上海市住房發展40年回顧

文/龐元

住房問題既是民生問題，也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。上海歷屆市委、市政府始終高度關注群眾的住房問題。改革開放以來，經過不懈努力，上海的住房發展取得了巨大成就，市民居住條件得到了顯著改善。

一、不忘初心，持續改善民生

改革開放，為上海住房發展注入了強大的動力。40年砥礪奮進，40年春風化雨，上海人民用雙手譜寫了住房發展的壯麗詩篇。

回顧歷史，住房一直是上海的“老大難”問題。1949年，全市450萬人口，住房面積僅有2359.4萬平方米，其中舊里、棚戶、簡屋占66.4%，人均居住面積約3.9平方米。當時，黨和政府立即對上海市民特別是工人的居住問題給予了高度關注。1950年至1979年，上海共新建住房2009萬平方米，是1843年上海開埠以來所建住宅總量的0.85倍，人均居住面積提高到了4.3平方米。廣大市民的居住問題有所緩解，但緩解程度與市民的居住需求還有不少差距。

改革開放40年，上海住房發展迎來了“黃金期”。40年來，上海共新建住房6億多平方米，特別是跨入新世紀以來，每年新建住房達2000萬平方米以上。居住房屋面積總量從1978年的0.44億平方米增加至2016年的6.5億平方米，增加了近14倍。同期，上海常住人口總量從1104萬人增加至2419.7萬人，增加了1.2倍。由于住房總量增速遠遠高于常住人口增速，在快速城鎮化時期，上海居民的居住水平得到顯著提升。至2017年底，城鎮居民人均住房居住面積達到18.7平方米，基本實現了人均一間房。當然也有發展不平衡的問題，網絡上有時稱之為“被平均”。

在大力發展新建住房的同時，上海持續推進舊區改造和舊住房綜合改造，不斷改進既有住房的居住品質。1988年上海住房成套率僅為32%，2000年為74%，2016年提高至97%。舊里和簡屋面積占居住房屋的比例由1978年的54.43%降至2016年的1.64%。

二、久久為功，培育和發展住房市場

在住房福利分配制度下，政府財政負擔很重，雖然有關部門為緩解本市居民居住困難做了大量工作，但住房問題依然較為突出。1985年上海市區住房普查的資料顯示，當時人均居住面積在2平方米以下的特困戶有15221戶，4平方米以下有21.6萬戶。因此，發展住房建設、進行住房分配制度改革迫在眉睫。伴隨著我國從計劃經濟向市場經濟體制的轉軌，上海的住房制度改革也拉開了序幕。

1979-1990年是上海住房分配制度改革的探索起步階段，這個階段主要是對商品住房有償供應的探索。當時人們普遍認為住房分配是一種社會福利，十一屆三中全會以后，上海理論界開始對住房的商品屬性進行探索。1979年，上海建設了一批僑匯房并進行出售試點，邁開了住房商品化供應的步伐，也是對住房統一分配制度的突破。由于政府統建統配的住房分配制度受制于財政資金，1980年本市開始逐步探索企事業單位自籌資金、自建住房，將其中一部分以優惠價出售給職工。隨著企事業單位成為住房供應主體，住房分配模式也逐步走向“有償”，通過探索“鴛鴦樓”、聯建公助、住宅合作社等有償供應方式，進一步提高了住房分配效率，增加了住房供應。

1991年，上海市確立了“建立公積金、提租發補貼、買房配債券、買房給優惠、建立房委會”的“五位一體”房改方案，開始全面推行住房制度改革。其中，首創住房公積金制度不僅擴大了住房建設資金來源，促進了住房建設，而且通過公積金繳存，提高了職工購房支付能力，擴大了住房市場需求。買房給優惠則鼓勵家庭購買住房，有利于推動住房商品化步伐。提租發補貼有利于抑制不合理的住房需求，鼓勵家庭購買住房，此后上海又幾次調整了公有住房租金。配房買債券有利于開拓住房建設資金來源，加快住房建設。為了促進新體制與舊體制的銜接，上海市進行了公有住房出售試點，1994年全面推開。1996年，上海房地產市場出現需求不足、新建商品住房空置等現象，為了增強居民住房購買力，擴大商品住房的需求面，市政府頒布《搞活房地產二、三級市場若干規定》，進行已購公房上市試點，1998年底在全市范圍推廣。

1998年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。12月，上海市出臺相關文件，明確停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，住房制度改革進一步深化。這一改革扭轉了廣大市民的住房消費觀念，有利于擴大住房市場需求，促進房地產市場發展。

住房分配制度改革期間，土地使用制度改革也在逐步推進。1988年本市首次通過公開招標出讓土地。2001年7月，本市決定對經營性土地普遍實行土地使用權招標拍賣。土地使用權出讓方式由協議批租轉向招標拍賣為主，提高了土地的市場化程度和使用效率。

住房分配制度改革以后，上海逐步建立了房地產市場。2003年起，上海市房地產市場出現了過熱的趨勢，在堅持市場化改革方向的同時，政府根據市場發展情況采取市場調控手段，明確“以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主”的原則，通過采取期房限轉措施、停止住房轉按揭、查處捂盤惜售行為等方式，加強房地產市場監管，規范房地產市場交易行為，進一步優化市場環境。針對房價過快上漲的現象，本市出臺限購、限貸、限售等多項調控政策，抑制投資投機需求，鼓勵合理的自住需求。2017年以來，本市加快培育和發展住房租賃市場，建立租購并舉的住房制度，滿足不同群體的住房租賃需求。

三、念茲在茲，建立和完善住房保障體系

全面停止住房實物分配后，上海積極探索緩解居民住房困難的新途徑，聚焦最基本住房需求，從2000年起對本市城鎮戶籍的低收入住房困難家庭實施廉租住房制度。進入新世紀以來，隨著房價上漲和人口流入，對住房保障提出新的要求。針對這些情況，市委、市政府實施了一系列住房保障制度創新，經過十多年探索，形成了廉租住房、共有產權保障住房、公共租賃住房、征收安置房“四位一體”的住房保障體系。

發揮廉租住房“托底保障”作用，確保城鎮戶籍低收入住房困難家庭“應保盡保”。2000年上海開始推行廉租住房制度，在準入上實行住房和經濟“雙困”標準，在保障方式上實行“以租金補貼為主、實物配租為輔”的保障機制，并根據實際情況，適時調整收入、財產準入標準，調整廉租住房租金補貼標準。

聚焦“夾心層”，實施共有產權保障住房制度。隨著住房價格上漲，部分“夾心層”群體既達不到廉租住房準入標準，又買不起商品住房。為緩解這部分中低收入群體的住房困難，本市推行共有產權保障住房制度。“共有產權”機制是上海共有產權保障住房的特色所在，政府和購房人根據出資額確定產權比例，房價與產權比例一同打折。這一制度安排可以使購房人獲得房屋增值收益，為今后改善住房條件積累資金，政府則可以減少直接投資壓力，將投入轉化為產權份額，有利于避免國有資產的流失。此外，“共有產權”模式還有利于壓縮獲利空間，減少套利行為。在準入標準上，實行“雙困”標準，其中經濟標準已根據市場情況連續4次放寬。在申請審核上，上海建立了以信息化手段為依托的居民住房狀況和經濟狀況核對新機制。通過準入條件、審核機制、輪候供房方面的設置，確保供應分配公平公正。目前，上海共有產權保障住房歷年累計簽約家庭達9.2萬戶，2016年累計受理約3.9萬戶。

緩解來滬常住人口居住困難，發展公共租賃住房。為緩解來滬常住人口住房困難，上海積極發展公共租賃住房，在準入要求上不限本市戶籍，不設收入線，租賃價格按略低于市場租金水平確定，實行有限期租賃，同時鼓勵用人單位采取租賃補貼、集體租賃公租房等方式加以助力。公共租賃住房制度有效緩解了外來常住人口的階段性居住困難，成為健全本市住房保障體系的重要一環。

改善舊城區居民住房條件，提供征收安置房。上海市自2002年啟動建設動遷安置房，由政府提供優惠政策，定向供應給舊區改造和市政重大工程項目的動遷居民。隨著上海啟動大型居住社區建設，舊區改造動遷安置房也進入了依托大型居住社區發展的新階段。

改革開放40年來，經過不斷探索，上海已基本明確“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體”和租購并舉的住房制度框架。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，兼顧住房供應的效率與住房分配的公平，構建住房市場體系和保障體系“兩大體系”，深化“以居住為主、以市民消費為主、以普通商品房為主”的房地產市場體系和廉租住房、共有產權保障住房(經濟適用住房)、公共租賃住房(含單位租賃房)及征收安置住房“四位一體”的住房保障體系。同時，通過租賃市場的培育和發展，建立并完善租購并舉的住房制度。

站在中國特色社會主義新時代的起點上，上海的住房發展還面臨許多新挑戰，還存在發展不平衡不充分等問題，市委、市政府已經明確，當前和今后一段時期住房工作主要對象是兩類人群：一是上海戶籍人口中的住房困難群眾；二是對上海發展作出貢獻的非戶籍常住人口，尤其是各類人才特別是青年人才。上海土地資源十分稀缺，又是人口凈流入的超大城市，要從方法路徑上解決好兩類人群的住房問題。在土地的增量市場，住房用地供應的占比還需進一步提高，同時盤活存量土地。在住房用地中，出租房、共有產權保障房、租賃住房、中小戶型普通商品房的比例還要大幅提高。在“四位一體”住房保障體系中，面對動遷安置房占比過多、入住率不高的問題，要及時調整結構。需要加快建立房地產市場平穩健康發展的長效機制，讓我們的戶籍居民和來滬常住人口，共享住房制度改革的成果。