分類管理下民辦高校法人治理問題探析

曾婷婷

摘 要 《民辦教育促進法》新修訂以來，民辦高校確定了分類管理制度，新法新政對民辦高校完善治理結構提出了更高的要求。從法人屬性上看，非營利性民辦高校屬于民辦非企業單位，治理結構除了新法新政規定的基本參與者以外，更應吸收其他利益參與者作為共同治理參與者；營利性民辦高校被定性為一種特殊的企業法人，具有公益性，應在維持教育的本質屬性的基礎上參照公司的治理結構。法律法規對兩類民辦高校法人治理結構的規定都屬原則性規定，民辦高校要想獲得長遠發展必須在法律規定的框架下，根據自身屬性優化治理結構。

關鍵詞 民辦高校 《民辦教育促進法》 法人治理 分類管理

《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》經十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于2016年11月7日通過，自2017年9月1日起施行。關于促進民辦教育健康發展的指導意見或配套的實施辦法陸續出臺或修訂。新法新政的要點在于，一是突出落實“分類管理”制度，即舉辦者可選擇登記為非營利性民辦學校與營利性民辦學校，進行分類管理；二是強調民辦學校黨的建設，要求發揮民辦學校黨組織的政治核心作用；三是進一步明確民辦教育的法人屬性，從法律法規的層面對民辦教育的治理模式提出了更明確的要求。民辦高校在探索建設現代大學制度，完善高校法人治理問題上面臨新的要求與選擇，優化治理結構變得前所未有的迫切。

一、民辦高校的法人屬性

法律對法人屬性的設計直接關系到其主體地位，影響法人的根本制度，決定法人的權利、義務，進而涉及其內部治理結構和外部治理結構。[1]在現行法律框架下，民辦高校的法人屬性及其分類問題如果得不到解決，分類管理將無從落實。

《民辦教育促進法》明確規定“民辦學校應當具備法人條件”“對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”。民辦高校的獨立法人地位毋庸置疑，是具有民事權利和行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。但《民辦教育促進法》只解決了民辦高校屬于法人，卻未解決屬于何種性質的法人的問題。根據《民辦學校分類登記實施細則》，非營利性民辦學校一般被定性為“民辦非企業單位法人”，符合《事業單位登記管理暫行條例》等事業單位登記管理有關規定的到事業單位登記管理機關登記為事業單位。民辦非企業單位的概念也僅僅解決了“民辦學校不是什么”而未明確“是什么”的問題，登記為民辦非企業單位的民辦學校不屬于企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人中的任何一類，民辦高校具體的法人地位仍不明確，仍面臨法人定位的難題。

《民辦學校分類登記實施細則》規定“正式批準設立的營利性民辦學校，依據法律法規規定的管轄權限到工商行政管理部門辦理登記”，根據《工商總局、教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》（工商企注﹝2017﹞156號），營利性民辦學校應登記注冊為公司，即有限責任公司或者股份有限公司，其名稱應當符合公司登記管理和教育相關法律法規的規定，將營利性民辦高校定性為公司制企業法人。但光憑國務院部委的規范性文件規定，還不足以完全定性營利性民辦學校的法人屬性。一方面，營利性民辦學校屬于企業法人的組織形式并非《民辦教育促進法》的直接規定，而是工商總局的要求，事實上創設了一類特殊的公司而沒有充分的上位法依據；另一方面，營利性民辦學校不能脫離其公益屬性，與典型意義上的公司法人有著本質區別。營利性民辦學校的法人屬性問題的解決還有賴于專門的法律解釋出臺。

二、民辦高校法人治理結構的基本理論

（一）法人治理結構的內涵

高校治理的概念來源于現代公司治理制度，涉及高校從設立到辦學過程中各方參與主體與利益相關者的決策機制與參與制度。公司治理結構，是指為實現資源配置的有效性，股東對公司的經營管理進行監督、激勵、控制和協調的一整套制度安排，它反映了決定公司發展方向和業績的各參與方之間的關系。民辦高校治理模式雖借鑒了公司治理模式，但因其公益屬性而具有很大不同，可定義為民辦高校作為一個獨立法人，在舉辦者、決策者、管理層、其他利益相關者之間權限劃分，以及決策機制和監督機制的完整體系。

（二）與大學章程的關系

和公司章程一樣，民辦高校的法人治理結構應在大學章程中明確。高等學校章程是大學內部的“憲法”，根據國家或地方政府教育法律法規，按照一定的程序制定的有關大學組織性質和基本權利的并且具有一定法律效力的治校總綱領，是規定決策機構的職責和權限劃分，以及教職工、學生等其他治理參與者的權利和參與治理的模式等問題的綱領性文件，能夠比較宏觀地反映其治理結構和運行機制。大學章程是體現法人治理結構的基本形式和最重要的載體，民辦高校法人治理結構是大學章程的核心內容。

三、民辦高校法人治理結構存在的問題

民辦高校必須在《民辦教育促進法》規定的治理框架下設置運行機制。從實踐層面來看，我國民辦高校已經經歷幾十年的發展歷史，從汕頭大學1987年建立第一個高校董事會以后，高校治理結構逐漸成形。但民辦高校法人治理依舊不夠完善，主要體現在以下幾方面：

（一）董事會成員構成和運行機制的問題

一方面，《民辦教育促進法》雖對民辦高校董事會作了原則性規定，《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》等文件也對董事會運行及成員構成作了進一步要求。例如，要求建立健全黨組織參與決策和監督機制，民辦學校黨組織書記應通過法定程序進入學校董（理）事會等。但法律法規對民辦高校董事會成員組成結構的規定都比較籠統，在操作層面普遍存在董事會與校長、學校黨委之間的關系職權劃分不夠清晰的問題。

另一方面，由于民辦高校董事會的定位和職能不夠具體，議事規則不完善，現實中容易出現兩種情況：一種情況是董事會職能被任意放大，校長職權難以保障；另一種情況是因為董事會召開的次數比較少，董事會班子都是兼職的，董事會運行與學校管理層信息不對稱，導致董事會決策效率低下或失靈。

（二）監督機構難以發揮作用

新修訂的《民辦教育促進法》明確規定“民辦學校應當設立學校理事會（董事會）或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制”，但法律條文并未對相應的監督機制的形式作出明確要求。《營利性民辦學校監督管理實施細則》對營利性民辦學校的組織機構作了進一步的規定，明確了營利性民辦高校監事（會）行使檢查學校財務；監督董事會和行政機構成員履職情況；向教職工（代表）大會報告履職情況以及國家法律法規和學校章程規定的其他職權，但也未從操作層面作出規定。有些民辦高校根本不重視監督機制的建設，或者建立了監事會、紀委和監察委員會等監督機關，但無從發揮作用。

從法律條文來看，決策機構相應的監督機制應當是針對決策機制的監督機構，借鑒公司治理的“二元結構”模式，應當設立監事會。民辦高校即使設立了監事會，其監督職能的發揮亦先天不足，與公司監事會一樣面臨諸多難題，具體體現：

第一，監事會監督的職權范圍界定不清。監事會除了監督董事會以外，主要行使財務監督職能，其監督職能與民辦高校內設的紀委、監察委員會、教代會等職能部門和民主監督機制具有重疊部分，監事會的職權很難落到實處。

第二，法律只對監事會成員的消極任職資格作了規定，即監事不能由管理層兼任，沒有對監事會成員的積極任職資格，即任職基本條件作具體規定。監事會成員也多為非專職工作者，加上監事會對民辦高校治理的參與度不如董事會，使監事會職權處于弱勢地位。

第三，監事會一般是獨立設置的機構，一般沒有下設的秘書機關或辦事機關，依靠少數幾位兼職的監事會成員行使重大的監督職權，監事會的財務監督等專門職權難以開展。長此以往，監事會難免形同虛設。

（三）營利性與非營利性民辦高校的法人治理結構未從立法層面區分

雖然法律對民辦高校作了分類管理，但未從立法層面對非營利與營利性民辦高校的治理結構作出區分。顯然，兩類民辦高校法人屬性不同，治理結構必定有很大不同，治理結構的構建圍繞的價值追求和側重點也不同。

四、分類管理制度下優化民辦高校法人治理結構的設想

（一）優化民辦高校法人治理結構的一般路徑

分類管理制度下，非營利性民辦高校和營利性民辦高校法人治理結構的優化具有共性，關鍵都在于：一是完善董事會領導下的校長負責制，明確決策機構和校長的職權范圍，建立規范的議事規則，優化董事會成員結構；二是完善監督機制，落實監事會的監督權行使；三是充分落實法人財產權，確保民辦高校法人真正財產獨立；四是進一步修訂完善大學章程，圍繞學校發展方向和人才培養目標，建立健全其他利益相關者參與民辦高校共同治理的機制，推進民辦高校良性發展。

（二）分類管理制度下民辦高校優化治理結構的差異性

法律對不同類別的民辦高校法律治理模式的規定，營利性大學采取企業法人治理模式，非營利性大學采取利益相關主體共治模式。[2]

第一，營利性民辦高校。《工商總局、教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》將營利性民辦高校定性為公司企業法人。公司治理結構主要包括股東會或股東大會、董事會、監事會、經理等組成，公司治理結構也必須圍繞股東利益最大化進行優化。但營利性民辦高校的法人治理結構相較于一般性的公司法人治理結構復雜得多，有更多內外約束機制，主要還是董事會（理事會）和監事（會）的設置問題，并未規定股東會的建制問題。作為出資人的舉辦者相當于股東，只能通過董事會（理事會）及監事（會）參與學校的辦學和管理。

從董事會人員構成來看，法律法規對董事會成員的構成要求作了一些限定，使民辦高校董事會異于普通公司的董事會，無法完全按照舉辦者或者出資人的意愿行使職權，要兼顧校長、教職工、黨組織乃至國家整體利益訴求。但從長遠來看，營利性民辦高校營利法人的屬性要求其治理結構更多地向舉辦者利益靠攏。

第二，非營利性民辦高校。非營利性民辦高校因其法人屬性不明確，各個位階的規范民辦非企業單位治理結構的法律法規相對較少。相對于營利性民辦高校，非營利性民辦高校治理結構更應側重于構建多元利益相關者共同參與的多元法人治理結構：一是通過修訂完善大學章程，進一步明確和細化各方治理參與者的職權和權利，健全董事會和監事會議事規則和人員組成；二是完善監督機制，除了優化監事會職能以外，健全內外監督渠道，外部監督體現為政府及社會參與監督機制的建立，內部監督體現為建立學校黨委、紀委、監察委員會、教職工代表大會等對學校決策機制的監督；三是為利益相關者參與學校治理建立渠道，建立健全教職工和在校生、校友積極參與的校務委員會等民主治校機制，在符合法律規定的前提下豐富董事會成員構成，加強大學與社會的聯系，促進非營利民辦高校的長遠發展。

（作者單位為中山大學南方學院）

參考文獻

[1] 祝里里，張春玲.民辦高校法人治理中若干法律問題的分析[J].現代教育科學，2014（1）.

[2] 榮振華，劉怡蓮.民辦高校分類管理視閥下治理結構的異化引導 [J].現代教育管理，2015（5）.

[3] 鞠光宇.分類管理制度下民辦高校的法人治理結構建構研究[J].高教探索，2017（1）.

[4] 李東方，楊琴.公司監事會職權行使障礙及其解決對策[J].暨南學報（哲學社會科學版），2008 （1）.

[5] 李開甫.簡論我國公司監事會制度的不足與完善[J].法學評論，2005（2）.