自然資源資產離任審計試點現狀研究

蘇彥舒

摘要：自2015年以來國家一直不斷推進自然資源資產離任審計試點工作，今年來也頗見成果，本文通過搜集個試點地區審計單位網站的相關信息，對自然資源資產離任審計試點現狀做分析整理，并選出兩個先進試點案例加以說明，對其他地區的試點工作起到示范作用，推進自然資源資產離任審計試點的發展。

關鍵詞：自然資源；離任審計；試點現狀

中圖分類號：F239 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0176-02

一、各試點現狀

2012年，十八大從新的歷史起點出發提出“五位一體”的總體布局，將保護環境和節約資源納入我國的基本國策。2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實施自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”2015年7月，中共中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《黨政領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》中規劃了試點工作的實施步驟，11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》明確了領導干部自然資源資產離任審計試點在2015年-2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規定，自2018年開始建立經常性的審計制度。自2013年起至今，我國已有大約183個市縣和地區在不同程度上開展了自然資源資產離任審計的試點工作：有二十余個省出臺了自然資源資產離任審計的試點工作方案（或實施方案、實施意見、暫行辦法、審計規定等）的文件；約有5個省份逐步開展自然資源資產負債表的編制工作；20個省份開展了加強人員培訓學習工作，培訓方式大多為召開專題培訓會或培訓班，個別省份學習方式為赴其他優秀試點地區學習考察；十余個省份可知傳統審計方法中融入了如地理信息（GIS、RS、GPS等）、大數據、云計算、互聯網等新的技術方法；約7個省份發布了試點結果報告或對審計結果進行了披露。由此可見，我國各地區對自然資源離任審計工作都積極參與，各地也在不同程度上取得了一些進展。

二、各試點案例

開展自然資源離任審計試點工作的主要目的是探索并逐步完善領導干部自然資源離任審計制度，形成一套較為成熟且符合實際的審計規范，保障領導干部自然資源資產離任審計工作深入開展，推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。試點工作的開展一方面對自然資源離任審計的后續研究起到促進作用，通過對實踐案例分析找出自然資源離任審計制度上的不完善以及理論上的不足，并加以改進以此推動制度與理論的發展；另一方面對自然資源離任審計工作實操起到指導作用，將各地試點的新經驗新技術總結并加以運用，逐步擴大自然資源審計工作的實施范圍，將審計工作標準化、制度化、法制化。

1.浙江省湖州市——編制自然資源資產負責表

自2015年湖州市被選為自然資源資產負債表編制試點和領導干部自然資源資產離任審計試點城市起，湖州市便著手自然資源資產負債表，編制的年限是2011年以來5個公歷年度自然資源實物存量、變動情況和價值量的資產負債表，縣區的編制內容主要包括土地資源、林木資源、水資源的實物量和價值量，其中土地資源資產負債表主要包括耕地、林地、園地等土地利用情況，耕地等級分布及其變化情況。截至2017年湖州市委托中科院地理所研制出了我國第一張自然資源資產負債表，從框架體系上看，該表包括總表1份主要綜合記載該地區內各類自然資源資的期初值與期末值和期內資源耗減、環境損害和生態破壞的資產負債差額；總表下有主表6份即自然資源、環境質量、生態功能的綜合核算表，每一類又分實物型和價值型核算表，如在環境質量這一類，在實物表中記載水污染、大氣污染和固廢污染的期初值和期末值并計算其變化量，在價值表中將各污染指標利用環境價值標準估算，記載其價值的初期值和末期值并計算變化量；主表下有輔表72份，即將每一類環境資源進行分類進行實物核算和價值核算，如在橫向上把自然資源劃分為土地資源、水資源、森林資源和礦產資源，在縱向上以土地資源為例，將土地資源進行等級劃分，并制作每一級土地的存量表和流量表；在輔表下又有底表若干，底表主要是對各類資源、環境以及生態情況進行實物核算并記載，是自然資源資產負債表的基礎，因此底表中的數據必須翔實、準確、可靠。

湖州市自然資源資產負債表的實施路徑大致分為四個步驟：（1）對湖州市的自然資源資產數據進行采集，湖州市收集國土局、環保局、建設局、林業局、農業局、水利局、統計局、審計局等十幾個部門的數據，再對數據進行整合、指標綜合等工作進行實物量核算制成底表；（2）將這些數據細化分類，計算每一小類自然資源資產與負債的實物量和價值量制成輔表；（3）將輔表數據按照自然資源、環境質量以及生態功能三類進行綜合核算，分別制成這三大類自然資源環境的實物主表和價值主表；（4）把類別的主表數據再進行加總與比較，最后生成湖州市自然資源資產負債總表。

自然資源資產負債表重點反映某一時點自然資源資產的存量概念，與重點反映一定時期流量概念的綠色國民經濟核算存在勾稽關系。同時，自然資源資產負債表是國家資產負債表的主要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要工具。在生態文明建設中，自然資源資產負債表是構建政府宏觀環境會計體系中不可缺少的環節，編制自然資源資產負債表并開展自然資源資產離任審計，定期核算自然資源資產的變動情況，有助于全面反映政府對各項自然資源占有、使用、維護以及管理績效，促進領導干部樹立科學發展的政績觀，從而服務于生態文明建設。因此，全國各試點對自然資源資產負債表的編制工作應給予高度重視并積極參與其中。湖州市率先初步完成自然資源資產負債表的編制，對于全國其他地區負債表的編制工作有一定的借鑒意義，不僅推進了負債表編制工作的進程，更推動了自然資源離任審計的發展。

2.廣西省桂林市——將地理信息技術應用于自然資源資產離任審計

自2016年起桂林市審計局對其下屬縣各級領導開展自然資源資產離任審計，到2017年為止已經完成了一個縣的自然資源資產離任審計試點，取得了一些經驗。審計試點方案將審計總體思路規定為“摸清情況、揭示問題、分析原因、界定責任”，即摸清被審計領導干部任期內主要自然資源資產實物量和生態環境質量狀況變化情況；揭示資源環境領域存在的重大違法違規問題、嚴重損毀自然資源資產和重大生態破壞環境污染典型問題；針對審計過程中所反映出的環境問題，對自然資源資產數據進行對比分析產生問題的原因，提出改善現狀解決問題的建議；對領導干部履行自然資源資產和生態環境保護責任情況進行審計評價并界定責任；起到切實提高當地的環境質量減少污染的效果，加大對各級領導干部環境責任的監督力度。由總體思路可見“摸清情況”是自然資源資產離任審計工作的基礎，要求在這一階段所收集到的數據必須準確、真實、可靠，但是自然資源資產離任審計的審計對象不僅僅是資金還包括空間中的自然資源，這就表示所需收集的數據也由單一的數字信息轉變為多維度、多時空下的空間立體信息，這給自然資源資產離任審計的信息收集工作增加了難度。面對這一難題，桂林市創新性地將地理信息系統（GIS）運用到信息收集工作當中。

地理信息系統（GIS）地理信息系統（Geographic Information Systems，GIS）是用于采集、存儲、管理、分析和表達空間數據的信息系統，是計算機科學、測量學、地圖學、地理學等多門學科的綜合技術，在資源環境管理和規劃中發揮重要的作用。利用地理信息系統可以準確地掌握本地區域內各時間段各空間方位的自然資源信息數據，不僅為自然資源資產離任審計的數據收集工作提供了便利，更提高了審計的真實性和有效性。桂林市成立專項小組，組內成員除會計審計及環境科學的專家、工作人員外，還包括1名聘請自國土局的地理信息技術人員。此次需要利用GIS才能完成的審計工作主要包括水資源、礦產資源以及森林資源三個方面。

桂林市此次審計的幾位領導干部所管轄的地域內覆蓋幾條重要河流的源頭，且礦產資源豐富，礦產資源開采過程中對環境造成的影響是這幾位領導的環境責任之一。《中華人民共和國礦產資源法》第二十條規定“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源：重要河流、堤壩兩側一定距離以內”，桂林市將礦產開采區與河流的距離定為300米及以上，以此保證河流不被污染，水質良好。在審計過程中首先從國土部門獲取地區遙感影像數據及礦產數據，將遙感影像數據加載到GIS相關系統；其次對加載的遙感影像進行黑邊處理，以準確反映當地地理信息；再次在處理好的遙感影像圖上，加載獲取的礦產資源數據；最后把礦產區域疊加反映在遙感影像圖上，進行緩沖區分析，設置礦產與河流距離為300米，即可以篩選出符合要求的礦區。

為保證轄區內礦產開采的安全作業，礦區邊界應清晰明確，不能有礦區重疊的現象發生。我國相關政策文件中對此有明確規定：《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發[2011]14號）（十四）“除同屬一個礦業權人的情形外，礦業權在垂直投影范圍內原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業權重疊的，應當簽署互不影響，確保安全生產的協議后，辦理采礦許可證”。因此為避免潛在糾紛隱患，明確礦區邊界，理清各項責任，審計小組利用GIS技術對礦區是否存在重疊現象進行了檢查。先是對礦產資源數據進行拓撲檢查；再是在ARCMAP中，加載上述處理的拓撲數據，存在拓撲錯誤的數據就是兩礦區之間存在重疊情況。

造林向來都是桂林市各縣區各級領導的主要任務之一，由于造林任務涉及上級補助資金較多，且市轄區內林地寬廣對環境影響頗大，因此對造林任務的審計也是桂林市自然資源資產離任審計的重點。桂林市林區一般都處在高山地帶，難以丈量，因此GIS技術的運用為審計工作的開展提供了可能。此項審計工作主要是根據當地林業部門提供的數據資料，將上年的造林數據加載到當年的遙感影像數據上，然后將這兩年的林地采伐和征占用的數據都加載進來，確保造林數據在這兩年中沒有被利用。然后一一進行觀察，比較，將在2015年影像上已造林的數據還明顯不是林地的地塊挑選出來，并到實地進行查看。首先，加載2015年的遙感影像數據，并對影像數據進行去黑邊處理；其次，將2014年的造林數據及2014年、2015年的林地采伐和征占用的數據都疊加在2015年的遙感影像圖3z；再次，對加載后的圖像進行觀察、對比，將已造林的數據但還明顯不是林地的地塊篩選出來，作為疑點數據；最后，通過手機坐標精確定位造林區域，并利用手機進行導航到實地查看造林情況。

三、結語

2017年6月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》，明確了開展領導干部自然資源資產離任審計的五項基本原則，更要求審計機關應當充分利用審計結果理清領導干部的環境責任，同時要求被審計單位領導干部對問題及時作出整改。這表明自然資源資產離任審計將逐步走向成熟，審計制度也日益完善，對各地試點工作的開展要求也將更高，現在個試點雖然在不同程度上取得了一些經驗，也有部分地區通過認真落實和積極創新成功為審計工作做了一個好的示范，但不可否認的是自然資源資產離任審計還存在一些問題，比如立法缺失和從業人員勝任力不足等，為了使自然資源資產離任審計能夠全面規范地開展，還需要社會各界專家學者以及社會實踐者的共同努力，解決現有問題，推動這一行業的發展。