美國州政府高等教育質量標準體系公私分類管理

劉曉鳳

摘 要：研究以美國阿拉巴馬州高等教育質量標準體系建設為例，發現州政府對高等教育實施分類管理，公私兩條腿走路，公立高等教育定期報告、審查預算，私立高等教育許可證管理，適應各州高等教育的實際。我國自高等教育進入大眾化發展階段，高等教育質量問題凸顯，省級政府在高等教育質量標準體系建設中發揮了不小的作用，但是依然存在省級政府統籌權限弱化、處于從屬地位和尋租行為。借鑒美國阿拉巴馬州在高等教育質量標準體系建設中的經驗，我國在省級高等教育質量標準體系建設中，要對省級政府合理定位，發展多元的評估中介機構，發揮高校的基礎作用。

關鍵詞：高等教育質量標準體系；尋租行為；消費者利益；納稅人權益

一、美國高等教育質量標準體系建設的州際選擇——以阿拉巴馬州為例

美國各州皆設置有高等教育委員會。高等教育委員會經由宏觀調控推動，確保本州高等教育質量的提升。各州高等教育行政管理機構對州內公立高校有著不同的管理權限，但其主要職責類似，多為擬定州政府高等教育財政資金分配方案、州內高校前進導向、處置政府和高校關系，不干涉高校的具體辦學活動。公立高校的設置，需要獲得州與地方政府立法準許，有對公立高校質量的具體要求與政策。州政府經由財政撥款與立法對公立高校的發展進行宏觀導引。這對于經濟上有賴于州政府的公立高校而言相當有效。州高等教育行政管理機構對私立高校的設置與學位授予采用許可證管制方式，各州對私立高校的管理尺度各有寬嚴。在公私立高等教育質量上，州政府主要通過民間認證機構的認證來保障高等教育質量與學生權益。這里以阿拉巴馬州為例探討州政府對高等教育質量的管理。

（一）公立高等教育的質量管理

阿拉巴馬高等教育委員會，由12名成員組成，成員由阿拉巴馬州州長、副州長、州眾議院議長提名，州參議會批準，負責阿拉巴馬州高等教育發展規劃與協調，管理學生資助，履行監管職能，委員會致力于為阿拉巴馬州居民提供優質的高等教育服務。委員會為決策制定提供建議，推動資源優化配置以更好的回應學生的需求與高校的目標。高等教育委員會從州層面設計發展架構，推動高校合作，滿足州內居民的個體需要。

在每次立法會議召開的前90天，公立高校董事會要通過管理人員向高等教育委員會提交高校運作與資金需求的預算建議。高等教育委員會收到公立高校的預算請求后，會對預算請求進行評估、調整，還會就各高校的預算請求召開聽證，向高校、州長、副州長、立法機構提交一個整合過的預算報告，包括對各高校的預算安排建議。高等教育委員會的整個預算和分析及各高校原始預算請求與緣由說明一起提交。高等教育委員會就各高校實際資金需求進行分析得出建議，依據客觀標準技術，采用公正客觀的方法，對比州內外類似高校，確定需求與單位成本，高校還要向州長、立法機關說明自身財務運作與財務需求。

公立高校所有新的或已有的專業學科、教學單位、研究、公共服務在受到州政府資助的情況下，高等教育委員會有權對其進行定期審查，并通過高校校長把審查后的建議提交給董事會和州立法機關。

高等教育委員會在審查中，對公立2年制高校和4年制高校所有已有教學專業按照最低產出標準進行管控與報告。產出標準主要基于每5年中4年制高校年均學位授予量，每3年中2年制高校年均學位授予量。最低產出標準隨著學位水平的不同而有所變動。年均學位授予量就是產出標準，可以據此判斷該專業有無發展前途。高校各專業年均學位授予量的信息是高校聯合教育數據系統（the Integrated Postsecondary Education Data System，IPEDS） 的每年數據調查內容。年畢業率的可持續標準有：文憑，含45-90 個學時；副學士或學士學位專業，每年7.5個畢業生； 碩士學位專業，每年3.75個畢業生；教育專門人才學位專業，每年3個畢業生。在職業技術專業中，學生在對口專業中就業，就算是畢業生。2年制職業技術學院的專業中，學生完成了40個學時的學習，就可算作畢業生。高校有責任向高等教育委員會說明學生被視作畢業生的理由，還要說明雇主的名稱和受雇學生的專業成績。高等教育委員會確定哪些專業沒有發展前途，并書面通知高校。高校自收到通知起3年內要努力達成最低產出標準。若沒能達到最低產出標準，該專業就要逐步淘汰掉。新開專業在前5年不受最低產出標準的限制。[1]

若一個專業由于專業的特性達不到最低產出要求，不可持續發展，高校可以申請放棄該專業，高校要向高等教育委員會提交放棄某個專業的書面申請并說明緣由。委員會決定同意放棄專業的考慮因素有：專業錄取學生的對口專業就業安置情況，專業錄取學生轉學情況，專業畢業率，州內同類專業的多少，市場需求，專業的其他特別方面，民族多樣化目標與要求。高等教育委員會可以同意放棄專業的請求，也可以拒絕放棄專業的請求，但不管何種決定，都要書面通知高校及其董事會。

高等教育委員會每年向州長、州教育委員會、高校校長聯盟提交報告，說明不可持續的專業的情況。報告里要說明哪些高校的哪些專業是不可持續的。年度報告中還要列明沒有達到最低產出標準的專業，高等教育委員會同意放棄該專業，并說明放棄的理由。[2]

高等教育委員會通過咨詢委員會查找哪些教育、研究或服務供給過多，哪些專業在本州內供給不足，把發現結果與建議告知高校、州長、立法機關，幫助州內各學科合理發展。

阿拉巴馬州內的公立高校董事會或董事會監管下的校園，若想要用州財政資金建設新的教學單位或新專業，需要向高等教育委員會提交計劃，在委員會審查、評估與批準后，才能進行建設。若沒能得到高等教育委員會的批準，公立高校不得使用州財政資金建設新的教學單位或新專業。公立高校提交給高等教育委員會或其工作人員新建教學單位或專業的計劃后，若10個月內沒有得到答復，可以認為高等教育委員會批準了公立高校的發展計劃。新建教學單位可以是新建學院、分支機構、系或新校區。新建教學單位不包括已有課程的合理擴展或調整、以及與已有專業有直接關聯的專業。高等教育委員會有權對合理擴展或調整進行性質界定。

（二）私立高校的質量管理

阿拉巴馬社區學院系統的目標是推動高等教育的發展與進步，包括促進職業教育成長，改進各個層次教育間的銜接與合作。通過阿拉巴馬社區學院系統提供交流溝通服務，甄別阿拉巴馬社區學院系統的問題與需要，并及時傳遞給相關部門以采取矯正措施，推動公眾對阿拉巴馬社區學院系統許可院校的認可。

所有向阿拉巴馬居民提供高等教育服務的私立高等院校，需要通過阿拉巴馬社區學院系統（the Alabama Community College System，ACCS）向州教育局（the State Board of Education）申請許可。州許可證審查，有著重要的公共目標，在高等教育領域保護消費者利益。[3]

阿拉巴馬社區學院系統有權對營利性高校、私立高校、職業技術高校、非學位授予的私立學校、未認證的授予學位的高校頒發許可證照。除了許可豁免的外，所有私立高校都要取得私立高校許可證的情況下，才能在阿拉巴馬州內辦學，在阿拉巴馬招收學生或在阿拉巴馬州內設置教學區。許可證是在對教育標準與教育活動的認可的基礎上才頒發的，有效期為期2年。

在阿拉巴馬州，私立高校通過實地辦學、線上辦學、函授或其他方式提供課程服務，需獲得許可，要按照規定模式，要分兩步向兩個機構進行申請，一個是阿拉巴馬社區學院系統，一個是阿拉巴馬高等教育委員會（Alabama Commission on Higher Education，ACHE）。

私立高校首先要在線提交申請。先注冊，把所有要求的資料在線提交。申請許可證時要向高等教育局提交財務報表，私立高校的現有目錄、手冊或公告牌的副本，副本里要包括如下內容：（1）說明版本號、日期和公布內容等信息；（2）私立高校的名稱、地址、電話號碼和管理機構、管理人員與教員；（3）說明私立高校培訓的目標；（4）說明達到私立高校培訓目標所采取的手段方法；（5）合規的學費政策與退費政策；（6）有規范的申訴政策，可以讓學生在利益受侵害的情況下可以先通過私立高校的相關管理人員解決投訴問題，若私立高校沒能解決學生申訴問題，就交由高等教育委員會來解決；（7）阿拉巴馬教育局或高等教育委員會在適當情況下還可要求私立高校在申請許可時提交一些額外信息。

在收到所要求提供的資料后，阿拉巴馬社區學院系統就會派專家對高校進行實地考察。若私立高校符合如下條件，阿拉巴馬社區學院系統就會向私立高校頒發許可證。（1）私立高校的課程、科目和教學活動在質量和內容上達到高等教育局認可的教育標準。（2）私立高校有充足的教學空間、教學設施、教學材料與教學人員，從而可以保證教學的高品質。（3）保存了足夠的記錄向教育局證明學生的出勤率與進步。各種記錄在學生要求下可以向未來的雇主或相關方提供。（4）私立高校有充足的財力，能夠完成教育職責。（5）私立高校位于阿拉巴馬州外，或課程在阿拉巴馬州外提供，私立高校需要指定州內居民作為在阿拉巴馬州的代理人，從而可以解決針對該私立高校的所有申訴問題。（6）要有完整的學生入學協議或合同，清楚的規定所有入學條件、課程結業要求、具體課程的費用、支付方式及私立高校所要求的其他條件。還要說明強制退出的學術緣由或紀律緣由。關于需要支付利息的分期付款合同要符合阿拉巴馬州借貸法律規范，要得到阿拉巴馬州金融管理局的授權。（7）私立高校要遵循所有地方、州和聯邦的法律法規。[4]

阿拉巴馬社區學院系統在收到所有許可證申請之日起30天內要做出決定，是授予許可證、延遲發放或拒絕授予許可證。所有申請許可證的私立高校在滿足規定要求的情況下，阿拉巴馬社區學院系統就需要頒發許可證，且高校要在教學區公開懸掛許可證。

許可證的發放表明私立高校有權在阿拉巴馬州作為教育機構展開運作。發放許可證不能等同于背書或推薦，但意味著私立高校遵守阿拉巴馬州法律。發放許可證的公告可以說明私立高校得到州政府的許可。若許可證持有人采取欺詐、歪曲的方式招錄學生、管理教學，高等教育局可以采取負面行動。負面行動有緩期查看、暫時吊銷或撤銷許可證。阿拉巴馬州教育局要公布許可證收費價目表，教育局可以根據需要對價目表進行調整，但需對調整的價目表進行公告。所有從私立高校收取的許可證費用應存放于州財政局的該私立高校設置于高等教育局的許可信用賬戶下。[5]

阿拉巴馬社區學院系統在私立高校申請下，對一些高校可以豁免許可證。認證的公立高校可以申請免于許可，同時需要向阿拉巴馬社區學院系統提交認證文件和公立高校的證明材料，但還是要向阿拉巴馬高等教育委員會提交申請。

高校若符合如下條件可以申請許可豁免：（1）非營利性高校，只提供一些課程教學或專業學習，但不授予副學士學位，只是為教會、宗教部門提供預備課程。（2）雇主專門為雇員開設的課程，工會專門為會員開設的課程。（3）阿拉巴馬州政府或政府部門管控和資助下的高校。（4）職業行會、貿易組織或宗教機構為會員提供的短期課程和研討班，大多數學生至少有一半的學費和注冊費是由雇主支付的培訓課程，且過去5年一直都享受許可豁免。（5）提供實地授課的私立高校，主要教學基地在阿拉巴馬州，且已運營了20年或以上，得到美國教育認可的認證機構的認證。（6）除非特定規范機構要求辦學執照，其他州公共委員會管理的專業學科，其他州公共管理委員會已經要求學校執照或績效背書。（7）任何私利高校在阿拉巴馬州提供實地教學活動至少已有5年，且得到美國教育部認可的認證機構的認證。在有認證證明的情況下，此類私立高校需要向阿拉巴馬高等教育局繳納必要費用后獲得許可執照和代表準許證，必備的認證條件要達到最低標準。（8）任何授予學位的高校，得到美國教育部認可的認證機構的認證，其他州準許在所在州內運營，且該州與阿拉巴馬州都是全國性或區域性互惠協議的協議方，這種互惠協議得到阿拉巴馬高等教育委員會的允許，高校也在協議下運作。

任何私立高校只要一直符合豁免條件，就可以保持許可豁免身份。許可豁免的私立高校，如果認證被撤銷、暫緩通過或廢除，就會失去許可豁免身份，只有重新獲得認證才能獲得認可豁免。在撤銷許可豁免前可以向認證機構提起訴訟。認證的私立高校在所有權發生變動時，可以有一定緩沖時間，以便獲得適當的認證機構的認證。許可豁免并不等同于阿拉巴馬州政府的許可或背書。許可豁免的私立高校可以自愿申請許可證。[6]

私立高校如果停止運營，需要把學生學業記錄、到課記錄、財務資助記錄放置于特定管理部門，完好保存這些記錄。首先，私立高校發生兼并、合并或所有權變動時，要在存續的高校內繼續保存好這些記錄。其次，若私立高校是一個組織、特許或當地教會或教會集團的一個部門，私立高校就要在運作的行政管理機構保存好這些記錄。第三，其他私立高校若沒有可指定的機構保存這些記錄，就要在阿拉巴馬高等教育局保存這些記錄。

所有私立高校需建立州高等教育委員會承認的財務穩定保證金，違約金不高于20，000美元。高等教育委員會要按規定設置確保預付學費的資金額度，要通過主校區的運營來提供各分校區的財務穩定保證金。財務穩定保證金要一直維持，以便在入學或選課時出現欺詐或歪曲時可以用來賠償學生損失，從而確保高校與學生間合同的如實履行。

無論保證金存續的年限幾何，任何事件的總賠付金額不得超過高等教育局接受的違約金額度。保證金在提前30天書面告知高等教育委員會的情況下可以取消，在正式取消后就可以免除違約的責任。保證金不能損害法律所要求的追索權，保證金的額度也與原告要求的賠償金額無關。若私立高校或其代表簽訂合同或提供課程服務時不是許可證持有人，學生就得不到賠償。私立高校如果發生所有權變動，就要接受審查看高校是否仍能符合最低標準要求。新的所有權需要建立財務穩定保證金。

州教育局可以選定管理規范，要求私立高校校長設立所有者咨詢委員會或運作者咨詢委員會，委員會可以就許可事宜向校長提出管理建議。咨詢委員會可以審查州教育局在許可中采取的政策與行動，向高校校長或州教育局提出意見與建議。按照州教育局的要求咨詢委員會開會的差旅費和津補貼可以得到補助，但要有報銷憑據。

持有許可證的私立高校的學生在遇到不公平、不規范的事件時，可以提起申訴，但要按規定程序進行。學生必須先求助于學校內部的申訴或投訴部門，再向阿拉巴馬社區學院系統辦公室提交書面申訴。專職人員會在收到申訴的30天內調查申訴。調查后私立高校要在30天內提交書面回應，回應中可以說明解決辦法。責任專員撰寫報告或信函，告知私立高校與學生所要采取的改正措施，若有必要，可以說明高校沒有違規。若需要采取改正措施，私立高校有30天的時間實施糾錯行動或擬定計劃進行改正。若私立高校不采取改正措施，私立高校的許可證就有可能暫時吊銷或廢除。

二、美國州際高等教育質量標準體系的特點

（一）保障納稅人權益

《高等教育法修正案（1972）》要求州政府擔負起綜合規劃本州高等教育的職責，來監管高等教育資源的應用，從而可以確保聯邦資金、州財政資金與私人經費在高等教育中的合理有效利用，從而確保納稅人的權益不受侵犯。州政府通過高等教育委員會對公立高校的招生數量、院校數目、區位布局、職能劃分、專業設置、經費配置等展開審核，避免發生高校間的惡性競爭、重復建設、資源靡費等現象，保障了公立高等教育的可持續發展。州政府通過社區學院系統和高等教育委員會對私立高校的教學質量和內容、教學軟硬件、師資隊伍、財力等設置準入條件，以確保私立高校的教育品質。

（二）保護消費者利益

州政府作為消費者權益的保護者，關注學生的學習成果、畢業率、就業情況，高校的教育品質，通過學生資助對高校進行投入，經由學生的自主選擇，加強消費者對高等教育服務的提供者——高校的影響力。即使高校發生變動，學生的各種學習記錄、財務記錄也能得到完好保全。且學生在遇到高校的不規范行為時，可以有明確的渠道提起申訴，從而規范了高校的教學行為，學生的利益受損時，也可以得到及時的賠償，保障學生的權益。

（三）確保高校發展適應社會需求

州高等教育委員會和社區學院系統在對高校進行審核時非常關注社會與職業市場的需要，不僅要看聯邦、州、地方的勞動力市場分析，歸納總結州勞工部與聯邦勞工部的職業需求信息，探究聯邦、州、地方勞動力市場需求情況，調查雇主、學生，分析招聘信息，查證社會各界人士對高校、學科、專業的支持情況。

（四）借力認證機構的認證關切高等教育質量

州政府與認證機構密切合作，推動高等教育的質量改進，向社會負責。認證機構在認證之前就事先通知州教育委員會，州教育委員會和認證機構一道探討州際認證和跨區認證問題，認證機構在認證中，要求高校提供的自評報告，是高校的自我檢查，也是高等教育發展規劃的基礎，既有利于高校自身的發展，也對整個州的高等教育規劃有利。通過同行評價，可以發現高校的問題，要求高校改進，完善高等教育質量標準，督促高校自覺自主的構建自我監督機制，為社會培養合格的畢業生，保障各方利益。州政府依照認證機構的認可結果進行資源配置，發放學生資助，分配科研經費，延續許可證，決定學生是否有資格參加某些職業資格考試。

（五）州政府司職搜集、整合與供給高等教育質量信息

《高等教育法案修正案（1992）》要求州政府加強監督、管控高等教育。很多州直接把州高等教育委員會設置為州高等教育審核機構（State Postsecondary Review Entity，SPRE），負責對高等教育質量信息的搜集、分析與評判。為家長、學生、雇主與社會提供信息，幫助家長、學生選擇心儀的高校、專業，幫助投資者擇選適當的高等教育投資項目，幫助雇主挑選合適勝任的雇員，影響著高校的社會聲望，激勵高校不斷前行，提升高等教育品質。

三、我國省級高等教育質量標準體系建設——鏡鑒美國高等教育質量標準體系建設

（一）我國省級高等教育質量標準體系建設進展

自1999年起，我國高等教育逐步由精英化教育轉變為大眾化教育，在此過程中，人們也越來越關注高等教育質量問題，省級政府在高等教育質量標準體系建設中的角色定位也越來越明晰，取得了顯著的成效。一是建立健全了高等教育質量評估標準，對高等教育教學實踐展開評估和規范，如，2007年起，湖北省教育廳基于國家對高等教育發展的客觀要求、對各層次、各類型高校的不同標準，在國家標準與院校各色條件兼顧的原則下，依照湖北高等教育的實際情況，對研究生教育、普通本專科教育、成人高等教育、遠程教育等層次不同、類型各異實施不同的高等教育質量評估標準；二是省級高等教育行政管理部門組織架構不斷完善，任務逐漸精細化，比如湖北省教育廳高等教育處統籌管理全省高等教育教學，擬訂高等教育省級評估標準文件；組織與指導對高校辦學水平及相關教學業務活動展開評估，遴選評估專家，委托湖北省教育評估院進行具體操作；三是各省級政府在高等教育質量評估中的職能范圍日益拓展，不僅擬定高等教育質量評估法規與高等教育發展規劃，在教育經費、教育質量、人才培養、教師隊伍建設、科學研究等方面擔負管理職責，對高等教育質量評估力度不斷加強，在高等教育質量標準體系建設中不斷強化高校的辦學特色，獲得良好的成績。

在高校發展定位上，推動高校發展自身的特色。引導各高校在辦學中主打區域特色，發展具有特色優勢的學科與學科群；突出文化特色，發掘固有的歷史文化資源；基于高校自身的類型與層次特質，培養社會需要的人才。如2015年FZ大學在審核評估中，就著力顯示自身的學科特色、人才培養特色、文化特色，把學科專業融入產業鏈以顯示行業特色優勢。在人才培養中，重視學生品格塑造，夯實教育基礎，強化學生實踐，培育學生的創新能力，營造良好的育人環境。

在專業設置和發展上，實施專業專項評估。對有3屆及以上普通本科畢業生的專業，且當年未被限制招生或暫停招生，省級教育管理部門就對該專業的發展情況展開評估，依照評估結果采取一定的管控舉措。如，2016年湖北省對普通本科高校的計算機科學與技術、英語2個本科專業開展專項評估。從專業建設及人才培養模式改革、師資隊伍、專業基礎條件及利用、教學過程及管理、人才培養質量、特色與優勢等6個方面，通過學校自評、專家在線評審和現場評審得到評估結論，對在全省參評院校中排名前“10%”的專業，等級為5顆星；排名11%-30%的專業，等級為4顆星；排名31%-50%的專業，等級為3顆星；排名51%-70%的專業，等級為2顆星；排名71%-90%的專業，等級為1顆星；排名在后10%的專業，給予警示，限期整改。

在師資隊伍建設上，大力推動人事和分配制度革新，增強學科專業帶頭人培養力度，革新高校教師專業技術資格評價與職務聘任管理辦法，健全教師管理和權益保護制度等。如湖北省在十二五期間，設置技能名師教學崗位，聘請高級專業技術人員或能工巧匠擔當高職院校實踐技能課教師，鼓勵高職專業教師到企業參加實訓，打造“雙師型”教師隊伍。在高校，設置“楚天學者計劃”、特別聘請“產業教授”，施行高校教師分類評審改革，把高校教師分為教學為主、科研為主、教學科研并重、社會服務和推廣等4類，增進了教師積極性。

（二）省級高等教育質量標準體系建設中的問題

在高等教育質量標準體系建設中，《高等教育法（1999）》指出，對高等教育管理實施以國家宏觀調控為指導，以省級政府統籌為主，對高校實行自主辦學、民主管理，形成中央政府與省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育治理制度。按照中央和省級政府兩級分工負責以及“管辦評分離”的原則，形成科學合理、運行有效的評估工作組織體系。《教育部關于普通高等學校本科教學評估工作的意見（2011）》也指出建立健全中央政府與省級政府兩級分工明晰、各司其責的本科教學評估工作制度，教育部司職擬定評估政策、教學質量基本標準，統籌管理評估工作。省級高等教育行政部門貫徹國家政策要求，基于本地高等教育發展需求，擬定本地高校教學評估規劃，開展本地高校的審核評估工作，推動高校貫徹落實評估改進活動。

省級政府負責統籌管理本地區的高等教育事業，但省級政府在高等教育質量標準體系建設中，在高校設置和調整、資源配置、招生、專業和學位設置等方面依然未獲得充分的統籌管理權限。

第一，層級化與碎片化的高等教育質量標準管理體制弱化省級政府的統籌權限。在中央政府與省級政府兩級管理的高等教育體制下，中央政府與省級政府在高等教育質量標準管理實踐中，事實上同處一類行政層級，中央和地方直接管理所屬高校，行使相應的行政管理權限。然而不同的辦學主體在高等教育質量標準管理中的愿景各異，中央直屬高校的辦學愿景是服務中央經濟社會發展，省級政府所屬高校的辦學愿景是服務地方經濟社會發展。雖然高等教育質量標準管理采用中央統一領導，中央政府與省級政府兩級管理原則，但對統一領導與分級管理的范圍與內容、職責和權限都沒有在法律上加以明確界定，這樣在不同辦學主體的不同利益導向下，造成省級政府無權對轄區內所有高等教育進行必要的統籌治理。在中央一級，教育部等各個中央職能部門與單位都可對所屬高校平行行使行政管理職權；在省一級，省級高等教育行政部門和其他職能部門都對所屬高校享有行政管理職權。高校各主管部門間沒有直接的行政隸屬關系，各主管部門對所屬高校獨立肩負行政職責與義務，引發地方各主管部門在管理所屬高校時各行其是，教育部有直屬高校，行業部門也分管一些高校，此種碎片化的的高等教育行政管理格局，造成省級政府在高等教育質量標準管理中，行政權力無序，多頭管理，政出多門，且中央所屬高校在行政管理級別上還比省級主管部門高，造成各主管部門只關注部門利益，閉鎖辦學，省級政府高等教育行政部門難以在高等教育質量標準管理中實行有效的統籌監管，使得高等教育質量標準管理在宏觀上難以有序推進，中央政府也無法對全國高等教育質量標準管理推行統一的領導。

第二，中央集權管理的體制慣性使得省級政府在高等教育質量標準管理中處于從屬地位。在中央政府集權管理的慣性下，部門利益的干擾下，中央政府在高等教育質量標準管理中，通過全國性的教學評估、各類項目平臺（如重點實驗室、精品課程等）、統一的規章制度（如高校設置、學位授予等）對高等教育進行集權管理，造成省級政府形式上有權、實質上無權，使中央與地方高等教育行政管理職能與行政權限混淆，干擾著省級政府管理高等教育質量標準的權力，也侵凌了高校的法人地位，高校的辦學自主權難以得到保證。可以說，高等教育質量標準管理中的中央與地方分級管理模式依然為集權范式。

第三，縱向分權造成高等教育質量標準管理中省級政府的尋租行為。高等教育質量標準管理中，中央與地方分級管理范式依然是在原有高度集權管理體制下的變更，是縱向的內部分權，也就是中央政府把權力下放至省級政府，造成政府職能難以徹底轉變，只有縱向沒有橫向分權，未真正認可高校的獨立自主地位，未把管理權限在政府、市場與社會中進行分配，只是在政府內部的再分配，高校依然為政府的附屬機構，整合中央與地方的關系就會變為高校歸屬權與管理權議題，高校是中央的行政附庸還是省級政府的行政附庸議題。權限的調整，使得高校成為中央和地方高等教育質量標準管理的籌碼在中央與地方間搖擺，部屬高校、省屬高校的不同身份，在政府職能未真正轉變，高校尚未獲得完全自主權的情況下，中央和地方分權誤入歧途，也就難以理清中央和地方縱向行政管理關聯，造成省級政府的尋租行為。基于地方保護主義，單純考量地方高等教育利害，侵蝕中央宏觀管理能力，造成放權則亂，統權則死的兩難境地，高校的升等潮流、瞎辦學、亂招生現象，都是中央對全國高等教育質量標準的宏觀管理不力的表現。高等教育結構中的重復建設、資源配置效率低下、高等教育規模效益不佳，主要也源于條塊分割、中央與地方縱向分權，造成地方政府的尋租進而引發高等教育質量標準管理中的不規范、不標準。

（三）我國省級高等教育質量標準體系建設的路徑

1.合理定位省級政府在高等教育質量標準體系建設中的角色

省級政府介于中央政府與高校間，處于承上啟下的地位，上要受到中央的管理和監督，要以中央對高等教育質量標準體系建設的宏觀指引為基準，根據地區實際情況擬定實施細則及補充規定，經由立法規范高等教育質量標準與辦學要求，對本地內各類高校發展規劃、布局、學位授予單位布點、重點學科、專業設置進行合理統籌，引導高校依照人才培養目標和區域社會要求、生源情況科學定位，走分類發展、差異發展、特色發展的道路，規避盲目升等、趨同發展，實現地區高等教育的特色化與多元化。省級政府下要加強所轄地區高等教育質量標準體系的建設，鞏固對高等教育財政投入、高校基本辦學條件、專業設置、師資隊伍建設、學生學業的評判，對不合標準的，要采取合理舉措限期改進，從專業設置、招生計劃、經費支持等方面進行管控。同時，還要打造地區高等教育質量信息平臺，省級政府司職管理轄區內高等教育事業，搜集高等教育質量信息有著近水樓臺的便利，要定期收集、匯總、發布轄區內高等教育的布局、專業設置、專業招錄、畢業生就業、專業師資隊伍、實習實訓等質量信息，為高校合理設置專業、招錄學生、培養人才提供參謀，為家長、學生選擇契合的高校、專業提供參考，為雇主聘用合適的人才提供訊息，為社會監督、確保納稅人權益提供資訊。

2.發展多元的高等教育質量評估機構

我國對高校的質量評估可以說是政府一家獨大，民間的高等教育質量評估機構有是有，但對高校來說，民間高等教育質量評估機構與高校的資源配置無關，高校和政府都對民間高等教育質量評估機構不重視，民間高等教育質量評估機構還不能充分發揮第三極的作用。省級政府要在高等教育質量標準管理體系中進行有效協調，就要培育各類民間高等教育質量評估中介機構，這就要從外部環境與自身建設著手。在外部環境上，省級政府要為高等教育質量評估中介機構的發展打造良好環境，在政策上給予支持，施行管辦評的真正分離，增強中介機構在高等教育質量標準體系建設中的參與度。政府可把部分項目經由委托方式轉交中介機構，為中介機構發展提供保障機制，推動各類中介機構間的公平競爭，提升中介機構的專業水平；還要經由立法對高等教育質量評估機構的性質、權限與職責加以明確，保障評估機構的合法存在與運作；同時要對中介機構加強監管，對其資質進行評判，以確保中介機構的服務品質。在自身建設上，高等教育質量評估中介機構要加強自身的水平建設，要有高水準的評估專家隊伍，能夠有效解讀與運用政府政策，進而影響高等教育質量標準體系的建設。中介機構還要注重專業化建設，提升專業服務水平，增強自身的信息溝通能力，正確處理高校、政府、社會、中介機構間的關系；還要注重職業道德規范，講究誠信，施行利益回避制度，提高自身的公信力，發展為地區高等教育質量標準體系建設中的主要推手。

3.發揮高校的基礎作用

省級政府的管控、社會的評判，而高校作為辦學主體，才是高等教育質量標準體系建設中的重要一環。這既反映了高等教育質量的生產規律，也體現著高等教育質量特質，也是高等教育質量標準體系建設中政府、社會介入的緣由。在高等教育質量標準體系建設中，高校是具體的執行者、重要的管理者、直接的推進者，起著自我管理、自我督促的作用。作為執行者，高校經由教學科研活動，直接培養人才，創造科研成果，提供社會服務，對高等教育的直接服務對象——學生負責，也對高等教育的間接服務對象——社會負責，直接孕育高等教育質量。作為管理者，高校要進行全面質量管理，對人才培養的全過程施行有效管理，供給確保高等教育品質的各類要件，保障各項高等教育活動的品質，并檢驗最終的人才品質。作為推進者，高校要以學生為本，積極調動各方面人力物力，通過教職工的自覺行為滿足學生、家長、雇主與社會對高等教育質量的要求，為達成高等教育質量愿景而一道奮斗。

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（責任編輯 賴佳）