教育公平下的公辦高校差異化收費管理模式創新

陳曉芳（博士生導師），陳小華，尹 聰，龔 歡

一、引言

2017年10月18日召開的中國共產黨第十九次全國代表大會提出：努力讓每個孩子享有公平而有質量的教育。“公平而有質量”概括出了新時代我國教育的新使命。教育公平是前提，高質量的教育是教育的使命，一方面表現在學生受教育的機會公平，另一方面表現在高校教育資源與其教育成果的匹配。公辦高校作為非營利組織，其主要資金來源包括國家撥款和學費收繳，相較于民辦高校而言，由于有國家教育資金的支持，公辦高校的學費相對較低。而近幾年隨著物價的不斷上漲，高校本科生年均培養成本逐年增長，教育成本的提高直接導致了高校的資金壓力，如何調整學費成為亟待解決的問題，而學費的統一上調必然會增加學生入學的壓力，進一步影響生源，不利于教育公平。

二、我國公辦高校收費模式歷程回顧

我國公辦高校收費經歷了公費模式、“雙軌制”模式和“單軌制”模式，實現了教育成本由“政府買單”到國家和社會共同分擔的轉變。

1.1949～1977年：公費模式。起初，我國高等教育還未實行統一的收費標準，隨著1949年12月第一次“全教會”的召開，高等教育體制開始走向新局面，為彌補國家人才短缺，降低人力資源配置的交易費用，加快國家建設和發展，高等教育開始實行公費模式，即高等教育費用全部由“政府買單”[1]。公費時期，高校學生在接受免費教育的同時，還能享受人民助學金優惠政策。

2.1978～1992年：“雙軌制”模式。1978年12月我國走上了改革開放的道路，經濟體制由高度集中的計劃經濟向社會主義市場經濟發展。新形勢下，經濟高速增長，市場對高校人才的需求與日俱增，高等教育單一的公費模式難以適應社會發展的需求，亟待進行改革。由此，高校招生開始走向多元化模式，表現為招收公費生、定向生、自費生和委培生四種類型學生。隨著市場需求的不斷變化，我國高校招生對象范圍擴大，高校收費政策也發生改變，高等教育實行教育成本分擔制度逐漸得到國家和社會的認可，高校收費制度正式確立[2]。

3.1993年至今：“單軌制”模式。1993年10月十四大召開后，《關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》出臺。1997年全國范圍高校宣布并軌，國家指定性計劃與調節性計劃的錄取分數合一，統一繳費上學。從1997～1999年短短三年內，學費增長率達到了27.65%[3]，2000年學費普遍在1999年的基礎上又提高了15%～20%。

盡管教育部一直強調，高等院校不得以任何理由增加新的收費項目，但實際上，高校收費標準每年都有所上漲。2012年，國家關于穩定學校收費標準的政策到期，部分省份按照屬地管理原則，先后啟動了學校收費標準調整工作[4]。據相關調查統計，2013～2014年，部分地區高等院校已經陸續調整高校學費標準，除個別專業以外，學費漲幅一般在20%～35%[5]。

三、公辦高校教育收費理論

關于高等教育收費的理論主要有三個：人力資本理論、成本分擔（補償）理論和準公共產品理論。這三個理論都產生于20世紀的西方國家，且都支持教育成本應由受益方承擔，受教育者應該支付教育費用，這里的受益方不僅包括國家、受教育者，還包括社會，而且這里的受益既是一個定性的概念，也是一種長期的影響。

四、我國現階段公辦高校收費模式存在的問題及成因

1.高校收費模式造成了學生受教育機會的不均等。我國高校自1989年起開始實行教育收費制度，之后學費逐年上漲，從1993年的610元上漲到1999年的2769元，國家實行擴招政策后學費又有大幅提升[6]。現階段，普通高等學校年生均收費標準一般在6000～20000元不等，與1989年相比增長了30～100倍，而城鎮居民人均年收入只增長了24倍，扣除價格因素實際增長14倍，高校學費漲幅是居民收入漲幅的7倍。

伴隨著不斷上漲的高校收費，越來越多的貧困家庭子女讀不起大學，影響了其接受高等教育的權利。高等教育成本分擔導致低收入家庭的子女難以支付高等教育費用，從而導致高等教育機會的不均等。研究表明，高等教育成本分擔對低收入家庭子女實現高等教育的權利是不利的，在實行教育成本分擔政策之后，大量的低收入家庭子女對大學望而卻步或提前輟學，認為自己無力承受或需壓縮家庭生活開支才能勉強承受學費。

2.高學費使不同家庭背景的學生在擇校和擇業上出現明顯分化。在高等教育公共資源絕對量不足的今天，通常要靠收取學費和其他籌資渠道來彌補。學校的層次、教育資源的多少和高校偏遠程度等直接決定收費的尺度，重點高校和優質專業必然對應高學費；相反，偏遠的普通高校和市場前景較差的專業收費相對較低。這種差異使不同家庭背景的學生在選擇學校和專業上出現了明顯的分界線，特別是對于低收入家庭而言，費用成為第一條擇校標準，他們可能不得不選擇偏遠地區的學校以及“冷門”專業，甚至可能放棄接受高等教育[7]。

對低收入家庭子女來說，首要考慮的問題不是報考的高校是否與自己的分數相匹配，而是能不能負擔得起高校的學費，因此，他們在選擇高校和專業上并不是完全客觀的。根據近年來考生分布的情況不難發現，選擇農林類、軍事類和師范類等收費較低的高校或相關專業的學生，大多數來自經濟收入比較低的家庭。

3.高校收費對教育結果公平有負面影響。高校收費會影響學生受教育機會的均等和受教育的權利，使低收入家庭學生在擇校和擇業上處于弱勢地位，進一步造成教育結果的不公平，主要表現在畢業生就業方面，普通高校畢業生和選擇市場前景較弱專業的畢業生存在就業難的情況，即便找到工作，也會在薪酬和福利方面受到影響。

據調查，接受同等高等教育的學生，也會因其畢業院校、家庭背景、家庭經濟情況的不同而受到極為不同的對待。當然，這絕非要求不同教育程度、不同專業的學生都受到同等的待遇，因為高校畢業生就業是受很多因素制約的。但由于經濟條件的差異使得不同家庭的學生不在同一起跑線，獲取同等教育資源的機會也不均等，那么最終到達的終點也會有很大差距，如此循環，差距會越來越大，教育結果會越來越不平衡，因此，不借助“外力”很難縮小這種差距。

4.不利于優化高校教育資源的配置，限制高校可持續發展。我國高校教育資源的不均衡配置主要表現在兩個方面：一方面，不同地區之間經濟水平、地理環境的差異，導致了高校教育資源配置的非均衡化，綜合來看，東部地區優于中、西部地區；另一方面，同一地區的高校也存在差異，有的是教育部直屬高校，有的是地方院校等[8]。總之，層次越高的高校獲得的教育資源就越多。

進入21世紀以來，全國高考報考人數從整體來看呈現出不斷上漲的趨勢，2008年達到頂峰1050萬人，2007～2009年連續三年突破1000萬人。21世紀以來高考生源不斷增加，教學規模不斷擴大，但分布不均，某些偏遠地區或弱勢高校生源達不到招生計劃要求。

從近幾年招生情況來看，北京、上海等地高校生源飽滿，優質生源居多，而東北、西北、西南等地理位置稍偏遠的高校常出現零投檔的尷尬局面，特別是屬于傳統弱勢的師范類、中醫類、農林類高校。這直接導致了高校生源的嚴重不均衡分配，影響了高校的師生比，造成教育資源的浪費，使得部分學校處于“惡性循環”的狀態，即這些高校本就處于弱勢地位，加上教育資源的不合理配置，就陷入了更加困難的境地，以致限制了高校的健康可持續發展。

五、基于家庭收入差異化視角的公辦高校收費管理模式構建

地區差異、城鄉差異等諸多因素導致了收入水平的差異，但我國高校收費標準是單一的，因此，來自收入較低家庭的學生支付不起學費，教育公平嚴重受阻。那么，能不能構建一個基于“支付能力”原則的制度，對來自不同家庭收入的學生收取不同的費用呢？

本文認為應當構建一個既可行又有利于社會公平的高等教育收費制度，充分考慮家庭收入的差異性。具體來說，可以根據學生的家庭經濟狀況、學校性質和不同專業收取不同的學費；同時，國家應當考慮根據高校招收不同層次家庭收入的學生量來調整對學校的撥款，確保高校在錄取學生時不以學費收入為衡量標準，保證低收入家庭子女受教育機會的公平。

1.學費收入實現總額控制。教育部門對高校學費收入實行總額控制，學費收入不超過當年高校總收入的30%。

1996年國家教委、國家計委、財政部聯合出臺了《高等學校收費管理暫行辦法》，辦法要求高等學校教育收費不得超過年生均教育培養成本的25%，而目前我國沒有公開的生均培養成本計算標準，多數高校測算的生均培養成本比較模糊，高校總收入相比而言更容易測算。高校總收入一般包括政府撥款、學費收入、社會資助和經營收入。在我國，政府撥款和學費收入在高校總收入中占比很大，從近十年的情況來看，政府撥款的比重逐年下降（從58%降至49%），學雜費收入則成為主要的“補洞”來源（從21%升至33%）[9]。

2.學費標準由學校自行制定。通常來說，普通收費標準以各高校年生均培養成本為基數進行合理測算，對于重點專業和特殊專業，根據專業投入差異和市場景氣情況，按不高于普通收費標準30%的范圍進行調節。

高等教育屬于社會準公共產品，學費既不能完全免費，也不能由國家統一定價。由于經濟水平、地理位置和辦學層次等的差異，我國高校也存在多元化差異，統一的定價只會讓各個高校之間越來越不平衡，差異越來越大，而且不好操作。如果高校有自行制定學費標準的權利，就能夠根據市場供需情況、結合自身的辦學優勢等調整收費標準，但政府相關部門需要對高校收費標準的制定依據和程序進行監督和管理。

3.根據家庭收入狀況進行差異化收費。由于我國地區經濟發展不均衡，在地區內部城鄉居民家庭之間收入差距也較大，因此，高等教育收費應考慮地區差異和家庭收入差異，可把家庭收入分為若干等次，對不同等次收取不同學費。城鄉居民家庭可支配收入反映了居民的生活水平，是衡量居民高等教育支付能力的一個重要指標[10]，由于全國及各省份居民人均可支配收入不盡一致，地區差異應由相關部門確認貧困線標準。現以湖北省為例介紹家庭收入差異化收費標準的制定情況。

假設：將學生家庭年均可支配收入按高、中、低三個層次劃分為9個檔次，最低檔為貧困線及以下收入。以普通收費標準為基數，學費標準分別按普通收費標準的100%、80%、60%、50%、40%、30%、20%、10%、0%（對應于貧困線及以下的費率）進行收費。家庭年均可支配收入以學生所屬地區官方公布的上一年統計數據為準。

根據國際經濟合作與發展組織定義的貧困標準，將一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線。例如，2016年，湖北省全體居民人均可支配收入為21787元，其中，城鎮常住居民人均可支配收入為29386元，農村常住居民人均可支配收入為12725元，貧困線可設定為10880元[11]。

按照以上標準，以湖北省轄區域為例，家庭人均可支配收入與高校本科生交納學費之間的對應關系如表所示：

會議站位高遠，內容腳踏實地。不僅從全產業鏈結構搭建上對聯盟進行了詳細的介紹，同時為了讓農民和種植大戶獲得更系統和全面的知識，華中農業大學教授姜玲和巴州農業技術推廣中心高級農藝師馬詩科還分別從專業和技術的角度，向參會者進行了一堂知識和技術的培訓。

家庭人均可支配收入與高校本科生交納學費之間的對應關系表

學生家庭收入狀況是確定差異化收費標準的重要依據。考慮地區差異，同時根據學生家庭年人均可支配收入狀況，制定不同的學費檔。由于社會經濟發展的不均衡，不同家庭收入水平差別較大，如果學費上漲過高，很多家庭將無力承受高昂的學費，來自低收入家庭的學生將可能失去接受高等教育的機會。

4.教育部根據高校招生情況調整對高校的撥款。教育公平是雙向公平，既要保證學生受教育機會的公平，也要保證學校的公平。換句話說，實行高校差異化收費能在一定程度上保證低收入家庭子女在擇校時更客觀，不用顧慮是否負擔得起高昂的學費；高校在招生時如果考慮學費收入問題，一定會傾向于招收中、高收入家庭的子女，對低收入家庭子女刻意避之。因此，為使高校在招生時更客觀、公平，高校學費收入的缺口應由教育部根據高校招生情況調整對高校的撥款，予以彌補。

扶貧是我國長期以來的一項重要政策，其按類型可以劃分為經濟扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧等。2016年11月23日國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》，主要從基礎教育、職業教育和降低貧困家庭就學負擔等方面，對教育扶貧提出了一系列行動計劃和措施，旨在不斷提升貧困人口的綜合素質和就業技能，逐步消除因學致貧問題，阻斷貧困代際傳遞。本文提出的基于家庭收入差異的高校收費模式實際上也是一種教育扶貧，而且是“擇優扶貧、精準扶貧”，讓貧困家庭的優秀子女能真正實現“知識改變命運”。

5.學費標準向社會公開。公開能促進公平，教育公平需要以公開高校招生相關信息為前提。高校在招生前應向全社會公開收費標準，招生簡章須明確所有招生專業及相應收費標準，不能含糊其辭，誤導學生。學生則可根據高校的性價比進行綜合考量，自主選擇學校及專業；同時，學校也可以為了吸引優質學生，自行制定招生優惠政策。

公開高校的學費標準是為了消除信息不對稱的消極因素，政府要強制高校為受教育者提供高等教育信息，包括參考分數線、錄取比例、專業和相關收費信息等，且信息一旦公開，就不能隨意更改或否認。教育服務不同于其他一般的商品，受教育者接受教育服務是對自身的長期投資，不僅需要耗費大量資金，而且還要承擔時間成本，一旦在信息不對稱的情況下購買教育服務，就可能出現質價錯位現象，這樣不僅嚴重損害受教育者的利益，而且會影響差異化收費所促進的教育公平。

六、實施差異化收費管理模式的配套措施

1.制定科學的高校生均成本核算辦法，加強高校成本管理。應對2005年國家發展改革委頒布的《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》（發改價格［2005］108號）進行修訂和完善，統一高校培養成本和會計成本核算基礎，嚴格按會計核算方法對固定資產計提折舊，規范生均成本的核算范圍。并根據教育規律和特點，制定科學合理的生均成本核算和管理辦法，加強高校成本管理，提高資金使用效益。

2.建立學生家庭檔案信息管理系統，加強家庭收入審核和誠信管理。由于家庭收入差異化收費需要準確完善的家庭檔案信息，需要掌握客觀真實的家庭收入情況，建議在全國范圍內建立家庭檔案管理系統，加強家庭收入信息入庫審核和信息安全管理，為基于家庭收入的差異化學費計算提供依據。

3.健全學生資助政策體系，在制度上保證每個學生不因經濟困難而輟學。盡管國家對高校學生出臺了一系列的政策資助措施，如國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款等，但資助力度和范圍有限。對此，學校應根據實際情況建立健全學生資助體系，加大對學生的資助力度，可以從學費收入中提取相應比例，從制度上保障低收入家庭學生的入學機會。

4.加強高校收費監督檢查，確保各項政策落實到位。教育部門應定期或不定期對高校收費情況進行監督檢查，檢查高校是否嚴格執行收費標準和收費程序，是否嚴格執行“收支兩條線”管理制度，是否嚴格按程序對收費情況進行公示等，以確保政策落實到位。

5.實行高校收費聽證會和信息發布制度。學校應定期舉行收費聽證會，邀請政府相關部門、學生家長代表、政協人大等各界代表參加，形成有效的利益平衡機制。從不同層面對收費項目、收費標準、收費依據等進行聽證、討論，進一步規范學校收費行為，使學校收費標準更加透明、規范、合理；定期向社會公布收費情況、生均運行費等相關信息，自覺接受社會監督。

七、結論

本文通過回顧我國公辦高校收費模式的變遷，發現人才的缺乏和教育資金的不足是促進高校收費模式變革的兩大因素。而自高校收費采用自費模式以來，由于物價不斷上漲，受教育者范圍不斷擴大，高校收費標準也一直保持上漲趨勢，導致越來越多的貧困家庭感到力不從心。另外，有研究表明，高等教育在長期視域里還會出現貧困代際傳遞問題[12]，從而進一步影響了教育公平。我國公辦高校收費遵循統一的標準，不同層次的學校收費標準差別不大，高校教育之間缺乏競爭機制，也影響了教育資源在高校之間的配置，不利于高校自身的發展。

基于此，得出以下結論：①彈性化、差異化的公辦高校收費模式更符合教育公平理念，更有利于社會公平和教育資源的優化配置。②以家庭收入作為學費標準的差異化收費模式，更能體現不同地區、不同經濟水平下家庭對高等教育的承受能力，確保經濟水平與受教育機會的相對平衡，使經濟條件較差的學生也能有足夠多的受教育的機會。③將公辦高校收費與家庭收入掛鉤是可能的，現代信息技術的支持和大數據平臺的支撐使得家庭收入數據的獲取和監督控制變得容易，同時，國家對教育改革的政策正在向有利于教育公平的方向推進，實施家庭收入差異化的公辦高校收費模式也符合教育公平的理念。