略論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向與建議

朱葉佳

[摘要]本文闡述了我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題，結(jié)合現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的規(guī)劃不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認(rèn)識不深刻，黨政不分、政事不分現(xiàn)象比較普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的不完善措施等問題的原因分析，我們提出了新時(shí)代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議：一是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系形成聯(lián)合管理力量，二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任崗位，三是擴(kuò)大分權(quán)范圍提高基層服務(wù)水平，四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進(jìn)行設(shè)置，積極探索N+X模型。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革 建議

一、前言

改革開放以來，為了更好地適應(yīng)社會、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家行政體制也在不斷變化。因此，近年來，各級政府行政體制改革受到越來越多的關(guān)注。從社會價(jià)值層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)行政管理體制中處于全面管理和地方管理、直接管理和間接管理的重要行政地位，它在深化農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會進(jìn)步方面發(fā)揮了積極作用。這無疑標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中起著非常重要的作用。本文將結(jié)合新時(shí)期新農(nóng)村的實(shí)際情況，分析改革的新方向，探索新的對策，從而創(chuàng)建一種新的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

目前，我國農(nóng)村基層管理體制運(yùn)行十分困難。特別是在行政體制、政府職能、財(cái)政狀況、人事制度等重要方面都存在著重要問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難一直是一個(gè)比較突出的問題。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了高負(fù)債現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各種混亂的金融現(xiàn)象。這種情況極大地影響了當(dāng)前公共服務(wù)的建設(shè)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)比較臃腫

為了與縣級部門、安置人員、工作等原因聯(lián)系起來，全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)細(xì)化了部門設(shè)置，設(shè)置了不同種類的機(jī)構(gòu)。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置越來越龐大，但出現(xiàn)人浮于事的空閑狀況。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理的存在問題

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量相對較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理十分混亂。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理和出入境管理制度不規(guī)范，建立了大量閑置機(jī)構(gòu)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體文化素養(yǎng)和能力素質(zhì)不足，阻礙了政府職能的高效實(shí)施。同時(shí)由于干部隊(duì)伍人數(shù)掌舵，使得本來就經(jīng)濟(jì)困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力更大，又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的情況。還有一些干部拒絕去偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，致使很多偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)空編的現(xiàn)象，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行機(jī)制受阻。

三、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的規(guī)劃不科學(xué)

政府職能與政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)是政府行政體制正常運(yùn)行的保障，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃不科學(xué)，導(dǎo)致政府職能沒有合理的定位，使得舊的機(jī)構(gòu)不斷膨脹的同時(shí)新的機(jī)構(gòu)不斷衍生，加劇了行政體制的諸多矛盾。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認(rèn)識不深刻

改革開放以來，許多領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到了行政體制改革的重要性，但一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對行政體制改革的認(rèn)識卻很膚淺，只是站在個(gè)人利益的角度考慮體制改革，沒有從大局方面思考問題，只關(guān)注自己利益的得失。所以，每一次改革都會有一些意識薄弱的領(lǐng)導(dǎo)干部，阻礙行政改革。

（三）黨政不分、政事不分現(xiàn)象比較普遍

目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“黨政不分”，導(dǎo)致在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了黨委與政府一人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。同時(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位沒有明確的職能界定，盲目的聽從上級調(diào)遣，成了上級的附屬物。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的不完善措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的配套措施不完善也是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要問題。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政改革中最重要的是要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一整套改革，例如：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，重視權(quán)力之間的監(jiān)督作用，目的是做好配套設(shè)施更加有效地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民在政府事務(wù)中有更多的參與權(quán)。

四、新時(shí)代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議

（一）理順縣鄉(xiāng)關(guān)系形成聯(lián)合管理力量

一是下放縣級管理權(quán)限。按照試點(diǎn)強(qiáng)市、縣、區(qū)管理體制改革的要求，通過委托、授權(quán)、服務(wù)轉(zhuǎn)發(fā)等方式，可以將一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以解決的行政權(quán)力進(jìn)行下發(fā)與實(shí)施；二是加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)管理。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。對派駐機(jī)構(gòu)的考核實(shí)行條塊結(jié)合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其主要負(fù)責(zé)人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。三是完善一線執(zhí)法配合。結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，各縣區(qū)在組建綜合性執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度區(qū)域內(nèi)執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)基層管控合力。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任崗位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國的五級管理體制中發(fā)揮著特殊的作用。一般來說，它具有服務(wù)邊界、管理第一站和執(zhí)法的特點(diǎn)。圍繞上述責(zé)任，東營在深化改革中加大了頂層設(shè)計(jì)，明確了工作重點(diǎn)。一是突出“便民性”。在推動試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中，要求大王鎮(zhèn)及其他9個(gè)市級試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)整合優(yōu)化服務(wù)資源，將審批窗口統(tǒng)一入駐便民服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)了“一站式”服務(wù)。二是體現(xiàn)“規(guī)范化”。結(jié)合行政審批制度改革，在全省較早編制完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“權(quán)責(zé)清單”，進(jìn)一步規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行，厘清縣鄉(xiāng)職責(zé)邊界，初步轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)不對等”“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)狀。三是強(qiáng)化“管控力”。根據(jù)新形勢下基層安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管和執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法平臺建設(shè)，有力提高了基層安全監(jiān)管水平。

（三）擴(kuò)大分權(quán)范圍提高基層服務(wù)水平

根據(jù)行政審批制度改革和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為進(jìn)一步滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要，建議在大力推進(jìn)電力城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上縣級行政權(quán)力下放的范圍將擴(kuò)大到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理水平和審批服務(wù)將從表面上減少。二是選擇部分經(jīng)濟(jì)、人口達(dá)到一定規(guī)模的重點(diǎn)鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)級市”試點(diǎn)，從省級層面依法直接賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)部分行政審批和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)水平。要加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，營造良好發(fā)展環(huán)境。作為基礎(chǔ)管理層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對人民群眾生產(chǎn)生活一線，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)是發(fā)展趨勢，建議：一是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決基層執(zhí)法力量不足問題。

（四）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進(jìn)行設(shè)置，積極探索N+X模型

考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段的差異和管理服務(wù)職能的不斷擴(kuò)大，建議首先適當(dāng)放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的定額，探索x模式，給予當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)更多的管理自治權(quán)（N）。以滿足基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。二是重新核定人員編制，滿足事業(yè)發(fā)展需求。隨著新型城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”建設(shè)的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內(nèi)容、服務(wù)對象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化，建議：根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，按照中央深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新精神，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。另外，黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。要落實(shí)黨建工作責(zé)任制，全面推進(jìn)農(nóng)村、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新社會組織等的基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化組織設(shè)置，擴(kuò)大組織覆蓋，創(chuàng)新活動方式，充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。我們有必要對傳統(tǒng)的農(nóng)村基層黨組織設(shè)置模式進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，以不斷適應(yīng)新形勢、新任務(wù)下加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)的需要。比如，樹立“以強(qiáng)帶弱，共同發(fā)展，黨委引導(dǎo)，雙方自愿”的原則，利用現(xiàn)有農(nóng)村黨組織之間在人力、資源等方面存在的互補(bǔ)性，重新整合設(shè)置農(nóng)村基層黨組織，實(shí)行以強(qiáng)帶弱，促進(jìn)共同發(fā)展。在組織上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以建立穩(wěn)定的互利和幫扶關(guān)系，形成以強(qiáng)帶弱、共同富裕的新格局。

五、結(jié)語

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革任重道遠(yuǎn)，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。它就像一個(gè)馬車上的兩個(gè)輪子，彼此相輔相成。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向是一致的。因此要結(jié)合十九大的精神，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革。