濟變量；αn為社會經濟變量的估計系數。

以選擇集中各屬性水平為自變量，以受訪者對每個選擇集的選擇概率為因變量。通過對參數的極大似然估計，可計算出式中效用函數的參數估計值。

表2 模型中使用的變量及其賦值

注：標注1的變量僅在的農戶模型中使用；標注2的變量僅在市民的模型中使用。

本文采用MNL_2模型測算受訪者對農地生態系統服務功能的支付意愿[3]。分別對東、中、西部地區的農戶和市民的調研數據進行回歸分析，MNL_2模型輸出結果見表3和表4。

表3 市民模型分析結果

表4 農戶模型分析結果

從表3、表4可以看出，屬性的各水平在5%的置信水平下均顯著。模型整體的麥克法登可決系數值均大于0.15，說明模型整體擬合度良好。

從市民模型分析結果可以看出，受教育程度、家庭年收入兩個屬性對受訪者的選擇影響顯著且呈正相關關系；年齡對受訪者的選擇影響顯著且呈負相關關系。此外，東部地區市民的家庭人口數和家庭可勞動的人口數對選擇的影響顯著，性別、家庭可勞動人數和農村生活經歷對中部地區市民的選擇結果有顯著影響，西部地區市民的職業和農村生活經歷對選擇的影響顯著且與改善意愿呈正相關。

從農戶模型分析結果可以看出，年齡和性別兩個變量與受訪者支付意愿呈負相關，說明較為年輕的男性受訪者更傾向于改善生態福祉(因為男性編碼為1，女性編碼為2)；受教育程度、家庭年收入、家庭可勞動人口數三個變量對受訪者的選擇影響顯著且呈正相關關系。

二、農地城市流轉中居民生態福祉損失的實證分析

(一)居民生態福祉損失價值測算

1.居民生態福祉損失價值測算

在MNL模型估計基礎上，若求效用水平最大化則有dV=0。根據表3和表4的估計結果，假定其他屬性變量保持不變時，可以測算出某一屬性相對基準水平的邊際價值，也就是該屬性的隱含價格[4]。在本研究中的經濟含義可以理解為，農地城市流轉中該要素一個水平的惡化造成的農戶損失價值，市民為了獲得該屬性的一個水平的恢復所愿意支付的補償費用。市民生態福祉各屬性的支付意意愿公式如下：

(5)

(6)

(7)

(8)

農戶生態福祉各屬性的支付意愿公式如下：

(9)

(10)

(11)

(12)

(13)

采用上述公式的測算結果，進一步對居民各個屬性要素的相對重要性進行排序。居民生態福祉各要素的支付意愿及重要性排序如表5、表6所示。

2.居民生態福祉損失結果分析

(1)生態福祉各屬性的支付意愿分析

從市民各福祉要素的支付意愿來看(表5)，東、中、西部地區的城市居民都更傾向于為改善健康和安全屬性支付費用，良好的社會關系、自由與選擇屬性次之，由此可見，城鎮市民從農地生態系統服務中獲益更多的是健康和安全福祉要素。各地區安全屬性的支付價格極為接近，每戶家庭每年愿意支付約80元；健康屬性的支付意愿地區差

表5 市民生態福祉各要素價值及重要性排序

表6 農戶生態福祉各要素價值及重要性排序

異較大，中部地區市民的支付意愿最為強烈，每年的支付意愿為104.45元。從各要素的相對重要性排序來看，各地區的城市居民整體偏好呈現一致性，說明城鎮居民對生態福祉各要素支付意愿的優先次序區域差異不顯著。從生態福祉支付意愿來看，中部地區的城鎮居民的意愿最大，然后是東部地區，平均支付意愿為234.59元/年。

從農戶各福祉要素的支付意愿和相對重要性排序來看(表6)，農戶支付意愿的地區差異非常顯著。從生態福祉各要素的受損程度來看，東部地區的農戶在農地城市流轉過程中健康和安全福祉要素受損最為嚴重，每戶每年的平均支付意愿分別為79.38元和74.37元；中部地區第的農戶良好的社會關系要素損失最大，每戶每年的平均支付意愿為110.41元，其次是自由與選擇要素；西部地區的農戶在農地城市流轉過程中受損最為嚴重的是健康和自由與選擇要素，每戶每年的平均支付意愿分別為79.43元和78.75元。對比各福祉要素可以看出，東部地區和西部地區農戶在農地城市流轉過程中健康要素受損最為嚴重，分別為79.38元和79.43元；中、西部地區農戶的維持高質量生活的基本物質條件要素重要性排序居中，分別為54.20元和54.34元。良好的社會關系要素區域差異顯著，中部地區農戶的支付意愿最為強烈，東、西部地區差異不大。從生態福祉支付意愿來看，中部地區的城鎮居民的意愿最大，其次是西部地區，然后是東部地區，東、中、西部地區農戶支付意愿大小的與市民一致。

(2)基于利益相關者的支付意愿分析

對比農戶和市民的支付意愿可以發現，兩大利益相關群體的偏好意愿存在較大差異。城市居民更愿意為改善健康和安全福祉要素付費，農村居民各地區差異較大，且農村居民的支付意愿普遍高于城鎮居民，尤其是中部地區農戶和市民支付差額最大。相較城市居民，農戶與農地生態系統的互動關系更密切、復雜，對農地生態系統依賴程度更高，農地城市流轉對農戶的生態福祉產生直接的外在沖擊力，流轉區域內和流轉周邊的農戶或搬遷，或失去耕作的土地，亦或面臨種種生態困境，因而各生態福祉屬性的損失程度有所差異[5]。相較于農村居民，城鎮居民雖然具有更強的經濟支付能力，但是無論是與農地生態系統的互動關系，還是農地城市流轉過程中的土地增值利益分配，城市居民生態福祉的獲益形式較為間接性，農地城市流轉對城鎮居民的干擾強度較小，因而支付意愿沒有農村居民強烈；此外，雖然大部分的城市居民愿意為得到農地生態系統提供的生態服務支付費用。

(3)基于空間異質性的支付意愿分析

空間異質性對居民支付意愿的影響主要表現在以下兩個方面。一方面，對比東、中、西部地區居民支付意愿可以看出，無論是市民還是農戶，其支付意愿具有區域一致性，均表現為中部地區居民支付意愿最大，西部地區次之，東部地區最小。中部地區是近幾年農地城市流轉的高度聚集區域，生態環境惡化最為明顯，居民感知最為強烈。另一方面，空間異質性對農戶的支付意愿和屬性偏好均有顯著的影響，東部地區和中部地區農戶支付意愿差值達98.85元，東部地區和西部地區的農戶在農地城市流轉過程中健康福祉要素受損最為嚴重，而中部地區農戶良好的社會關系受損最大；自由與選擇成為中、西部地區農戶的第二大受損屬性，大部分的原因是受制于中、西部地區的經濟發展條件，導致農戶在面對農地城市流轉的外在沖擊時，行為能力和選擇機會受限。

(二)生態補償剩余與生態補償優先次序

1.生態補償剩余

支付意愿的測算結果說明，居民愿意為農地生態系統服務的改善支付一定的費用。根據模型的估計結果，可以進一步核算不同組合方案的補償剩余，它反映的是改變現狀所帶來的整體生態福祉水平，是支付意愿另一種測算方式。市民和農戶的補償剩余計算公式如下：

(14)

(15)

式中：V0表示維持現狀的情況下居民的生態福祉效用；V1表示農地生態服務改善后居民可獲得的生態福祉效用；ASC為替代常數項；β為各屬性估計系數。

本文選取生態福祉各要素的現狀值作為效用的基點(V0)，設定政策實施10年后，各福祉要素分別提高10%為目標狀態(V1)，對比不同生態補償方案與基準生態福祉狀態的變化情況。組合方

案補償剩余價值結果見表7(市民)、表8(農戶)。

式中：V0表示維持現狀的情況下居民的生態福祉效用；V1表示農地生態服務改善后居民可獲得的生態福祉效用；ASC為替代常數項；β為各屬性估計系數。

組合方案補償剩余價值結果見表7(市民)、表8(農戶)。

根據表7可以看出，對于組合方案政策，東、中、西部地區的城鎮居民都認為方案7是最佳的補償方案，但相對價值也是最高的，但各地區對方案7的支付意愿存在較大的差異。中部地區受訪市民平均支付意愿最高，為每年317.18元/戶；其次是西部地區，為294.91元/戶；然后是東部地區，為270.13元/戶。

農戶在農地城市流轉過程中支付意愿的強烈程度可以表達為其生態福祉受損的嚴重性。從農戶組合方案補償剩余結果(表8)可以看出，農戶在農地城市流轉過程中生態福祉損失和生態補償偏好存在一定的區域差異性。東部地區的農村居民傾向于對安全、健康、維持良好生活的基本物質條件、良好的社會關系的生態補償政策，平均每年每戶為274.03元；中、西部地區的農村居民偏好一致，都傾向于健康、維持高質量生活的基本物質條件、良好的社會關系和自由與選擇生態補償政策，但支付費用存在一定的差異，中部地區為每年每戶357.82元，西部地區為每年每戶285.56元。從整體看，中部地區的農村居民支付意愿最高。

表7 市民組合方案的補償剩余

表8 農戶組合方案的補償剩余

2.區域間生態補償

本文以調研區域省份為代表，基于生態補償剩余測算，選取效用最優的生態補償政策，核算出各地區農戶和市民的生態福祉損失價值，以此確定跨區域生態補償的優先次序。計算公式可以表示為：

農戶生態福祉損失=農戶年均支付意愿×農戶總戶數×支付率/還原率

市民生態福祉損失=市民年均支付意愿×市民總戶數×支付率/還原率

根據廣東省、湖北省和貴州省統計資料，以及對居民支付意愿的調查分析，若還原率2016年11月份一年期銀行定期存款利率1.75%，則各地區市民和農戶的生態福祉損失核算結果見表9。

表9 各地區居民的生態福祉損失額度

從各地區農戶和市民的生態福祉損失額度可以看出，農地生態系統服務為城鎮居民帶來了巨大的生態福祉效用，市民愿意為無償享用的生態系統服務支付一定的費用，通過生態建設等方式修復在農地城市流轉中的生態福祉損失，因此，市民的支付意愿具有生態補償的性質。由此可知，東部地區(廣東省)處于生態輸入狀態，說明該區域在農地城市流轉過程中在無償占有了區域內農地生態系統服務的同時，也在一定程度上無償占用了其他區域的農地生態系統服務，屬于優先生態補償區[6]。中部地區(湖北省)處于潛在生態輸入狀態，屬于次級生態補償區；西部地區(貴州省)處于生態輸出狀態，說明該區域的農地生態系統服務被其他區域無償享用，應作為優先生態受償區。

三、農地城市流轉的生態補償機制構建

(一)農地城市流轉生態補償機制總體框架設計

現行補償機制的缺失和不完善導致實際的生態補償額難以彌補人類實際的生態福祉損失，因此需要從生態福祉的視角完善和改進農地城市流轉的生態補償機制。農地城市流轉生態補償機制以調整人地關系與社會利益主體之間的關系為目的，以“誰破壞、誰補償”為原則，通過相關法律、政策和制度規范、引導和激勵農地城市流轉過程中相關利益主體的行為，是由補償主體、補償對象、補償資金及形式、補償標準、補償方式、保障體系等要素構成的運作機制，其中界定利益相關者、確定補償金額及補償方式是關鍵問題(見圖1)。

圖1 生態福祉視角下的農地城市流轉生態補償機制示意圖

1.運作模式

國外常見的生態補償實踐模式主要有政府主導型和市場主導型(基于市場交易)兩種類型，而前者更適用于農地城市流轉生態補償。

政府主導型的生態補償是生態實踐中最常見的形式，多通過制定相關政策、法規、制度、建立專項基金、收取相關費用或支付相關補貼等實施轉移支付，以調節生態系統服務的代內和代際分配，維護社會公平。生態補償的實現難以通過市場等私人選擇機制實現，而有賴于以政府為代表的公共選擇機制。

2.補償主體

按照“誰破壞、誰補償”的原則，地方政府和城市新增建設用地使用者作為農地城市流轉過程中生態損害的加害者應是生態補償的主體(任平，2014)。農地城市流轉生態補償的主體是指在農地城市流轉過程中導致農地資源數量減少，從而降低社會公眾生態福祉水平的利益主體，主要包括政府(含中央政府和地方政府)及城市新增建設用地使用者。

3.補償對象

農地城市流轉生態補償的對象可以從三個維度確定，一是因遭受直接生態損失而導致生態福祉水平下降的利益主體，主要包括農地城市流轉發生區域內的農戶和農村集體經濟組織；二是保有農地的行為人，主要包括仍保有一定數量農地、提供和維持農地生態系統服務功能的農戶和農村集體經濟組織；三是因農地城市流轉遭受破壞的生態環境本身，這一般可以通過生態修復和生態營建實現，實際的受益人是廣泛的社會公眾。

4.補償資金及形式

政府的財政轉移支付、城市新增建設用地使用者支付的農地城市流轉“價格”或繳納的稅、費可作為生態補償資金的來源。一方面，通過明確政府間生態補償的事權劃分建立起中央政府與地方政府間合作共治的生態補償機制，完善生態補償縱向轉移支付制度；另一方面，應重構農地征收的價格形成機制；除此之外，也可以對城市新增建設用地使用者收費或征稅以顯化農地城市流轉對社會造成的生態損害，通過設立生態建設或修復的專項基金等方式用于生態建設或修復。

5.補償標準

生態補償標準的科學制定與動態調整是農地城市流轉生態補償機制構建的關鍵問題。本文借鑒MA的研究，通過評價農地城市流轉引起的農地各項生態系統服務功能的變化，從維持高質量生活的最低物質條件、健康、良好的社會關系、安全、自由與選擇五個維度著手，采用選擇實驗法(CE)等非市場價值評估技術量化農地城市流轉導致的社會公眾生態福祉損失。最后根據“損失多少，補償多少”的原則確定生態補償標準。

6.保障體系

一是法律及制度支持，亟需對農地城市流轉生態補償進行針對性的立法和制度建設。二是技術支持，一方面，建立生態環境監測體系，跟蹤農地城市流轉引起的生態服務功能環境變化；另一方面，改進農地生態系統服務功能損失的測度方法，為制定生態補償標準提供有益參考。三是監督支持，生態補償機制的落地表現為生態補償資金的落實以及生態環境的修復或營建，前者涉及到多方利益主體，后者需要漫長的時間，這都要求為生態補償機制的運行建立嚴格的、動態的監督和查處機制。

(二)基于空間異質性的區域生態補償機制設計

由于區域間自然資源稟賦的差異，生態系統服務具有強烈的空間異質性，生態系統服務的持續流動使生態資源豐富地區的生態福祉外溢，被生態資源稀缺地區無償享用，導致社會分配不公平和社會發展低效率。因此，亟需基于空間異質性建立區域生態補償機制，以協調區域間經濟發展與生態環境保護的關系。(見圖2)。

補償標準、區域范圍的界定以及區域間與區域內的關系是實施跨區域補償的關鍵和難點。關于補償標準的確定，可以結合輸出地區的生態系統服務價值及受償意愿、輸入地區的支付能力及支付意愿，通過地方政府和區域政府協商和博弈確定。關于生態補償區域范圍的界定，區域間可以行政區域為界線，區域內可以功能區劃為界線[7]。區域間與區域內生態補償關系實質在于處理好中央政府和地方政府的關系。區域生態補償必須以各級政府為主導通過政策法規進行協商和仲裁。區域間的生態補償應以中央政府為主導，生態輸入區通過上繳新增建設用地生態稅費，建立生態專項基金，通過轉移支付向生態輸出區生態補償，生態輸出區向生態輸入區提供生態系統服務產品；區域內的生態補償應以地方政府為主導，由區域內的生態輸入區向區域內的生態輸出區轉移支付。

本文通過對東、中、西部地區的農戶和市民的支付意愿，核算各區域農戶和市民生態福祉損失的價值額度。若農戶生態福祉損失額度大于市民生態福祉損失額度，說明該區域在農地城市流轉過程中不僅無償占用了區域內的農地生態系統服務，同時也消費了其他區域所提供的農地生態系統服務，是生態輸入區，應作為生態補償區；若農戶生態福祉損失額度小于市民生態損失額度，說明該區域為其他區域的城鎮化進程提供了農地生態系統服務，則屬于生態輸出區，應作為生態受償區。研究結果表明，東部地區(廣東省)處于生態輸入狀態，屬于優先生態補償區；中部地區(湖北省)處于潛在生態輸入狀態，屬于次級生態補償區；西部地區(貴州省)處于生態輸出狀態，屬于優先生態受償區。

圖2 農地城市流轉中區域生態補償框架