社區居委會職能創新實踐與引導

摘要：課題組調研了寧波地區的興莊路社區、莊市社區、白鶴社區、金橋社區、海曙區民政局，以及81890中心等地。居委會作為一個社區里居民自治組織，首先要提高自身作為社區主人翁的意識和責任，提高問題解決能力，要將社區作為自己的“大家”，建設好這個“大家”；其次要了解到自己社區的人群結構，從而打造出符合自身社區人群結構的社區品牌，并以此為工作中心做出一系列的工作計劃和活動；最后居委會活動組織格局可以擴展，不僅僅是可以將自身社區活動舉辦好，樹立好的社區形象，在此基礎上還可以拓展社區交流與合作，爭取各種資源助力社區建設。

關鍵詞：社區居委會；職能；寧波；創新

十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代”，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”①與社會矛盾的歷史性轉變相適應，社區居委會的職能定位應該有轉變與創新。那么如何認識我國社區居委會職能的創新呢？

一、社區居委會職能轉變與創新的理論邏輯

當下我國居委會普遍承擔了超出其負載能力的職能，嚴重影響了居委會自身作用的發揮，又極大阻礙了社區居民自治的健康發展。因此，居委會職能的回歸與“瘦身”問題成為擺在我們面前迫切需要解決的問題。十九大報告強調，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。……加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”②

據此，社區居委會的職能正在發生深刻變化，一要發揮社會組織作用，提升我國社會的組織力凝聚力，凝心聚力共筑“中國夢”；二要協同黨委政府在社會治理中搭建溝通渠道與平臺的作用，實現群眾與政府的良性互動。這是當下我國社區居委會職能創新與轉變的基本方向。

在新時代，政府逐步向服務型政府發展，浙江大力推進“最多跑一次”就是典型體現。居委會作為基層群眾性自治組織，一要突出服務性，要能為社區居民生活需要提供必要的、有效的服務，這是居委會存在的合法性依據，也是社區居委會凝聚力、號召力和組織力源泉；二要適應社會發展的新形勢，協助政府適當承擔一點“跑腿”的任務。

一般而言，居委會的職責有以下四方面：一是管理職責。在政府有關部門指導下，組織社區成員進行自治管理，搞好社區的衛生、物業、計生、流動人口和治安管理，完成社區成員代表大會、社區議事委員會制定的社區管理目標。二是服務職責。組織社區成員進行便民服務（包括網點服務、家政服務、保潔服務、治安服務、醫療服務等），開展以勞動就業為重點的社會事務性服務，為社區特殊群體提供社會福利性服務。三是教育職責。組織引導社區成員開展法制教育、公德教育、青少年教育、職業培訓等，組織社區成員開展各種文化娛樂和體育活動，評選“文明家庭”、《文明市民》，形成具有社區特色的文化氛圍，增強社區成員的歸屬感和凝聚力。四是監督職責。受社區議事委員會指派或社區成員委托，對政府有關部門和其他社會組織履行社區服務的職責進行監督，并將監督意見及時向上級有關部門或投訴部門進行反饋。

為此，一要加強服務意識的提升。社區居委會的工作由很多零零碎碎的部分組成，錯綜復雜，做起來是千頭萬緒。但是黨總是教導我們，群眾的事情無小事，只有群眾認可了居委會的工作，群眾與社會的關系才會和諧。所以作為居委會的工作人員一定要端正好自己的思想態度，服從上級的工作部署和黨的工作安排，發現工作重點，一心一意為人民服務，踏踏實實為群眾辦事。二要加強社區居委會工作人員自身服務能力的提升。比如，政策與法律宣傳與維護居民的合法權益方面，你得懂政策懂法；再比如調解糾紛與協助維護社會治安，居委會工作人員得有相應的服務能力。

二、寧波市社區居委會職能基本情況調查

課題組選擇了鎮海區興莊路社區、鎮海區莊市社區、鄞州區白鶴社區、海曙區民政局、81890服務中心、奉化區奉中社區等地進行調研。調研發現，寧波地區的社區，一般都會根據其居民成分，居民特點形成自身社區的獨特品牌，做到“一社一品”，而社區居委會的工作思路和工作方案都是圍繞這這一品牌來展開。

莊市社區是一個老社區成立于2002年11月，是在居改社、村改社過程中成立的，這個社區以老年人為主，有500至600個60歲以上的老人，所以莊市社區提出了“老樂匯”作為社區品牌，旨在讓社區老人能夠健康快樂地生活在一起，社區圍繞這一品牌，組織了多項活動：社區組織老人每周參與老年大學，并且在學習快結束時會組織匯報表演展示成果；社區還有老年食堂提供飯菜并為腿腳不便的老人提供送餐服務；社區組織居民自發組成老年社會公益社團將志同道合的老年人聚集在一起，有編織社每年會織一些毛衣送給一些貧困家庭或是捐出去，有陽光社由患上癌癥的老人們組成通過互相鼓勵讓生活更精彩，還有注重環境衛生的常青志愿隊、門球隊、舞蹈隊等等；社區還會舉辦社區養老月活動組織文藝演出、越劇專場、老年運動會等活動。由于莊市社區是老社區，所以基礎設施條件較差，社區還組織各個公益社團輪流進行社區巡邏，分擔社區的維穩工作。但是社區在老年人的生活照顧，具體服務還有所欠缺。

興莊路社區是一個新社區，社區里的居民成分較為復雜，所以他們主要是建設融合、和美的社區。社區在實施“最多跑一次”，“打通服務最后幾步”的服務工作過程中用了很多方式來提高服務效果，如對于受理問題的工作人員由原來的專精于一個方面轉變為一門受理全門解答，他們還專門延長服務時間來讓上班族能更好地獲得服務，更為便民。作為一個居民平均年齡還僅有32歲的年輕社區，社區會很好的利用現有的信息技術，建立微信群和微信公眾號，通過這種方式使得信息傳遞與接收更為快捷與方便。在活動組織方面，社區秉承中國傳統文化，對于我國傳統節日都會組織一些活動，一方面加強社區居民之間的溝通，另一方面希望社區里的年輕人能夠繼承和發揚傳統文化和習俗。

白鶴社區也是一個老社區，經過社區工作人員的介紹，我們得知社區的主要住戶也是以老年人為主。該社區在社區職能方面，“最多跑一次”也是該社區在努力建設的職能，目的是為了更好的為居民服務。因為白鶴社區的主要住戶都是老年人，活動不方便，對于社區傳遞信息比較困難，所以該社區也應用現代網絡技術，通過手機中的微信公眾號來向住戶們傳遞社區的最新信息。我們從相關負責人得知，他們也在積極的教他們使用手機且取得了較好的效果。社區也會定期舉辦活動，比如：該社區參與了寧波慈善總會的“衣循環”活動，將住戶不要的衣服通過收集，并分揀好通過寧波慈善總會送到平困地區去，該后動在社區居民中得到了很大的支持。同時該社區為了豐富居民生活也會定期舉辦一些活動。

民政局作為社區居委會的上級，在社區工作起到指導作用，對于社區工作問題提供了許多幫助，更可以說是為社區工作指定了風向標。海曙區民政局在基層社區治理方面有許多可以借鑒的地方。在基層社區治理方面投入了270萬元的資金，重點扶持了23個品牌社區建設。全面推進“三社聯動”，進一步整合了社區資源、社會組織、社工、使得社區協同發展得到進一步提高。在提升社區自治能力方面，設立了居民議事廳，深化社區重大事項決策“四議兩承諾一公開”制度。在將強社區隊伍建設方面，組織近2000人次社工參加職業資格考證前培訓、社工沙龍、心理減壓巡回講座等活動。

寧波81890服務大廳是寧波市海曙區委、區政府設立的，旨在轉變職能，改進機關作風，優化投資環境，幫助市民解決各種生活難題的公共服務平臺，以政府提供運作成本，無償為市民、企業提供全方位的需求信息服務。81890整合了政府的資源，主要是通過電話、短信、微信、網站等多種渠道，通過81890信息平臺，及時將市民對承受公共管理的意見和建議傳達給相關部門單位，協調、監督相關問題的解決。同時也整合了社會的資源，81890組建了上千名有一技之長的81890紅帽子志愿者隊伍，為市民提供各類個性化服務。81890信息平臺也依托一加盟的上百家各類服務企業、上萬名員工，為市民提供全方位、全天候的生活服務，使得一大批加盟企業從中找到了服務的大市場。通過81890這一信息平臺，使得政府的職能進一步轉化、健全，提升了政府的服務能力和水平。

三、寧波市社區居委會職能創新的基本作法

1.積極探索創新社區居委會治理的新體制

2003年開始，寧波市社區治理方面就開始試水“直接選舉、選聘分離、專職社工”作法。社區居委會由本社區成員組成，經社區成員差額直接選舉產生，這樣更有助于把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督落到實處；社區居委會下設辦公室，工作人員由專職社區工作者組成，他們由居委會選聘，政府支付基本工資，負責社區居委會交辦的自治工作和落實基層政府在社區層面的管理與公共服務工作。在社區黨組織的領導下，社區居委會的主體性大大提高，專職社區工作者的積極性、選民的支持度與參與度也調動起來了。近些年來，寧波市通過不斷完善這個以社區黨組織為核心、社區居委會（含社工）為主體、社區各類社會組織共同參與的社區共建機制，花大力氣打造了“社區居委會委員會”和“社區專職工作者”兩支隊伍，建立了社區事務評議會、協調會、聽證會等制度，以及居委會委員值班接待制度、社情民意交流匯報制度、物質補貼與精神獎勵制度、居務公開制度等，及時反饋社情民情，爭取財力治理支持，協調解決各類糾紛，極大提升了居委會的地位和影響力，也促進了社區居民之間、居委會與居民之間的和諧融洽程度。

各個社區根據其居民成分，居民特點形成自身社區的獨特品牌，做到“一社一品”，而所有的工作思路和方案都是圍繞這這一品牌來展開，比如：莊市社區老年人居多，那他們就有“老樂匯”作為自己的社區品牌；興莊路社區社區居住成員復雜，居民需要辦理的服務均不同，所以受理問題的工作人員由原來的專精于一個方面轉變為一門受理全門解答，他們還專門延長服務時間來讓上班族能更好地獲得服務，更為便民。同時也以利用現代化網絡信息平臺如微信公眾號等來進行社區信息的傳遞；百合社區和莊市社區一樣住戶也是以老年人為主，他們行動能力較低，往往不能及時的獲取到社區的最新消息，所以他們就會組織志愿者去教老人們使用手機，通過微信公眾號或者微信群，來向老年住戶傳遞信息，同時老年人有較多不穿的衣服，有的還比較新，他們也參加了寧波慈善總會的”衣循環“活動，將社區居民不穿的衣物捐給災區。

2.剝離社區的經濟職能，為社區居委會職能“減負”

以往，很多地方的社區完全是街道的“跑腿”，街道吹什么風唱什么調，社區居委會就跟著唱什么調。寧波市從2003年開始嘗試實施街道管理體制改革，將招商引資、協稅護稅等經濟職能從街道辦事處剝離，并設置產業功能區，承接街道的經濟職能。這個改革也導致社區居委會工作性質與職能的轉變。城鎮化以來，寧波部分“村轉社”的社區居委會，曾一度承擔了集體經濟經營管理與公共服務的雙重職能，權力大了，矛盾也集中在社區居委會層面。經過改革，成立股份有限公司的方式，負責經營管理集體資產，社員作為股東參與公司的股東大會，每年得到分紅。這樣，社區居委會就得以專心致志從事公共服務上來。

根據寧波市委辦公廳、市政府辦公廳2016年7月聯合發布《深化鄉鎮（街道）行政體制改革指導意見（試行）》，新一輪的寧波鄉鎮（街道）行政體制改革逐步淡化鄉鎮（街道）的經濟發展主體責任，而將工作重心轉移到基層建設、社會治理、公共服務、發展保障等職能上來。同時，也弱化“條狀”（從上而下的職能延伸）的職能，而強化“塊狀”（以行政區域為界）的職能，其形式類似于國外的小區域自治體模式。其政治意義在于從“以經濟建設為中心”向“為經濟建設做保障為中心”的方向轉變。 從模式和方法來看，此次改革為各鄉鎮（街道）設置了“6+X”或“5+X”的模式。其中的“6”或“5”，指的是統一設置黨政辦公室、綜合指揮室、發展服務辦公室、綜合治理辦公室、社會事務管理辦公室、財政管理辦公室，并根據鄉鎮（街道）的規模和職能重點，適當減少1個。而其中的“X”，是根據工作需要和產業特色自行設置其他1-3個內設機構，以優化鄉鎮（街道）行政管理和服務的布局。本次改革共涉及鄉鎮（街道）分類標準、職能定位、機構設置、人員編制，以及政策保障、組織領導等六大方面內容。

社區居委會以往既要抓招商引資抓經濟，又要提供公共服務和公共管理，實在是超負荷。現在，經過改革，社區居委會職能得以“瘦身”，社區居委會主要功能就是貼近群眾做服務。很多社區專門騰出房間改造成排練廳，供老年人唱歌、跳舞、時裝秀，社區還設有老年日間照料中心、兒童托管班，社區盡力辦好‘一老一小兩件事，大大減輕了年輕人的后顧之憂。

3.搭建基層公共服務平臺，推進基層治理與服務體系現代化

在各鎮（街道）設立社會服務管理中心，作為鎮（街道）直接面向基層、聯系服務群眾、組織各方統籌履行社會服務管理職能的綜合工作平臺，下設綜合治理、市場監管、綜合執法、便民服務四個平臺，實行服務聯辦、事務聯管、訴求聯接、執法聯動、問題聯處、績效聯考。同時，建立健全配套制度，編制平臺運行流程圖，全面提升基層社會治理水平。一般設置便民服務中心（綜合文化站）、社會保障和公共就業服務所、安全生產監督管理所、現代農業公共服務中心，并明確相應職責。根據上級規定，中心鎮、衛星鎮增設綜合執法局，受市政府及其有關部門委托，以委托機關名義實施有關領域行政許可和行政處罰，承辦日常監督管理。全市鎮（街道）事業單位較改革前大幅減少。

在社區居委會層面：一方面，社區居委會（村）建立“一委一居一中心”的服務管理體制，形成“以居委會（村）黨組織為領導、村（居）委會為主體、便民服務中心承辦具體事務”的“三位一體”治理基本架構，統籌各類社會組織、企事業單位的力量和資源，構建“多元共治”的格局；另一方面，針對“基礎設施城鎮化、服務管理社區化、生活方式市民化”的農村社區不斷增多的局面，積極探索新型社區治理模式。比如，北侖區打破傳統城市街居、行政村界限和管理模式，將240個行政村和社區、10個工業園區統籌規劃為83個新型社區，建立“社區聯合黨委決策主導、社區協商議事組織統籌議事、社區公共服務中心執行落實”的新型“三位一體”社區組織體系和運行機制。同時，創新流動人口社區化服務管理機制，在全市3896個外來人口100人以上的村（社區），推廣建立“和諧促進會”，搭建“以活動促交流、以服務促融合、以參與促管理、以和諧促發展”的協商共治平臺，促進新老寧波人和諧相處、城鄉基層和諧善治，已建成“和諧社區”463個。最典型的是寧波“81890服務中心”，這是一個整合了政府資源、社會資源的綜合信息平臺，極大提升了基層公共服務的水平，獲得群眾高度贊譽。

4.以制度建設為引領，保障社區自治職能落實到位

我市積極發揮人民群眾的主體作用，創新居民自治載體，不斷完善社區居委會群眾自治機制。一是規范社區居委會選舉制度，在城市全面推行社區居委會“直接選舉”制度，大大提升了居民參選率達；在農村全面推廣“自薦直選”選舉方式，實行競職、履職、辭職“三承諾”制度。二是強化居（村）委會民主決策、民主管理和民主監督制度建設。寧海縣等地的農村“小微權力清單”制度，象山縣“的和村惠民四步法”（即村民說事、村務會商、民事村辦、村事民評）的做法，海曙、鄞州等地健全居民會議、社區聽證、民主懇談等協商議事機制，確保“民事民議、民事民辦、民事民管”。三是積極化解矛盾糾紛，創建和諧平安社區。比如，建立“社區綜治警務室”，組織群眾參與隱患排查、矛盾化解、治安防范等平安建設工作，做到預防為主，及時處理，維護了基層平安穩定。四是積極探索推行“最多跑一次”的改革，提升社區居委會的服務能力，方便百姓辦事。且在前不久的全國兩會上浙江“最多跑一次”正式被寫入了政府的工作報告，且更具數據統計截至2017年底，“最多跑一次”的實現率和滿意率分別達到了87.9%和94.7%。雖然我們只走訪了寧波的幾個社區，但我們也深深的體會到了社區實施該項改革的成果的顯著，進一步完善了社區的職能，提高了社區的辦事能力。

四、存在的問題與對策建議

當然我們調查中也發現一些問題，主要是：

第一，各社區居委會之間在硬件、軟件方面都存在較大的差異性。比如辦公場所、人員配置、服務內容、工資待遇等，差別較大。再比如，有的社區成員對于居委會決策、議事、集體活動等方面都缺乏積極性和熱情，而有的社區則完全相反。社工、志愿者的召集方面，也差異較大。有的社區，專業人才較多，容易找到素質較高且又樂意為公眾服務的志愿者，而有的社區則難以找到合適的志愿者。因此，建議有關部門對社區居委會建設與管理方面，制定科學的標準體系與規范化實施意見，特別是亟需建立跨社區或跨單位協作招募志愿者的機制。

第二，待遇偏低影響了專職社工隊伍的穩定。社區居委會工作對于社工不僅在專業知識與能力方面，而且在為人處世方面都有很高的要求。我國社區工作者隊伍中，真正接受過“社會工作”專業教育的人員少之又少。另一方面，調查得知，社區工作者的工作十分繁重，且經濟待遇偏低，又沒有納入到公務員或事業編制中來，對于年輕的大學生來說難以有大的吸引力。

第三，去經濟職能之后，社區居委會在社員中的威望有所下降。調研中發現，有些社區居委會的老書記抱怨，以前村（居委會）掌握村集體經濟大權的時候，召集群眾開會時，很少缺席的；而現在由于集體經濟大權從社區居委會剝離了，社區居委會只剩下服務職能，所以召集會議的時候，群眾請假或缺席的很普遍；而同時，村（居委會）集體經濟股份公司開股東大會的時候，則很少社員會缺席。

第四，快遞堆積的管理問題。現在網上購物的發達，對于社區居委會的服務管理也存在很大的沖擊。小區衛門室堆積如山的快遞，讓門衛師傅很為難，社區居委會也難以應對，特別是遇到丟失快遞出現矛盾糾紛時，很難處理。好在很多小區開始安裝“豐巢”智能快遞柜，這個面向所有快遞公司、電商物流使用的自助開放平臺，24小時提供平臺化快遞收寄交互業務，極大緩解了這個困境。建議各社區都積極推動“豐巢”職能快遞柜普及，這樣能減輕社區工作者的麻煩，一邊他們能集中精力做好本職工作。

第五，社區居委會對外交流與合作的問題。一是招募義工或志愿者，如果在本社區居委會招募有苦難的，需要積極與醫院、學校、消防等專業性強的單位合作，比如跟大學的學院或團委建立大學生社會實踐基地，經常性地定期安排大學生去社區居委會作志愿者，可以極大地滿足社區工作地需要；二是與企業或其他單位交流合作，募集必要的捐贈或專項支持資金，緩解社區居委會經費緊張的局面。

注釋：

①習近平：決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（單行本），人民出版社，2017年10月，第11頁。

②習近平：決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（單行本），人民出版社，2017年10月，第49頁。

作者簡介：李勇，男，寧波大學馬克思主義學院思想政治教育專業本科生。