中國農村土地流轉問題研究綜述

崔文佳

摘要：中國農村土地承包經營權的流轉問題，是當前農村面臨的最主要的土地問題。近幾年，農村土地流轉呈現出規模加大、形式多樣、速度加快、主體多元化趨勢，這對于農村經濟發展、農業生產和農民增收起到了積極的推動作用。當然，其中也出現了諸如農地的非農化使用、流轉制度不完善、流程不規范等問題。本文是近幾年國內外學者關于土地流轉問題的研究綜述，為進行農村土地流轉問題的深度研究做好準備。

關鍵詞：農村；土地流轉；問題；研究綜述

中圖分類號：F301.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0027-02

一、引言

農村土地流轉是指，在家庭聯產承包責任制下，在農村土地集體所有制的基礎上，農戶保留土地的承包權，通過合法的形式，將土地的使用權（或經營權）轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，且土地的農業用途性質不變。

黨的十九大報告指出，解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，發展多種形式適度規模經營。習近平指出，土地流轉和規模經營，是農村改革的方向，是走向現代農業的必由之路。一方面，土地流轉與農民收入、農業生產和經濟發展緊密相連，另一方面也是關系到整個國民經濟和社會的發展。隨著近幾年國家對農村的農業結構戰略性調整，農地流轉問題變得越來越緊迫。當前土地流轉的形勢向好，總體平穩健康，土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元；同時也呈現出一些問題，例如非農化、非糧化傾向，在土地流轉實施過程中的違背農民意愿強行流轉、侵害農民土地承包權益以及操作不規范引發糾紛等，另外針對工業化、城鎮化占用耕地的情況，雖實行耕地占補平衡政策，但存在著占多補少、占優補劣、占水田補旱地、補充耕地的質量和數量不足的問題等等。

二、國內對于農村土地流轉問題的研究

1.農戶對于土地流轉的意愿

農戶作為農村土地流轉的主體，其對土地流轉的意愿將直接影響流轉的結果，不少學者從農戶的流轉意愿的角度進行分析了分析。有學者指出，農民作為理性人，將會權衡收益與成本，并考慮到風險，綜合判斷從而做出行為選擇。在成本一收益分析中，戶主的個人特征如年齡和受教育水平等將直接影響其判斷結果。在對農戶意愿及影響因素的詳細調查發現，農戶的家庭特征如自家承包土地的數量、家中勞動力人數等等也是較為直接的影響因素；另外，農戶對于非農業的穩定性持懷疑態度、轉出土地所獲得的收益不如預期等是導致農民不愿意參與農地流轉的關鍵因素。在土地流轉中，大部分農戶擁有流出和流入的意愿，流出是因為有城市化意愿和經濟利益最大化的驅動，流入主要是因為有戀土情結或有規?；洜I的意向；同時，以非農業為主要收入來源的農戶多傾向于流出土地，以農業為主要經濟來源的農戶多選擇流入土地。農戶轉入土地的主要原因是充分利用勞動力，擴大經營范圍，增加家庭收入；轉出的原因主要是農村勞動力轉移，農業的比較效益低，轉出土地的風險小、收益更高。

從農戶對于土地流轉意愿來看，可分為不愿流轉和愿意流轉，在愿意流轉中，又涉及到流入和流出兩個方向。對于這三種意向以及各自的影響因素，目前大多基于實地調研的文獻均已有所涉及，具有較高的參考價值。

2.農村土地流轉的作用和效果

關于農地流轉的作用，絕大部分學者認為積極作用占主導。胡亦琴認為，通過土地資源在農業生產經營者之間的流動，有利于土地資源的優化配置，以方便經營大戶合理規劃土地，調整農業結構類型，促進農業規模經營和科技進步，也可以提升土地利用率，增加收益。土地流轉有利于新技術和新品種的推廣，特別是高效經濟作物的開發，為農業的產業化經營提供了發展空間，加快農村經濟的快速發展。在對農業的綜合利用和開發方面，如果能夠建立完善的農地流轉市場，有利于將社會的資金向農業生產和經營領域轉移，也能夠促進農業基礎設施建設和農田水利工程的改造。另外，農地流轉有利于農村富余勞動力向城市的轉移，改變了在城鄉之間流動的農民“亦工亦農，亦商亦農”的兼業身份，促進農村勞動力向非農產業轉移，加速農業現代化和工業城市化的發展進程。

同時，有學者提出，在農地流轉的實踐中也產生部分消極影響。張正軍認為，消極影響主要包含4個方面，一是使國有土地市場受到沖擊，易誘發土地投機行為；二是造成土地資產大量流失；三是農用地不具備市場競爭優勢，威脅耕地資源；四是導致稅收流失，易引起納稅糾紛等。

關于農村土地流轉的作用，總的來看利大于弊，不管是對農村、農民、農業，還是對整個國民經濟發展，都是利好的，是值得繼續加快推進的。

3.農村土地流轉存在的問題

關于土地流轉存在問題的研究是國內學者研究最多的角度，主要包括四個大的維度：一是法律法規方面不完善，使得農地流轉缺乏相關保障，首先是立法機構尚未制定出統一的《農村土地流轉法》，對于土地產權性質的界定以及土地流轉的范圍、程序、形式、權利和義務、價格和期限、原則和程序等等方面尚未明確，其次是現有法律法規概念的模糊性導致在農地流轉的實踐中缺乏可操作性；二是農村社會保障體系不完善，使得農民對于土地流轉存在后顧之憂，長期實行的城鄉二元體制使得農村尚未建立多層次的養老、醫療、社會救濟、最低生活保障等社會保障體系，看病難、養老難、受教育難等等一直是農村社會比較突出的問題，而土地對于農民來說能夠承擔51.64%的社會保障功能，故此，農民不愿意流轉而選擇繼續依靠土地；三是制度建設不完善，使得農村土地流轉市場發育不成熟，目前農村土地流轉的制度建設跟不上實踐發展的步伐，流轉市場也滿足不了農戶對于土地流轉的需求，原因在于農村土地產權制度不明確、土地管理制度不合理、流轉市場不完善、土地交易組織和市場中介體系不完善，以及流轉合同簽訂不規范等等；四是政府相關部門在土地流轉活動中沒有扮演好角色，首先政府在政策的宣傳、引導方面沒有做到位，以致農民不了解，或不積極、或盲目跟風，其次相關部門對土地流轉的政策優惠不多，如資金扶持、資格審查、技術服務等方面，以致投資者對農業開發投資持觀望態度，影響農地的轉出。

農村土地流轉的問題，可能出現在各個環節，從流轉意愿、影響因素，到流轉實施過程中政府、村委、村民之間的角色扮演、關系處理、具體操作，再到法律依據、政策制定、制度建設等等，國內學者在這些方面均有論述。在實地調研中，各個地區也會出現不同的具體問題，只是問題有大有小，原因也需具體分析。

4.促進土地流轉的對策建議

對于促進土地流轉的對策建議方面的研究，幾乎所有國內學者均有闡述，最主要的是針對政府提出的政策建議。首先需要填補法律的空缺，抓緊制定相關行政法規，完善農地流轉的政策體系；其次要健全農村社會保障體系，政府需發揮公共管理和社會服務的職能，承擔更多的責任和義務，為農戶的土地流轉做好服務保障工作，減輕農戶的后顧之憂；再次要加快制度建設，積極培育農村土地流轉市場，明確農地產權制度，建立科學的土地管理制度，扶持和培育農村土地流轉市場，鼓勵和支持土地交易組織和市場中介組織的發育和成長；同時，要增強經濟發展水平，積極扶持鄉鎮企業，增加農民的非農就業機會，將農民從土地上剝離出來，降低農民對土地的依賴程度，提高農戶參與土地流轉的意愿。

當然，對于農戶也應當有一些對策建議，例如轉變觀念等等，但目前有較少的文獻可以參考，大多針對的主體是政府和基層干部，個人認為在對農戶的對策建議方面可以進行補充和探究，特別是在實地調研中，會發現農戶也受到自身的年齡、受教育程度、觀念等的影響，也需要一些改進。

三、國外對于農村土地流轉問題的研究

土地的集體所有制是中國等少數國家所特有的土地所有制形式，世界上大多數國家還是土地私有制居多，因此國外學者對于土地問題的研究角度多是對土地所有權的買賣或置換，以及土地租賃、轉讓等等。在土地資源的流動方面，國外學者很早就開始了研究。威廉·配第、亞當·斯密、馬克思、恩格斯等都是較早地進行土地流轉研究的學者，他們在地租地價方面都建立了屬于他們自己的理論體系；對于土地制度的研究，科斯最早提出了交易費用、產權制度、資源配置效率之間的關系；而隨著近現代市場經濟的發展，土地作為一項重要的資源，引起了大批學者從經濟學的角度出發去進行研究，主要代表人物有曼昆、薩繆爾森、威廉·諾德豪斯等等，比如曼昆提出土地或資本的購買價格是因為一個人想獲得那個無限期的生產要素而支付的價格。

近年來，針對中國農村土地流轉進行研究的國外學者在不斷增加，大部分國外學者認為，資源配置機制的不完善是中國當前農村土地流轉市場不完善的根本原因，同時它也導致了農村勞動力市場的不完善和農村土地金融市場的不完善。因此，大部分學者從理論出發，研究資源配置的機制與土地流轉市場和金融市場的關系，以及影響農業生產力的產權問題、土地的所有權和使用權的轉移問題等等。還有學者從經濟學的角度研究了影響農業發展的農村土地金融市場的狀況。當然，大部分的國外學者只是停留在理論的層次，對于農地流轉的實證研究較少。

國外學者對于中國農村土地制度的研究角度是多方面、多維度的，都是對中國農村土地制度改革具有很強的啟發意義和指導意義的，對研究土地流轉問題也有相當重要的借鑒意義。