上海共有產(chǎn)權保障住房存在的主要問題與對策建議

文/朱麗

一、上海共有產(chǎn)權保障住房的基本情況及特點

上海共有產(chǎn)權保障住房于2009年在閔行區(qū)、徐匯區(qū)開始試點工作，于2010年在全市推廣，主要面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭，實行住房和經(jīng)濟的“雙困”標準，按照 “共有產(chǎn)權”機制運作。共有產(chǎn)權保障住房銷售價格以建設項目結算價格為基礎，兼顧保障對象支付能力、相鄰區(qū)域普通商品住房價格等因素確定。政府和購房人實行“按份共有”，按照各自投入確定產(chǎn)權份額比例；購房人5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓房屋，滿5年后可按規(guī)定購買完全產(chǎn)權后上市轉(zhuǎn)讓。同時，政府在同等條件下有優(yōu)先購買權。

（一）上海共有產(chǎn)權保障住房基本情況

2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《關于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權住房試點的意見》，明確提出要支持兩市深化發(fā)展共有產(chǎn)權房試點工作，既是對上海共有產(chǎn)權住房現(xiàn)有工作的肯定，也為進一步推進共有產(chǎn)權房保障工作吹響了進軍號角。

1．基本供給情況。在既有房源供應上，工作成效顯著。自2010年以來，上海先后五次放寬準入標準，已累計開展了六個批次的共有產(chǎn)權保障住房申請供應工作。其中，2017年開展了第六批次共有產(chǎn)權保障房申請審核工作，共計有3.9萬戶申請家庭。截至2017年年底，上海市共有產(chǎn)權保障住房累計簽約家庭9.2萬余戶，成效顯著。在新增供應上，進一步加大保障供應力度。2017年7月發(fā)布的《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出：“十三五”時期，預計新增供應各類保障性住房約55萬套。隨后，2018年上海政府工作報告中將“新增供應5.5萬套各類保障房，完善共有產(chǎn)權住房制度，放寬廉租住房準入標準，確保保障房應保盡保”作為2018年上海政府的主要工作任務之一。2018年第四季度，上海計劃啟動第七批次共有產(chǎn)權保障住房的申請受理工作 。

2．申請對象。上海共有產(chǎn)權保障住房申請對象為本市戶籍中低收入住房困難家庭，其申請準入條件由收入、財產(chǎn)、住房和戶籍等構成。由于近年來上海房價上漲較快，而收入上漲較慢，中低收入群體的實際購房支付能力在不斷下降。鑒于此，上海共有產(chǎn)權住房在七年多的實踐與完善過程中先后五次放寬準入標準，不斷適應保障人群變化的實際情況，逐步擴大受益群體覆蓋面，本市住房困難的大齡結婚家庭、青年職工以及引進人才等群體將成為主要受益對象。目前，住房標準是家庭人均住房建筑面積15平方米以下，申請戶有男28歲以上、女25歲以上大齡青年等情況的復合家庭，還可再放寬15平方米（即三口之家可放寬到60平方米）；收入和財產(chǎn)標準為3人及以上家庭人均月可支配收入6000元以下、人均財產(chǎn)18萬元以下，2人及以下家庭再放寬20%。

3．建設模式。上海共有產(chǎn)權保障住房有兩種建設方式，一是集中建設，主要是由政府主導、由開發(fā)企業(yè)建設和銷售。具體來說，通過項目招投標確定開發(fā)建設的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，建好后直接由開發(fā)企業(yè)按政府定價銷售給通過政府審核的保障對象。二是配建，主要由開發(fā)企業(yè)主導。凡新出讓土地開發(fā)建設的商品住宅項目，按照不低于該項目住宅建設總面積5%的比例配建保障房，郊區(qū)有條件的區(qū)域應進一步提高建設項目的配建比例。配建住房建成后將無償移交政府用于住房保障。按規(guī)定，外環(huán)線以外商品住宅建設項目的配建房源用于共有產(chǎn)權保障住房。所有共有產(chǎn)權保障住房由全市統(tǒng)一建設供應，根據(jù)各區(qū)的住房保障申請對象數(shù)量，分配給各區(qū)使用。

4．定價及產(chǎn)權份額設定。由于共有產(chǎn)權保障住房的土地供應方式為劃撥出讓，主要依據(jù)共有產(chǎn)權住房建設成本，同時參考周邊商品住房價格來確定出售價格，稱為銷售基準價格。銷售基準價格=周邊房價×折扣系數(shù)。具體的產(chǎn)權比例按不同地段與商品住房價格的關系確定，計算公式為∶ 購房人產(chǎn)權份額=銷售基準價格/（周邊房價 ×90%） 。

5．準入條件核查。一是在共有產(chǎn)權保障住房的準入過程中，實施了嚴格的多部門信息化聯(lián)動審核機制。上海形成了以戶籍、婚姻、經(jīng)濟、住房狀況四方面為主的申請條件審核系統(tǒng)，以信息化手段取代紙質(zhì)的審核信息，借助互聯(lián)網(wǎng)形成了不同部門間的信息比對聯(lián)動機制。二是在申請審核階段的具體操作上，形成了嚴格的三次公示機制。主要是申請時的初審公示、復審公示以及審核通過后的登錄公告，為共有產(chǎn)權保障工作公開、公平、公正的順利開展奠定了基礎。

6．滿5年后可回購，也可上市轉(zhuǎn)讓。上海共有產(chǎn)權保障住房一個最大的制度創(chuàng)新便是共有產(chǎn)權保障對象得房滿5年即可申請購買政府持有的產(chǎn)權份額，從而將其變成完全產(chǎn)權的商品住房，然后便可自由處分，包括上市轉(zhuǎn)讓、出租、出借等。同時，也可由政府在同等條件下優(yōu)先回購。目前，已有部分滿足申購條件的共有產(chǎn)權保障對象提出了申購申請，其中有少數(shù)已經(jīng)完成了申購行為，取得了完全產(chǎn)權。

（二）上海共有產(chǎn)權保障住房的主要特點

1．上海共有產(chǎn)權保障住房具有產(chǎn)權和保障的雙重屬性。結合上海實際，本市共有產(chǎn)權保障住房的供應對象主要定位于“夾心層”群體，具有一定的購房支付能力、但住房支付能力不足，這也是區(qū)別于廉租住房基本保障對象最顯著的一個特點。這主要基于兩方面考慮：一是保障屬性的要求。由于低收入住房困難家庭可以獲得廉租住房保障，現(xiàn)已實現(xiàn)“應保盡保”，而中等收入住房困難家庭因為其家庭收入和資產(chǎn)高于廉租住房最低收入標準而被排除在基本住房保障范圍以外。但上海房價高企，他們無法只憑自身力量購買市場化商品住房，即這一群體的支付能力不足，也不符合基本保障條件，需要政府予以一定的扶持和幫助，以增強其購房支付能力。二是產(chǎn)權屬性的要求。客觀上，購房申請者具有一定的家庭財產(chǎn)收入的積累，也就具備了一定的購房支付能力以支付購房款以及后續(xù)的房貸還款。主觀上，他們也有購置產(chǎn)權型住房的愿望，希望獲得穩(wěn)定的房屋所有權關系以及高于基本住房保障的生活質(zhì)量。

2．由政府“他助”的介入來增強保障對象的“自救”能力。在共有產(chǎn)權的運作模式下，符合條件的中低收入住房困難家庭以較少的購房成本就能申購共有產(chǎn)權保障住房，有利于培育保障對象持續(xù)的改善能力，有助于其逐步積累住房購買力，即通過政府 “他助”來幫助保障對象增強“自救”能力。保障對象通過政府的共有產(chǎn)權住房來解決自身居住問題，在最終選擇退出住房保障體系時，還可分享自己持有的房屋產(chǎn)權份額在房價上漲時的保值增值收益，共享發(fā)展成果。

3．滿5年的“半封閉”運作機制，為保障對象提供了多種選擇路徑。上海共有產(chǎn)權保障住房在進行制度設計時，規(guī)定了取得共有產(chǎn)權住房滿5年的保障對象在產(chǎn)權變更上有三條選擇路徑：一是購買政府份額產(chǎn)權，從而獲得完全產(chǎn)權，共有產(chǎn)權保障住房就轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆纳唐纷》浚欢怯烧畬ΡＵ蠈ο蟮漠a(chǎn)權份額進行回購；三是維持現(xiàn)狀不變。同時，政府讓渡其持有產(chǎn)權份額的租金收益，對保障對象不收取政府份額的產(chǎn)權租金。這三種選擇方案為保障對象提供了較大的選擇空間，尊重了保障對象的個人意愿。

二、上海共有產(chǎn)權保障住房存在的主要問題

（一）現(xiàn)有建設模式不可持續(xù)

1．土地供應制約。目前，上海的共有產(chǎn)權保障住房主要采取“大居”集中建設模式。雖然集中新建的模式已經(jīng)取得了較大成效，具有建設、管理、分配和供應等方面的優(yōu)勢，但由于日益突出的上海建設用地的緊約束及保障性住房土地供應適配性等問題，共有產(chǎn)權保障房的“大居”集中建設難以為繼，將面臨“無地可用”的困境，后續(xù)房源籌措面臨很大缺口。

2．財政負擔大幅增加。由于共有產(chǎn)權保障住房是保障性住房，土地供應采用行政劃撥的方式，其選址區(qū)位必須考慮到建設成本、土地規(guī)劃制約等多種因素，因此上海的共有產(chǎn)權保障住房選址基本在外環(huán)線之外，房源區(qū)位距離市中心越來越遠，也缺少相應的公建配套設施，既增加了保障家庭的出行時間和通勤成本，也加大了政府在基礎設施和公建配套等方面的建設成本，導致財政投資負擔較重。

（二）常態(tài)化供應和受理機制尚未建立

上海共有產(chǎn)權保障住房的歷次供應和申請，都采取了分批次集中供應和受理的方式。從供應頻率和周期上看，以前是每年有一批集中供應和申請受理，近兩年來因房源緊張，改為每兩年一批，如2016年和2018年（計劃）各有一批。由此，將直接帶來兩個方面的不利后果：一是造成社會預期不明，符合條件的保障對象不清楚是否還有下一個供應批次、更不知道下一個批次的供應時間和供應情況，易形成集體性的“恐慌性”申購；二是在規(guī)定時間內(nèi)集中提交的海量申請材料都必須在規(guī)定期限內(nèi)進行審核和處理，必然加大了申請受理和審核部門的工作量、工作強度及組織和統(tǒng)籌上的難度。實際操作中，工作人員緊缺、超負荷運轉(zhuǎn)、人員素質(zhì)參差不齊、區(qū)際差異等問題較為突出。常態(tài)化供應和受理機制尚未建立起來的原因主要有兩個：一方面，共有產(chǎn)權房源供應不足，后續(xù)房源籌措困難；另一方面，無法準確判明共有產(chǎn)權房源的需求，造成共有產(chǎn)權房源的供應與需求失衡等問題。

（三）共有產(chǎn)權保障住房的受益覆蓋面偏窄

由于上海共有產(chǎn)權住房的保障對象僅限于本地戶籍家庭，這就將上海900多萬的外來常住人員排除在共有產(chǎn)權住房的申請范圍之外，其中包括了大量持有居住證且積分達標的外來常住人口，他們擁有穩(wěn)定工作，合法繳稅，為上海的經(jīng)濟發(fā)展作貢獻，但無法享受市民同等待遇，居住證的含金量也大打折扣。以住房保障為例，在上海“四位一體”的住房保障體系中，只有公共租賃住房突破了戶籍限制，將外來常住人口納入保障范圍，而共有產(chǎn)權住房保障雖然一再放寬財產(chǎn)收入準入標準，但戶籍要求卻一直都是硬性規(guī)定，本市共有產(chǎn)權住房保障的受益覆蓋面總體偏窄。反觀北京的做法，對于符合條件的非京戶籍家庭定向供應30%的共有產(chǎn)權房源，就更具有包容性、友善性和公平性。

值得一提的是，有數(shù)據(jù)顯示，上海外來常住人口數(shù)量連續(xù)三年下滑：2015年上海外來常住人口為981.65萬，比上年減少14.77萬人；2016年為980.2萬，比上年減少1.45萬人；2017年為972.68萬，比上年減少7.52萬人，這說明了上海城市的吸引力有所下降。毋庸置疑，高企的房價便是這些外來常住人口“用腳投票”的重要因素之一，上海目前的人口持續(xù)流失趨勢值得深思和反省。

（四）配建房源尚未有效投入使用

在現(xiàn)有的兩種建設模式中，上海目前過于倚重“大居”集中建設模式，而配建房源交付使用的比例很少。因為配建房源過于分散、適配性差、管理成本較大等原因，在實際操作中，配建房源并沒有得到充分有效使用，部分配建房源處于閑置狀態(tài)。

三、完善上海共有產(chǎn)權保障住房的對策建議

（一）進一步完善現(xiàn)有建設供應模式

1．建立健全分散的建設模式。在“大居”集中新建無法維繼的情況下，可考慮采取“大分散、小集中”的方式，結合城市更新，以“小居”或相對分散的建設模式，充分利用城市零散供地，以及將“五違四必”整治后的土地用于保障房建設，合理布局，安排保障房用地建設，保證房源的持續(xù)供應。

2．適當提高現(xiàn)有配建比例。在今后無法集中大規(guī)模新建共有產(chǎn)權保障住房的情況下，配建房源將作為房源的重要補充。目前配建房源的基礎比例為住宅建筑總面積的5%，鑒于《本市保障性住房配建實施意見》（滬府辦發(fā)〔2012〕61號）已于2017年9月到期，在對該政策進行修訂的過程中，建議對現(xiàn)有配建房源進行總體評估，在綜合考量各方因素的基礎上適當提高配建比例，可在一定程度上保障房源供給。

3．增加市場化商品房的共有產(chǎn)權房源供應。從兄弟城市的經(jīng)驗來看，以福州新出的《福州市人才共有產(chǎn)權住房實施方案》為例，人才共有產(chǎn)權住房房源包括共有產(chǎn)權住房和商品房（不含二手房）：“人才可以自行在我市范圍內(nèi)的商品住房項目（不含二手房）中選購人才共有產(chǎn)權住房，也可以在我市面向社會公開銷售的共有產(chǎn)權住房項目中選購。”本市可借鑒福州經(jīng)驗，探索增加市場化商品房的共有產(chǎn)權房源供應。

（二）建立健全常態(tài)化供應和受理機制

1．建立統(tǒng)一的保障性住房申請平臺，簡化申請受理程序。一是建立統(tǒng)一的保障性住房申請審核平臺。隨著上海住房保障體系的進一步完善，保障房政策間的隔斷將打通，因此可以考慮在各相關部門信息共享的基礎上，建立統(tǒng)一的保障性住房申請平臺，及時面向社會公開相關房源信息。通過常態(tài)化的供應、申請及管理平臺，逐步摸清本市共有產(chǎn)權保障對象的住房需求數(shù)量、需求結構及需求變化情況，根據(jù)本市的房源實際供給，健全和完善共有產(chǎn)權住房的供需平衡機制，實施更精準的住房保障工作。二是簡化申請受理程序。有申請意愿且符合申請共有產(chǎn)權保障房條件的家庭，可隨時遞交相關申請材料，窗口正常受理后由相關部門按規(guī)定進行審核。在常態(tài)化申請的情況下，申請對象如通過審核，在取得購買資格時可在一定的有效期限內(nèi)多次申請和選房，避免重復提交申請材料。

2．逐步建立常態(tài)化供應受理機制。由于目前供應批次周期大約在兩年左右，供應周期偏長。可考慮在一個計劃周期內(nèi)（如一年內(nèi)）適當增加集中選房供房的批次，縮小因批次不同給保障對象選房帶來的價格和地段差異，平衡保障對象的住房申請需求，提高住房保障工作的社會認可度和群眾滿意度。此外，還應建立全市層面的房源輪候機制。可考慮打破現(xiàn)有的按區(qū)選房的模式，劃分不同區(qū)塊，保障對象可根據(jù)實際情況就近輪候選房，也可按項目選房，逐步建立全市層面的供房和選房機制。

（三）積極探索面向非戶籍家庭的共有產(chǎn)權住房（人才安居房）制度

1．加快出臺人才安居房（面向非滬籍人才的共有產(chǎn)權保障住房）相關政策。加快研究并出臺面向部分居住證持證人供應人才安居房（共有產(chǎn)權保障住房）的相關政策，明確供應對象、家庭人均收入和財產(chǎn)的準入標準、明確定價辦法、建設供應、申請審核、退出機制等。

2．健全制度設計。面向非滬籍人才的共有產(chǎn)權住房制度應選擇全封閉模式還是封閉模式，是影響其可持續(xù)發(fā)展的重點制度設計問題。本市既有的共有產(chǎn)權住房實行的是半封閉運行模式，允許購房者滿五年后回購政府持有份額的產(chǎn)權，將部分產(chǎn)權轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆a(chǎn)權后可自由上市交易。但這種半封閉模式實際上會減少共有產(chǎn)權房源保有量，讓本來就房源供應不足的情況更加惡化。當擴大到非戶籍人才時，是否可考慮采用全封閉運行模式，如借鑒北京30%的共有產(chǎn)權住房房源面向非戶籍人群定向供應的做法，按照“先緊后松”的原則，逐步向符合條件的非滬籍人群供應房源。

3．將住房貨幣化補貼作為共有產(chǎn)權住房的有機補充部分，探索建立實物配置和貨幣補貼并存的人才住房制度。加快出臺市級層面的相關文件，鼓勵各區(qū)政府、用人單位結合區(qū)域和單位實際制定差異化補貼標準，明確補貼期限、發(fā)放形式，落實用人單位主體責任，提高以非滬籍人才為主的外來常住人口的住房支付能力。

（四）充分發(fā)揮配建房源的作用

1．探索配建房源定向供應機制。結合高端人才及共有產(chǎn)權住房輪候?qū)ο蟮默F(xiàn)實需求，以及現(xiàn)有配建房源的供應和使用情況，積極探索配建房源轉(zhuǎn)化機制，定向為無房的高端人才及部分共有產(chǎn)權住房的輪候?qū)ο筇峁┮欢ńㄖ娣e的共有產(chǎn)權的配建住房。

2．改善配建房源的適配性，提高配建房源使用率。在對本市配建的共有產(chǎn)權房源進行深入調(diào)研和分析的基礎上，根據(jù)各配建房源的實際情況，對具備適配基礎的配建房源，進一步改善其適配性，將配建房源納入統(tǒng)一的保障性住房供應和申請平臺中，提高配建房源的實際使用率。

3．探索配建房源轉(zhuǎn)化機制。一是對于難以安排為保障性住房的配建房源，允許其通過上市轉(zhuǎn)讓籌措共有產(chǎn)權專項資金。二是可考慮將配建房源用作征收安置房，置換出一定比例“大居”的征收安置房，將后者轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權保障住房。