對我國農產品目標價格制度的思考

丁雅文

摘 要：在傳統農業支持保護體系下我國農業發展面臨著一系列問題，需要對農業進行市場化改革。本文以新疆棉花為例，探究農產品目標價格政策的出臺背景、政策內涵與操作方式，在對新疆棉花目標價格政策進行綜合評價后，提出重視基礎信息系統建設、完善目標價格制度的實施辦法、加強政策立法等政策建議。

關鍵詞：農產品目標價格；新疆棉花；價補分離；市場機制；補貼方式

一、引言

自加入WTO以來，我國建立了最低收購價格政策、臨時收儲制度和種糧直補、良種補貼、農機購置補貼與農機購置補貼四大補貼制度，這些農業支持政策在一定時期促進了農業生產的發展，我國糧食產量實現十二連增。但是隨著國內外經濟社會形勢的深刻變化，我國農業發展面臨諸多問題，這就要求我國政府改革現有的農業支持保護體系，農產品目標價格制度應運而生。

二、我國農產品市場運行面臨的問題

1.價格的復雜性與相關方利益訴求的多樣性

與一般商品相比，農產品在價格變化上并不具有很強的周期性和規律性，不同時間、不同地點、不同品種以及不同的質量與等級等都是影響農產品價格變動的重要因素。作為農業生產者希望農產品提高價格，這樣可以獲得更多的生產經營收入；而作為農產品消費者則希望降低農產品價格，優化自己的恩格爾結構，提高生活質量。在農業生產比較效益越來越低的情況下，價格的變動如果影響了農民的收入甚至不足以維持其最基本的生計，他們生產積極性的下降就不可避免。農民生產積極性的下降會導致農業生產規模下降，特別是農民種糧積極性的降低還會引發糧食安全問題。農產品的這些特性客觀上要求形成合理的農產品市場價格，優化農產品市場配置，平衡各方的利益訴求。

2.我國農產品市場價格受國際市場影響較大

改革開放以來，我國逐漸開放了我國的國內市場，農產品市場也不例外。國際農產品市場價格的變化很大程度影響著我國農產品市場的價格變化和供求關系。在當前我國農業勞動生產率和農產品質量相對較低的情況下，我國對玉米、小麥、大豆等糧食作物以及其他重要農產品的國際定價權有限，在國際農產品市場上顯得比較被動。為了減少國際農產品市場對我國的沖擊，防止農產品價格的大幅波動，維護我國農業生產者的基本物質利益，必須制定合理的農產品價格機制來化解這些問題。

3.農產品支持價格政策的不可持續性

我國從2004年開始對主要糧食品種稻谷和小麥實行最低收購價格政策，從2008年開始對主產區玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖實行臨時收儲制度。雖然這兩項制度在穩定農業生產、保障農民收入等方面發揮過積極作用，但政策性收購占據市場主導地位，農產品市場價格嚴重扭曲。我國對近幾年國際農產品價格的大幅波動情況考慮不足，在制度執行上農產品價格只增不減，造成了自2010年起我國所有糧食品種價格全部高于國際市場價格的“價格倒掛”現象和生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現象（盧凌霄等，2015）。政府財政負擔沉重，農產品生產過剩與結構性矛盾突出，加上WTO等國際組織的壓力，要求必須對農產品價格政策進行市場化改革。

三、農產品目標價格的涵義

農產品目標價格制度從本質上來說是一項具有特殊針對性的農業補貼制度或者農產品市場損失補助制度。其基本內容是價補分離，市場定價與政府補貼相結合，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者。我國實行的農產品目標價格可以分為兩種基本類型：一是針對農業生產者的生產目標價格，這種補貼實質上是一種針對生產者“有勞而獲和因勞而獲”的勞動報酬補助；二是針對農產品消費者的消費目標價格，這種補貼實質上是針對消費者“無勞而獲”和低收入群體“因貧而獲”的市場損失補助。這項制度充分搭建了農業生產者與消費者，普通消費者與低收入群體之間的利益平衡渠道，從這個意義上來看農產品目標價格制度是我國探索農產品價格機制改革的一大進步。

四、我國農產品目標價格制度的相關探索——以新疆棉花為例

2014年中央“一號文件”提出要完善糧食等重要農產品價格形成機制。目前我國農產品目標價格制度還處于試點階段，試點的農產品涉及棉花、大豆、生豬、綠菜葉、水稻等多種農產品。農產品目標價格制度試點的有序展開為我國調整優化農產品價格形成機制開辟了新的思路，本文將以新疆棉花目標價格為例具體闡述農產品目標價格的運行機制。

1.政策出臺背景

新疆作為我國棉花的主產區，棉花種植收入在農民收入中占很大比重，推進棉花目標價格制度改革對新疆甚至全國棉產區意義重大。資料顯示，新疆原棉產值超過700億元，占全區農業產值的50%左右，農民人均純收入35%來自植棉收入，主產區更占到50%-70%。棉花作為一種大宗農產品，其價格變動不僅受國內市場的影響，而且受國際市場的影響。國際石油價格下跌、世界經濟的不景氣等原因共同導致了近年來國際市場上棉花價格的一路走低，而我國臨時收儲的棉花價格遠遠高于進口棉。為減少生產成本，國內的紡織企業更傾向購買質優價廉的進口棉。為保護棉農的種植收益，國家進一步加大收儲棉花的力度，國家收儲壓力不斷增大。棉花臨時收儲制度并不能從根本上解決棉花滯銷問題，唯有改變對農民的保護機制，使棉花重新回歸市場定價機制，才能從根本上擺脫困境。

2.新疆棉花目標價格改革的具體做法

新疆棉花目標價格改革試點于2014年正式啟動，經國務院批準，確定2014年棉花目標價格為每噸19800元，取消臨時收儲政策，生產者按照市場價格出售棉花。國家預先提供一個“參考價格”來指導農民調節棉花種植規模；棉花交易價格由買賣雙方協商，將棉花價格交給市場決定。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量、銷售量等因素對試點地區的生產者給予補貼；當市場價格高于目標價格時則不發放補貼（馮海發，2014）。

3.新疆棉花目標價格制度的特點

（1）合理定性

該制度作為一項“農產品市場損失補助制度”，以棉花生產者發生市場損失作為補貼的前提，而是否補貼以及補貼多少與棉花種植面積、交售籽棉量以及種植品種等方面掛鉤，而且能夠享受補貼的農民也有特定的條件。

與以往按面積發放的掛鉤補貼不同，棉花目標價格補貼要綜合考慮諸多因素，不僅僅是種植面積，而且還有產量、銷售量等。以往的補貼政策數額相對固定，只增不減，而目標價格補貼因為以市場發揮在價格調控中的決定性作用而變得不確定起來，農民不再是年年有補貼。

（2）尊重差異

新疆維吾爾自治區的棉花種植方式是大量分散經營的小農戶和少量大農戶以及各種農場的結合，而新疆生產建設兵團則以團場為生產中心。由此在具體方案制訂上要兼顧不同的生產模式，實行既有內在一致性又有一定差異性的多種方案。比如在自治區內劃分基本農戶和農業生產經營單位，在兵團內基本就不需要區分。

五、對現行農產品目標價格制度的總體評價

我國農產品目標價格制度的探索內容豐富，雖然棉花、大豆、生豬等農產品各有不同的特性，政策執行上也采取了差異化的辦法，但是該制度的總體思路是一致的。因此本文將從總體上對現行的目標價格制度做出評價。

1.進步創新

（1）市場機制的作用得到進一步的發揮

實行農產品目標價格制度后，政府的強力干預大幅取消，農產品價位回歸市場正常的價格狀態，這將產生兩方面的帕累托改進：一是促進農業生產效率提高。把農產品價格交給市場決定，同質農產品市場上生產者之間的激烈競爭就不可避免，這就倒逼農業生產者提高農業生產率，淘汰低質量、低水平的農業生產經營模式，促進農業資源的配置效率的提高。二是促進下游產業的發展。將棉花臨時收儲制度變為目標價格補貼后，可緩解國內外棉花價差較大的情況（柳蘇蕓等，2015），進而降低企業生產經營成本，促進產業結構調整。

（2）創新了利益平衡的新機制

相對之前的農業補貼政策所采取的“全面撒網”的補助方式，農產品目標價格在補貼對象上準確抓住了農業生產者與農產品消費者這一對矛盾統一體，而目標價格制度則很好的兼顧了這一對矛盾體的利益分配。一方面消費者從市場上獲得農產品消費價格的好處，消費者福利增加；另一方面，農業生產者從轉移支付中得到損失補助，農業生產經營風險大大下降。

（3）維護了農產品市場的相對穩定

必須注意的是農產品目標價格制度是針對關心國計民生和社會安全的棉花、糧食、生豬等農產品。農產品需求價格彈性小，容易引發“谷賤傷農”的增產減收問題。目標價格的實施符合勞動價值論的理論原則，極大的降低了農業經營的風險，激發了農業生產的積極性，這對穩定整個農業發展、維護我國的糧食安全起著非常重要的作用。

2.存在的問題

（1）制度配套措施不完善

實行目標價格制度并不意味著完全交給市場，要考慮到市場失靈的情況。世界上并不存在一個完美無瑕的制度，要想讓制度發揮最大功效，就需要實施相應的配套措施。比如目標價格制度核心是解決農產品交易利益分配不均的問題，但并不能解決農產品物流中轉失靈的問題。農業基礎設施不完善、農產品流通物流體系不健全，目標價格制度的實施就存在著一定的障礙。

（2）對補貼峰值和財政風險缺乏考慮

政府不是社會的生產者，其主要收入渠道就是稅收，因此政府的財力是有限的，為了保證政府功能的有效發揮，必須合理平衡政府總支出和實際補貼支出之間的比例關系。而農產品市場價格具有不確定性，在當前目標價格制度未規定補貼峰值的情況下，補貼的數量也就有不確定性，這就加大了政府的財政風險。而且我國加入WTO后承諾遵守黃箱政策的補貼要求（朱滿德等，2015），如果不對補貼峰值加以規定很可能就會違背國際農產品貿易規則協定，使我國在農產品國際市場上更加被動。

六、對農產品目標價格制度的相關建議

1.重視基礎數據建設，并將數據規范化、電子化管理

系統的基礎數據是進行科學決策和有效管理的基礎。有關部門應建立完善農業基礎信息系統，在推進土地確權的基礎上做好農戶的土地承包面積、種植品種與產量等情況統計，以提高國家農業政策的科學性與有效性。此外，基礎數據的建設、管理、運營本身是有成本的，因此必須對數據進行規范化、電子化管理，提高決策效率和科學性。

2.完善農產品目標價格政策的實施辦法

從各國農業政策實踐來看，確定合理的目標價格水平需要遵循合理補償成本、保障收益，根據質量與供求確定品質差價與等級差價等原則（田聰穎等，2016）。就棉花目標價格補貼政策而言，對補貼峰值、補貼對象范圍的界定需要進一步明確，否則政策執行的效果會大打折扣。

3.將現行的政策性文件逐步轉化為法律文件

雖然現在目標價格制度還處于試點階段，制度本身也不成熟，但是有必要對其進行法律化的改造。目前社會上有些人利用目標價格制度的漏洞做一些損農害農、投機尋租的事情，嚴重影響了政策執行的效果。應當依法建立相應的法律，將責任確權到人，依法追究法律責任，凈化政策實施的環境。

參考文獻：

[1]馮海發.對建立我國糧食目標價格制度的思考[J].農業經濟問題，2014（8）：4-6.

[2]盧凌宵，劉慧，秦富，趙一夫.我國農產品目標價格補貼試點研究[J].農業經濟問題，2015，36（07）：46-51+111.

[3]朱滿德，程國強.中國農業的黃箱政策支持水平評估：源于WTO規則一致性[J].改革，2015（5）：58-66.

[4]柳蘇蕓，韓一軍，李雪.中國農產品目標價格補貼政策效應分析--以大豆和棉花為例[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2015（10）：34-39.

[5]田聰穎，肖海峰.農產品目標價格補貼政策的國際比較與啟示[J].經濟縱橫，2016（01）：123-128.