我國農村資金互助社立法現狀、問題、對策研究

摘要：為保障農村資金互助社的順利發展，中國銀行業監督管理委員會頒發了《農村資金互助社管理暫行規定》，這在一定程度上為互助社的發展提供了法律保障。本文從《暫行規定》為基點進行相關分析與探討，認為當前《暫行規定》存在立法理念上的滯后、立法內容上的缺失、體系較為凌亂分散、實施效果不佳等問題，亟待從各方面去進一步完善、改革和創新，為其提供一個強有力的法律保障機制，最終為農村資金互助社生存、可持續發展提供一個有利的環境。

關鍵詞：農村資金互助社；現狀；問題：對策

農村資金互助社指的是一種由村民和農村小型企業自我獨立管理、自愿入股發起設立的僅為一定區域內的社員提供金融服務的新型農村銀行業金融機構。農村資金互助社是普惠金融在農村地區的一種具體表現形式，其價值追求在于為農村弱勢群體、弱勢企業提供一種相對公平、合理和有效的金融服務，以此來不斷提高農村地區的金融消費水平和生活質量，同時也為農村地區中小型企業的發展提供一種金融支持。農村資金互助社在農村地區的建設和發展有利于突破傳統商業銀行的固有弊端，在很大程度上能夠為我國金融資源的合理分配起到一種疏導作用，從而為我國農村地區的順利脫貧提供一種金融支持，同時也更好的保障了我國農村弱勢群體，企業的基本金融權益。

一、我國農村資金互助社立法現狀與問題

（一）我國農村資金互助社立法現狀

1.規范性文件

對于發展農村經濟，提高農村落后地區的金融服務水平一直都是黨和國家工作任務中最重要的一項。特別是在十八屆三中全會以后，“三農”問題被國家放在一個重要的發展戰略位置上。針對我國農村資金互助社這一具體設計來說，自從2004年至2010年之間，國家針對建設和完善農村金融體系連續頒布了7個一號文件，這段時期在學界被稱為金融“新政”時期。2007年中國銀行業監督管理委員會頒布了《農村資金互助社管理暫行規定》，其具體規定了農村資金互助社的準入條件、組織原則、運作管理等方面的內容。2015國務院頒布的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》的通知中就明確了在我國農村地區發展新型農村金融機構的必要性，并且闡明了其基本的總體思路。其次中國銀監會辦公廳在2016頒布的關于進普惠金融發展工作的指導意見，這是對我國農村地區發展新型農村金融體系的重要指南，其中農村資金互助社便是農村普惠金融體系中重要的一環。

2.有關立法

首先，憲法。憲法作為我國各個部門法的基礎，在整體上起著重要的指引和規范作用，可以說憲法是公民權利的保障書。憲法中規定了我國公民的許多基本性的權利，例如：政治權利和自由、文化教育權利、社會經濟權利等等。其中社會經濟權利就明確了我國公民有平等享受發展經濟的權利。這從一定程度上來說，農村資金互助社也是國家為了平衡金融服務資源的配置，保障我國農村地區平等享受金融權利的重要舉措。

其次，有關部門制定的部門法。當前對我國金融行業起主要調控作用的是中國人民銀行、銀行監督管理委員會當中的一些部門法。例如：《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《信貸法》等。這些部門法在很大程度上對我國各個地區的金融業的發展起到了具體調控作用，保障了各地區金融領域的穩定，同時也為相關弱勢群體主張金融權利提供了相關依據。

二、存在問題分析

（一）指導理念滯后。

農村資金互助社所應當體現是一種以服務社員和謀求社員共同利益的金融理念，強調的是在特定區域內建立起一種屬于全體社員的金融服務機構，以此來化解傳統金融結構邊緣農村地區這一具體困境。但是在農村資金互助社實際運作過程中仍然受傳統金融思想的影響和束縛，使得這一基本金融理念顯得相對較為滯后，具體表現在缺乏金融公平和保護社員金融權利的基本指導理念上。

從表1，不難看出截止到2011年我國共設立農村資金互助社46家，而村鎮銀行所這里的機構數量是農村資金互助社的數十倍，在這種機構數量懸殊差距如此之大的情況下，農村資金互助社所倡導的金融基本理念受到傳統金融思想有力沖擊，導致農村資金互助社所應當追求的價值理念嚴重滯后，村鎮地區社員的金融公平和金融權利都沒有得到較好的保護。

（二）《農村資金互助社管理暫行規定》立法內容不健全。

在我國金融扶貧的大趨勢和大背景下，中國銀行業監督管理委員會于2007年頒布了《農村資金互助社管理暫行條例》，并且在全國部分地方開始了相關試點工作，從試點工作的具體實際效果來看，在一定程度上確實對村鎮地區社員起到了一定的輔助作用，但是《暫行條例》在實踐中卻存在許多還需進一步深究和討論的地方。

第一，融資手段和渠道較為狹窄。從農村資金互助社的性質以及《暫行條例》的具體規定來看，農村資金互助社的融資手段主要有以下幾個方面。一是社員繳納的股金，二是吸收特地區域內社員的存款，三是接受社會的捐助，四是，向其他商業性金融機構融入資金。盡管農村資金信用社有這幾方面的融資渠道，但是在實際當中第三、第四點發揮的作用微乎其微。因為從相關規定來看，農村資金互助社是一個缺乏內生性融資機制的互助金融機構。在農村資金互助社不具備獨立的自我成長能力的情況下，具有“造血性”捐助特點的公益性基金組織或具有盈利性功能的商業性金融機構是斷然不會向其融資的。其次，因為農村資金互助社本身的資金脆弱性和不穩定性，所以一般的公益性基金組織和商業性金融機構不會冒著較大的融資風險去投資。

第二，吸收存款難度較大。其造成這一困境的主要原因本文認為是《暫行條例》規定上的不健全導致的。《暫行條例》規定“農村資金互助社不得向社員以外的他人吸收存款”，這就嚴格限制了農村資金互助的吸收存款的范圍。由于農村地區經濟發展水平本就較為低下，農民的實際收入大多較為低下，這些綜合因素導致了農村資金互助社吸收的存款十分有限，根本無法滿足特定村鎮內社員所需的基本金融服務。其次，由于農村資金互助社成立、發展的時期較晚，大多數普通農民甚至都從來沒有聽說過該組織的存在，這直接導致了大部分農民對農村資金互助社都是采取一種觀望態度，加大了吸收存款的難度。這種在因果循環體系下，農村資金互助社存在的意義和發展前景十分堪憂。

第三，入股要求上規定不合理。《暫行條例》第二十條第二款規定：社員入股必須以貨幣出資，不得以實物、貸款或其他方式入股。本條規定就把其他出資方式嚴格的排除在之外，而這必將導致農村資金互助社需要花費一部分資金去用于租賃經營場所，購買相關設備和其他輔助器材上。而這一部分開支給農村資金互助社帶來了額外的經濟壓力，加劇了其資金不足的現實境況。這直接導致了農村資金互助社沒有其他的經濟預算去開展其他的金融服務，使其應有的普惠功能得不到應有的體現。

（三）合作金融法律缺失。

對我國農村新型合作金融立法上的缺失和政策扶持力度上的不足，是導致我國農村新型合作金融有效運行和發展滯后的主要原因。具體而言，我國目前還并沒有正式制定《農村新型合作金融法》、《農民專業合作社法》，目前對我國農村新型合作金融進行調控的大多是依據一些零散、不穩定和效力低下的規范性文件或者一些更為普遍的紅頭文件去進行調整。由于這些文件本身所帶有的弊端，導致其無法為農村資金互助社提供一個有力的和較為確定的法律地位和生存環境。其次，由于這些規范性文件大多提供的是一種宏觀層面上的指引，缺乏法律應有的權威性和穩定性，所以在實踐過程中，這些規范性實施起來的難度很大，其實施效果也不佳。

三、我國農村資金互助社立法完善對策

（一）創新指導理念。

近幾年來，我國整體經濟得到了極大提高，人們的生活水平整體得到了不斷改善，但是從局部來看，在我國還是有許多地方存在經濟“發育不良”等狀況。這些地區的經濟發展水平明顯低于全國平均水平，金融服務明顯缺乏，有些地方甚至是零金融服務狀態。因此，如何在對我國傳統的金融相關指導理念進行創新就顯得尤為重要了。

首先，需要在我國傳統金融理念中摻入包容性理念。包容性理念指的是應當在科學、合法的軌道上，積極引導其他相關金融主體參與到農村金融服務改造上來，降低其參與門檻，為相關摻入主體提供政策上、法律上的保障。就目前我國的農村新型金融合作社而言，相關規定大多強調地域性，把特地區域內以外的主體嚴格的排除在外。這雖然能夠從一定程度上保證農村資金互助社的地域性、專屬性，但是卻無法滿足其自身發展需求。在現有金融理念中摻入包容性理念，可以使社會資源得到更有效的合理配置，同時提高農村資金互助社的生命力，使村鎮地區社員的合法金融權利能夠得到有效體現。其次，在現在農村資金互助社中摻入可持續發展理念。當前我國農村資金互助社的現實境況處于一種非常嚴峻，同時也十分尷尬的地位。之所以說嚴峻是由于其發展前途堪憂，缺乏應有的自身發展能力，而之所以說尷尬是由于它在社會實踐過程中存于一種有名無實的狀態。加入可持續發展理念這就需要農村資金互助社優化自己的產業規模，擴展自己的金融業務，提高自己的管理水平，這樣才能為農村資金互助社提供一個可持續發展的金融環境。

（二）擴展融資渠道，建立多層、寬領域的融資長效機制。

當前我國農村資金互助社發展困境的最大一個問題是資金嚴重缺乏，且《暫行條例》當中所規定的四種融資渠道實踐中也難以發揮其作用。在此，對于擴展融資渠道，建立多層、寬領域的融資長效機制對于改變農村資金互助社現存情況就顯得十分有必要了。在此應該從以下幾個方面去做。

第一，放寬融資主體限制，接納社員以外的社會投資。我國村鎮地區的經濟發展水平普遍較為低下，加之一般農民更沒有理財這一概念，所以僅僅把融資主體限制在特定區內的社員，這從很大程度上抑制了農村資金合作社資金來源，使得農村資金互助社沒有足夠的存款去開展金融業務。當然，這種放寬融資主體也是有限制的。本文認為，應當要保證資金互助社所追求的價值原則和主要服務群體的基礎上去放寬限制。具體而言，對于社員以外人員的出資、貸款和其他金融服務應當規定一定的限度，采取分流式的“產入”和“產出”的方式開展業務，以至于不會破農村資金互助社設立的初衷。

第二，建立大中型金融機構向農村資金互助社批發資金的長效機制。農村資金互助社有很強的地域性特點，在特定區域內有著較高的信息優勢，但是融資渠道和規模十分有限。而大中型金融機構盡管資金雄厚，但是如果直接與村鎮地區的居民發生金融、信貸交易，卻往往會由于村鎮地區居民較為分散和缺乏了解從而產生高額的交易成本。因此如果能夠有效的在兩者之間建立起一個合作的橋梁，這不僅有利于解決農村資金互助社資金困境問題，同時也能夠為大中型企業發展村鎮業務減少額外的成本，最終實現兩者的互利共贏。

（三）制定合作金融法。

我國雖然對于發展農村新型金融頒布了一系列一號文件和指導性意見，但是它們大多都是為了調整某一具體問題而臨時發布的，大多都較為凌亂和分散，由于當前我國還沒有專門制定一部有關農村新型金融的法律，所以本文主張制定一部專門的《農村合作金融法》。從國外許多國家的實踐證明來看，例如：美國制定了《社會投資法》，印度制定了《地區農村銀行法》等，這些國家的實踐和經驗是十分值得我們學習和借鑒的。首先，這樣用法律的形式規定一套較為完善和穩定的農村金融法律體系，能夠有效的一方面保障農民的基本金融權利，為他們提供法律保障，另一方面又提高了農村資金互助社的積極性和創造性。其次，制定《農村合作金融法》有利于使農村資金互助的法律地位得以具體確定，并且同時也有利于金融法律隨著信用事業的發展不斷完善。最后，制定《農村合作金融法》也有利于提高人們對新型農村合作金融的認知度、關注度，由于《農村合作金融法》較之于普通的規范性文件和紅頭文件擁有更高的穩定性和權威性，這進一步提高了人們對于這種新興信用組織的信任度，這為農村資金互助社的發展和應當體現的價值都具有十分重要的意義。

參考文獻：

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作者簡介：黃瀟瀟，男，瑤族，湖南永州人，現湖南省吉首大學法學與公共管理學院法學專業研究生，研究方向：金融法。