回顧房改二十周年，展望新時代住房制度

文/丁宗堯

一、引言

提起房地產市場調控，沒有人會感到陌生，從2004年起國內就開始調控房地產市場。然而，每一次調控房價帶來的結果都是房價繼續(xù)上漲，如今高企的房價更是成為社會之殤，擠出了實體經濟投資空間，腐蝕著實干家的創(chuàng)業(yè)精神。凱恩斯在其著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》（以下簡稱《通論》）中，在消費傾向的基礎上，提出了乘數(shù)原理，即總需求的某一方面變動會引起國民收入多倍變動，國民收入的變動往往是總需求變動的數(shù)倍。乘數(shù)原理較好地解釋了國民經濟是一個有機聯(lián)系的整體，而不是一個個孤立的部門。因而想要看清中國房地產市場，如果僅僅立足于房地產領域是遠遠不夠的，房地產業(yè)始終是國民經濟中的一個部門，中國房地產市場始終服從于國民經濟穩(wěn)定發(fā)展的大局。2004年抑制中國經濟過熱、2008年渡過經濟危機、2015年拉動國民經濟增長都不乏房地產業(yè)的身影。如今中國進入新時代，對房地產市場的政策及產權結構在新時代中也有新要求，根據(jù)黨的十九大所提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，首先要抑制投資，促進居住保障，明確住房的居住屬性；其次，新時代住房制度是“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，新時代中應完善住房供應體系，健全各項配套政策，積極發(fā)展住房市場，擴大共享產權房的市場份額，使“房子是用來住的”功能依靠政府的大口徑保障，覆蓋社會的“夾心層”。

二、房地產市場調控政策歷程

（一）房地產市場調控歷程

1998年，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，以“穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設，促使住宅業(yè)成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的住房需求”為指導思想。該文件的核心要點在于，從1998年下半年起停止住房實物分配，建立以經濟適用房為主體、商品房為輔助的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系，購房資金有工資、住房公積金、貸款及住房補貼等多種來源。至此，買房實現(xiàn)了由“找市長”向“找市場”轉變。

2004年，政府開始對房地產市場進行調控。具體而言，即“緊銀根”、“緊地根”。緊銀根是指2004年開始，把房地產開發(fā)企業(yè)的資本金比率從20%提高到35%，對房地產開發(fā)企業(yè)貸款的總規(guī)模實行控制，把指標分解到各個開發(fā)銀行，無論企業(yè)需要多少資金，都不能突破該指標的控制。緊地根，俗稱“831大限”。2004年3月，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關于繼續(xù)開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求從8月31日起，所有經營性土地施行“招拍掛”，一律公開競價，不再采取協(xié)議方式出讓經營性國有土地使用權。“831大限”的影響最為深遠，土地出讓方式的轉變開啟了中國地產革命。

2004年開始的房地產市場調控一直持續(xù)到2008年金融危機到來。為應對金融危機，重拾投資信心，2008年末對房地產市場調控政策作出了相應的改變。房地產開發(fā)企業(yè)資本比例從30%降至20%，取消了印花稅，取消了個人所得稅，將契稅從3%降到1%。同時，在當時五次降息的基礎上，買房還可以享受利率再打折的優(yōu)惠。

2011年又開始了新一輪調控，2011年1月26日，國務院專門召開常務會議研究部署房地產市場調控工作，并出臺了“國八條”，明確提出：一是提高第二套住房貸款的首付款比例和利率，對貸款購買第二套住房的家庭,首付款比例不低于60%,貸款利率不低于基準利率的1.1倍；二是合理引導住房需求，原則上對已有一套住房的當?shù)貞艏用窦彝ァ⒛軌蛱峁┊數(shù)匾欢晗藜{稅證明或社會保險繳納證明的非當?shù)貞艏用窦彝?限購一套住房；對已擁有兩套及以上住房的當?shù)貞艏用窦彝ァ碛幸惶准耙陨献》康姆钱數(shù)貞艏用窦彝ァo法提供一定年限當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非當?shù)貞艏用窦彝?暫停在本行政區(qū)域內向其售房。

（二）房地產業(yè)始終服從于國民經濟大局

凱恩斯在《通論》中用乘數(shù)描繪投資的小量變動可以引起就業(yè)量的大變動，增大對投資品工業(yè)的投資，能增加投資品工業(yè)中的就業(yè)量，就業(yè)量增加將帶來真實所得的增加，所得增加可以刺激消費品工業(yè)，使就業(yè)量的總增量大于投資品工業(yè)中就業(yè)的增量，整個國民真實所得增加量成倍大于投資品行業(yè)中真實所得的增加。國民經濟是一個有機的整體，在未實現(xiàn)充分就業(yè)的前提下，乘數(shù)原理的作用使投資的小量變動可以引起宏觀經濟形勢大的變動，告誡我們絕不能從某個行業(yè)自身看待其發(fā)展，更何況房地產行業(yè)有其特殊性。房地產行業(yè)產業(yè)鏈較長，上游涵蓋建材業(yè)、建筑設備業(yè)、冶金業(yè)、化工業(yè)等，下游涵蓋裝飾業(yè)、電器家具業(yè)、園林業(yè)、運輸業(yè)等，上下游產業(yè)鏈上有多達五十余個行業(yè)。因此，分析中國的房地產市場必須從中國宏觀經濟入手，畢竟房地產行業(yè)始終服從于國民經濟穩(wěn)定發(fā)展的大局。

1998年以來,亞洲金融危機對我國經濟發(fā)展的不利影響正逐漸顯現(xiàn),為確保8%的經濟增長速度,擴大國內需求成為必然，加快住宅建設是擴大內需的重要方面之一。1998年住房改革后，買房由“找市長”轉向“找市場”，傳統(tǒng)福利分房制度下壓抑了數(shù)十年的需求急劇釋放，2003年中國成功應對亞洲金融危機，順利進入WTO，經濟迅速增長，就開始面臨經濟過熱的風險。經濟過熱的重要表現(xiàn)之一是“生產資料瓶頸”的出現(xiàn)與價格的上漲。2002年以來, 隨著投資的增長, 我國鋼材、水泥、煤炭、化工產品的價格開始攀升，并逐步在部分地區(qū)出現(xiàn)電力供應緊張的情況。2003年一季度末，生產資料價格指數(shù)已經達到5.5%。經濟過熱的主要原因在于房地產投資增速過快，因而2004年開始通過“緊銀根”、“緊地根”調控房地產市場，雖然這在一定程度上抑制了房地產行業(yè)過熱的傾向，但與壓抑了數(shù)十年的自我住房需求短時間內釋放相比，供給和需求存在巨大的不平衡，帶來的結果則是房價的繼續(xù)上漲。這一輪調控一直持續(xù)到2008年世界金融危機的發(fā)生，這一場金融危機幾乎打垮了投資者的信心。金融危機背景下，私人投資受投資者預期的影響，產生的缺口只有依靠政府投資進行補償。2011年成功應對經濟危機后，中國經濟在四萬億投資支持下開始觸底反彈，宏觀經濟開始企穩(wěn)，高昂的房價已經成為社會的一大矛盾，因而政府開始對房地產業(yè)進行新一輪緊縮性調控。2011年1月26日出臺了“國八條”。該項政策一直持續(xù)到2014年，有效地抑制了房地產業(yè)的過快增長，2011年至2014年商品房銷售面積見表1。

表1 2011-2014年商品房銷售面積

可見，商品房的銷售面積是穩(wěn)定的。進入2015年，中國經濟進入新常態(tài)，面臨著錯綜復雜的國內外經濟形勢和諸多不確定因素，由于受到國內外經濟變量的深刻影響，中國宏觀經濟運行仍然面臨著比較嚴峻的下行壓力，經濟增長速度不穩(wěn)定，工業(yè)增長減速明顯，制造業(yè)增長面臨結構調整，固定資產投資逐漸下降，新增貸款規(guī)模下降，實體經濟貸款需求不旺，CPI處于低位運行，PPI和PMI表現(xiàn)乏力。2015年又開始出臺新一輪的房地產市場刺激政策，一系列政策影響一直持續(xù)至今。

（三）當前房地產市場形勢

2015年至2017年，在政策刺激下，中國房地產市場又迎來了一次迅猛發(fā)展。商品房銷售面積從2015年的128495萬平方米增長到2017年的169408萬平方米，達到歷史最高，這同房地產業(yè)適應國民經濟發(fā)展大局是分不開的。在宏觀經濟下行的壓力下，2015年開始刺激房地產業(yè)的發(fā)展，一是調整首套房和二套房的首付比例，2015年3月30日央行、住建部、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)通知，對擁有一套住房且相應購房貸款未結清的居民家庭購二套房，最低首付款比例調整為不低于40%，使用住房公積金貸款購買首套普通自住房，最低首付20%；擁有一套住房并已結清貸款的家庭，再次申請住房公積金購房，最低首付30%。六個月后的9月30日，央行又對購買首套房的首付比例作出調整，要求在不實施“限購”措施的城市，對居民家庭首次購買普通住房的商業(yè)性個人住房貸款，最低首付款比例調整為不低于25%。二是降低購房貸款成本，從2014年下半年至2015年，央行五次降息三次降準。在兩方面因素的推動下，出現(xiàn)了居民大規(guī)模買房的情況。在上海、北京等地，大量為買房而離婚者擠破民政局。房價也因此在2016年達到最高點，高杠桿下房地產業(yè)是否會引發(fā)系統(tǒng)性金融風險成為社會關注的焦點。

2016年，在房地產市場和資本市場的雙重推動下，個人住房貸款占新增貸款比重過大，引起政策對房貸的進一步收緊。2016年9月30日，北京、天津和蘇州三大城市相繼發(fā)布了樓市新政，帶動了全國風起云涌的大面積調控。此后，鄭州、成都、南京、杭州等熱點城市全部開始限購限貸的第一輪調控。這輪調控一改過去發(fā)布中央文件的做法，直接約談各熱點城市的主要負責人，各熱點城市紛紛出臺一系列限購、限貸措施。不久后，各地國土資源廳紛紛規(guī)定新房備案價不得高于2016年十月或2016年最高月份價格。這一政策導致熱點城市新開樓盤和二手房市場房價的倒掛。

三、新時代住房制度

黨的十九大報告強調，房子是用來住的，不是用來炒的。2018年中央經濟工作會議也強調：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。要發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃，保護租賃利益相關方合法權益，支持專業(yè)化、機構化住房租賃企業(yè)發(fā)展。完善促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制，保持房地產市場調控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，分清中央和地方事權，實行差別化調控。”多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度即如今所提及的新時代住房制度。如今的供給主體則主要是專業(yè)化的房地產開發(fā)企業(yè)和租賃企業(yè)，以及部分由國有土地提供的住宅。2007年24號文件曾明確指出，集中用工企業(yè)、制造業(yè)，如格力集團，可為自己的職工提供租賃房，并且納入保障房管理。未來供給主體是否擴大，土地政策是否放寬，都有待《土地管理法》進一步調整規(guī)范。

（一）房地產業(yè)穩(wěn)定國民經濟發(fā)展大局的功能在弱化

新時代住房制度的出現(xiàn)，與房地產業(yè)同國民經濟發(fā)展的大局息息相關。有人說，中國經濟周期是一種“投資-債務”周期，在政府大規(guī)模投資拉動下，宏觀經濟發(fā)展迅速。政府投資的項目大多是投資大、回報慢的基礎性建設工程，如高等級公路、高鐵、機場等。雖然這一系列政府投資的基建工程很宏偉壯觀，但回報收益較慢，且投資會產生大量債務，上一輪投資結束后，在巨大的債務難以消化前，經濟形勢會逐步回冷，甚至產生停滯現(xiàn)象，直至下一輪大規(guī)模投資到來。經濟周期由此往復。

“三期疊加”中有一期叫前期刺激政策的消化期，是指如今面臨著四萬億投資遺留下的巨大債務難以消化，中國宏觀經濟政策逐步由傳統(tǒng)的刺激需求轉向側重調整供給轉變。習近平同志在中央財經領導小組第十一次、第十二次、第十三次會議上分別提出了“供給側結構性改革”的概念內涵、根本目的和主攻方向。首先，面對經濟形勢新常態(tài)，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”；其次，供給側改革的根本目的是“提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想”；再次，供給側改革的主攻方向是“減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構對需求結構的適應性”。可見，經濟發(fā)展新常態(tài)下的供給側結構性改革已成為中國全面深化改革中的主要任務,供給側結構性改革的提出也意味著中國將逐步走出“投資-債務”周期性的發(fā)展模式，不再依靠大規(guī)模投資拉動經濟發(fā)展，而要依靠創(chuàng)新、提高企業(yè)全要素生產率，逐步實現(xiàn)資本積累，實現(xiàn)經濟平穩(wěn)發(fā)展。在宏觀經濟形勢變動下，依靠投資房地產業(yè)拉動國民經濟的情況逐漸減少，房地產業(yè)穩(wěn)定國民經濟發(fā)展大局的功能也會逐步弱化。

（二）大力培育租房市場

完善租房市場是實現(xiàn)住有所居、保障居民居住權利、滿足居民居住需求的必然選擇。要處理好購房和租房的關系，引導一種“先租房，后買房；先買小房，后逐步改善”的住房梯度消費理念，使“購房居住”與“租房居住”成為全社會住房消費兩大基本形式，獲得社會的廣泛認同。近10年來，我國住房制度改革主要措施是出售存量公房和新建住房，使城市住房自有率達到80% 以上，個別城市達到90%，結果是住房銷售市場的過度發(fā)展和住房租賃市場的嚴重滯后。這種畸形的房地產市場發(fā)展結構引發(fā)的結果是一方面大量商品住房空置，另一方面相當一部分居民既無能力買房，又無處租賃適合自己需求的住房。培育完善的住房租賃市場，優(yōu)化住房市場結構，將住房租賃納入政府住房保障制度中來，用政府有形之手彌補住房租賃市場之不足，使住房的供應結構與住房的需求結構相適應，是破解我國房地產市場困局的重要舉措。日本全國自有住房比例為60%，租賃住宅比例接近40%。而東京與日本其他地區(qū)相比形成相反態(tài)勢，租賃住宅占到57%以上。如今，我國面臨的問題不是沒有租房市場，而是租房市場不規(guī)范、租金不合理、合同保障力差、租賃環(huán)境不穩(wěn)定等。

住房租賃市場需加強管理，住房租賃市場的管理者主要有兩類，一是政府，一是專業(yè)化的租房機構。政府所提供的公租房、廉租房要求土地性質都是集體建設用地，熱點城市中的新增集體建設用地都在市郊區(qū)域，政府在郊區(qū)提供的租房因區(qū)位劣勢，市場需求較小。因此，培育租房市場的主體仍應該是專業(yè)化的租房機構，住房首先要遵循因地制宜原則，就近工作、就近上學要求就近租房。其次，通過政策手段鼓勵有空置住房的居民將閑置住房租賃給專業(yè)的租房管理機構，這樣可以有效避免種種租房亂象的出現(xiàn)，從而給住房租賃市場提供穩(wěn)定的市場、穩(wěn)定的預期、穩(wěn)定的租金、穩(wěn)定的租約，從而建立一個良好的住房租賃環(huán)境。

雖然租房市場未來存在較大機遇，但不容忽視的是，租房當今仍僅是居民購房前的過渡選擇，一旦經濟條件允許，租房居民將快速轉向購房。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年全國房地產開發(fā)企業(yè)房屋出租收入為1600.42億元，而住房銷售收入?yún)s高達65861.30億元，前者僅為后者的2.43%。房屋除其本身的居住屬性外，其背后還有諸如城市福利、教育、醫(yī)療等隱形福利。如果希望租房市場能長期穩(wěn)定地發(fā)展，則必須解決房屋背后的隱性附加值問題。這也是新時代租房制度強調“租購同權”的原因。“租購同權”涉及一系列制度改革：解決大城市中承租人子女的教育問題；改革醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)全國范圍內標準和權益的統(tǒng)一，打破地區(qū)藩籬；改革住房公積金制度，充分發(fā)揮其補貼租房者的作用。這些問題的解決既包括資源稀缺條件下分配的公平問題、原高價學區(qū)房的購房者權益等理論上的問題，也包括就近入學、就近就醫(yī)等具體操作問題。其中所涉及公共資源分配的公平性、均等性等問題，僅僅依靠一項政策或是一部法律是無法解決的。

（三）共有產權房

傳統(tǒng)的住房供應體系，分為市場和保障兩大體系，有能力購買者通過市場購買商品房，符合保障標準者，由政府提供保障房。長期以來，這一政策導致買不起商品房又達不到保障房標準的社會“夾心層”大多依靠市場解決住房問題。共有產權房制度是政府基于全國房地產市場發(fā)展現(xiàn)狀建立的社會保障性質的商品住宅制度。共有產權房是近年來我國在推進住房供給側改革、完善住房供應體系方面，將社會“夾心層”納入保障體系的最為重要的政策性住房創(chuàng)新品種。

2014年4月，住建部曾發(fā)文，確定北京、上海、廣州等六個城市為共有產權房的試點城市。隨著新時代住房制度的提出，共有產權房又被人們廣泛熱議。共有產權房提出的初衷是為了向暫時未能通過市場購買全產權房的個人，提供個人只需提供相應產權比例的購房資金即可滿足初次置業(yè)家庭剛需的穩(wěn)定居住及公共服務需求的住房。根據(jù)政策設計初衷可知，共有產權房的服務對象是供求矛盾大、房價上漲快、購房壓力大的熱點城市中無房的社會“夾心層”。既然共有產權房是為了滿足初次置業(yè)者的剛需，置業(yè)者還有更換住房的需求，則必然要求房屋產權可以出售，因而需要完善個人份額產權的可退出機制。北京市住建委2017年9月20日發(fā)布的《北京市共有產權住房管理暫行辦法（正式版）》中，僅允許購房人在代持機構建立的網絡服務平臺發(fā)布轉讓所購房屋產權份額信息，轉讓對象則在個人因變故需要搬遷或者收入增加有條件改善住房條件時，將產權出讓給其他符合共有產權住房購買條件的家庭。這意味著，共有產權房只能在符合條件的對象人群中封閉流轉。由此可見，北京要求的共有產權房產權轉讓，一改以往在有關條件下共有產權房可轉讓為商品房的情況，而是要求共有產權房內部流轉，使有限的公共資源得以幫助最為需要的人。同時，共有產權房的服務對象為社會“夾心層”，因此共有產權房在建設標準上同商品房要有較為嚴格的區(qū)分，防止共有產權房過多地擠占商品房市場。