土地批而未供成因及對策研究
——以上海市某區為例

文/申樹云 唐瑜聰

上海作為國際性特大型城市，在轉型發展和推進“五個中心”建設過程中，面臨人口、土地資源、環境等“緊約束”，改變外延式、粗放型發展模式，走盤活存量、優化發展之路是形勢所趨，土地管理已全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”土地利用基本策略。全市新增建設用地指標逐年減少已成趨勢，而“十三五”期間某區的新增建設用地仍有一定的需求，此外，在原批準的用地中，卻有大量土地因資金、動遷、規劃調整等原因，處于批而未供狀態。

當前，在推進節約集約利用土地的大背景下，保障各業各類用地需求，不能僅僅依靠市里下達指標，必須轉變思想觀念，在盤活低效存量建設用地上下功夫。因此，為提高節約集約用地水平，加強建設用地批后管理，促進已批未供土地盤活，對土地批而未供現象成因進行梳理、分析、研究，并提出相應對策，對于某區乃至上海、全國而言已迫在眉睫。

一、某區土地批而未供現狀基本特征

對某區土地批而未供情況進行詳細分析，其基本特征如下。

（一）整體情況

某區歷史供地率呈現波動下降的趨勢，批而未供項目主要集中在城市開發邊界內。

1.部分年份批而未供規模大。分年度看，某區批而未供項目主要集中在2013年與2015年，且2013年涉及的批而未供土地面積最大。

2.分批次農轉用市批項目占主導。從業務類型看，某區批而未供項目的農轉用審批業務類型主要有兩種，分別為單獨選址項目和分批次農轉用審批項目。各類項目因審批主體不同，又分為國批和市批兩種。經分析，某區批而未供項目農轉用業務類型主要以分批次農轉用市批項目為主，占某區批而未供土地項目總規模的七成以上。

3.又征又轉項目占比大。從批準類型看，批準類型主要分為以下三類：又征又轉、只征不轉、只轉不征（“征”指的是征收，將集體土地征收為國有土地；“轉”指的是改變土地用途）。某區批而未供項目中七成以上是又征又轉類型的項目。

4.批而未供擬用途集中在經營類和市政公益類，其中住宅用地占比較大。從項目擬供地用途看，某區批而未供擬供地用途可分三類：市政公益類，即公共建筑用地、公用建筑用地、交通運輸用地、水利設施用地、特殊用地、其他土地等；產業類，即工礦倉儲用地；經營類，即商服用地、住宅用地。經梳理，近九成批而未供土地為經營類和市政公益類用途土地，其中近八成的規模為住宅用途項目。分年度看，產業類供地較其他類供地規模較少，且2016年無產業類供地。近年來，在供地方面，呈現出市政公益類供地上升、經營類供地下降的趨勢。

某區批而未供情況伴隨著土地供地率的下降，呈現越來越突出的態勢，然而城市開發邊界內建設用地的盤活利用還有較大空間。部分年份的批而未供項目涉及規模較大、批次較多，解決歷史遺留問題十分迫切。一般而言，分批次項目是以多個項目打包的形式進行報批，較單獨選址項目而言，數量相對較多且總規模大，審批流程也有所區別，審批時需審核的地塊、類型等情況也相對較多，相對復雜。此外，由于用地的批準類型是又征又轉，無疑也增加了審批的流程和難度。而批而未供土地的主要用途以經營類和市政公益類項目為主。近年來，批而未供的市政公益供地有上升趨勢，經營類供地有下降趨勢。

二、國內研究進展

近年來，快速城鎮化過程中，國內各省份、各城市或多或少都出現了土地粗放使用的現象，土地批而未供的現象也大量存在.為解決這一問題，各地創新性地出臺了不同的政策，本文對各地措施進行歸納總結，以期對某區批而未供土地的處置提供借鑒。

（一）創新性地優化、簡化供地程序

1．納入綠色通道，簡化程序。大連市在2015年針對批而未供土地，提出縮短辦件時限、簡化供地程序，構建一站式受理、審批、服務等“一條龍”大審批平臺的要求。

杭州市早在2012年開展批而未供土地專項清理工作時即出臺政策，明確將涉及批而未供土地消化利用的建設項目納入綠色通道，發改、規劃、國土、環保等部門應主動溝通協調。

余姚市在2015年出臺的處置批而未供土地實施方案中，也提出開辟“綠色通道”，采取公示程序前置，資料收集、上報與公示同步進行等方式，縮短審批時間，提高審批效率。

2．優化劃撥土地供地時序。杭州市2012年出臺的政策提出，將劃撥用地項目提供方案設計批復的時間從原供地申請時提供調整為完成拆遷申領建設用地批準書時提供。

3．優化拆遷驗收手續。杭州市2012年出臺的政策提出，針對道路、河道、綠地等城市基礎設施工程涉及紅線內有少量建筑未拆除，民生工程項目需分期建設等情況，在依法行政的前提下，對拆遷驗收程序進行調整完善。如此，則大型項目用地可以分批開發，即拆遷一部分，拆遷驗收一部分，先行供地一部分。

（二）異地置換盤活農轉用指標

2015年浙江省出臺《全省批而未供和閑置低效土地處置“百日攻堅”專項行動實施方案》，其中提出，對于因城鄉規劃調整、土地征收或按國家有關規定批準文件失效等原因造成原已批準轉用的地塊難以實施項目建設且土地利用現狀未改變的批而未供土地，可將批而未供土地轉用指標進行異地置換盤活。對供地后形成的道路綠化帶、安全間距等不能利用的邊角地，確實無法供地的，報省國土資源廳核銷。

杭州市在2012年政策中提出，除要求各地按政策進行農轉用指標異地置換盤活外，對開發區（工業功能區）規劃范圍以外的零星工業用地、因各種原因未實施前期開發整理的儲備地塊要進行指標盤活。

（三）新增計劃與批而未供處置率掛鉤

2015年大連市為加大批而未供土地的處置力度，將供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設用地計劃的重要依據，倒逼存量建設用地盤活利用。

（四）建立地塊招商責任制，加大招商力度

余姚市在2015年處置批而未供土地的實施方案中提出，對已完成征地拆遷等前期工作的地塊，督促各鄉鎮（街道）建立地塊招商責任制，結合當地產業發展實際，加大招商引資推介力度，促進土地供應。

（五）對于一時難以解決的批而未供土地，合理安排臨時使用

2017年7月，臺州市路橋區人民政府出臺了《路橋區批而未供、供而未用土地消化處置專項行動方案》，文件提出，對城市規劃未確定導致批而未供的，或一時難以落實項目的，應在合理謀劃區塊建設的前提下，采取“長規劃、短安排”等方式安排臨時使用。對批而未供面積較小無法單宗出具規劃指標的，可作為邊角地、夾心地開發成為綠化、公用停車場等公共設施用地，以鎮（街道）、管委會作為用地主體簡化手續進行供地。

三、批而未供成因分析

基于對土地批而未供基本情況的分析，根據某區街鎮反饋及土地督查結果數據，經過統計梳理，將成因歸納為以下六類：征地拆遷未落實、正在實施供地、項目未落實、規劃調整或未確定、無法供應土地、已用未供。

（一）征地拆遷未落實

該類批而未供土地面積占樣本總量近七成。征地拆遷未落實在批而未供成因中規模占比最高。經對各街鎮反饋及土地督查數據的歸納，征地拆遷未落實主要是由于土地或房屋征收過程出現的困難較難協調，導致動拆遷無法完成。例如動拆遷時，剩余企業或者居民要求補償較高，協商未果導致項目停滯，或已啟動責令交地法定程序，實施難度大。此外，還有一些特殊情況，如房屋倒塌無法進行拆遷評估等。

（二）正在實施供地

正在實施供地在批而未供成因中規模占比僅次于征地拆遷未落實。批次數雖與征地拆遷未落實相差較小，但用地規模較小。正在實施供地主要是已完成土地和房屋征收后，土地出讓、劃撥的流程未完成。例如：正在等待掛牌；辦理出讓、劃撥手續的要件未齊全；土地受讓人未明確。

（三）項目未落實

項目未落實，主要是供地主體的變動或未確定（例如市、區兩級儲備中心拿地，市級退出，需重新協商、擬定平臺讓公司拿地等）、涉及高新產業項目的認定未明確導致的項目無法落實、涉及歷史違法用地，無法繼續辦理供地手續等。

（四）規劃調整或未確定

規劃調整或未確定主要包括：項目調出城市開發邊界、控規調整等導致項目停滯；項目擬分段、分塊實施無法確定；因政府規劃思路的調整或招商引資的方向改變，一些建設項目在用途、選址、布局等方面發生了變化，先前確定的建設項目流失或取消，造成土地報批后無供地項目。

（五）無法供應土地

無法供應土地，主要是農民建房涉及的農轉用及相關市政、儲備等項目的國有農轉用無法供應土地。

（六）已用未供

道路新建受其他項目影響雖已實施，但無法供地的情況。某區批而未供項目近九成是由征地拆遷未落實和正在實施供地周期長所導致。部分農民、企業補償期望未達到預期，以及歷史遺留的征地拆遷糾紛等都會使拆遷工作周期過長，維穩壓力和難度增大，從而無法及時供應土地。此外，供地審批的手續較為復雜，歷程較長等也會導致無法及時供應土地。

四、處置措施研究及政策建議

（一）現存批而未供問題解決措施

1．因征地拆遷引起的批而未供的土地，各鎮（街道）、管委會要統一協調，落實工作責任，強化工作措施，加大征地拆遷實施力度。對因村民安置點未落實影響征地拆遷的，要加快選址；對因歷史遺留問題未解決影響征地拆遷的，要全面妥善解決歷史遺留問題；對征地補償標準要求過高的，要嚴格按照陽光征地程序實施征地，征地補償費用及被征地農民社會保障費用要及時足額支付。

2．對于正在實施供地的土地，要分類處置。對已完成招標拍賣掛牌的項目用地，因企業原因未能及時辦理土地供應手續的，應要求競得企業限期辦理土地供應手續，否則將依法收回《成交確認書》，重新履行招拍掛出讓程序，確定新的用地單位，并按違約責任，對原企業已繳納的履約保證金、定金等不予返還。

3．因項目未落實導致批而未供的土地，應安排臨時建設用地。各鎮（街道）、管委會要抓緊開展招商引資工作，限期落實項目。對已簽訂意向性文件的投資企業和資金緊張的企業，要加快項目落實。對項目落實到位的，及時推出土地。對于一時難以落實項目的或者為重點企業預留土地的，可暫時安排臨時項目。還應注重多部門的聯動和招商引資，為供地創造必需的條件。

4．對城市規劃未確定導致的批而未供土地，要抓緊明確地塊規劃用途。對確屬規劃強制性內容限制無法進行調整以及城市規劃未確定的，應在合理謀劃區塊建設的前提下，采取“長規劃、短安排”等方式安排臨時使用，可優先安排公共性設施臨時用地使用。對批而未供面積較小無法單宗出具規劃指標的土地，可作為邊角地、夾心地，結合周邊的城鎮低效用地一并開發，也可作為綠化、公用停車場等公共設施用地，以鎮（街道）、管委會作為用地主體簡化手續進行供地。對城市規劃短期內不能確定用途的、一時難以落實項目的或者為重點企業預留的土地，可暫時安排臨時項目，防止土地閑置，可優先安排公共性設施使用。臨時建設或臨時建設用地使用必須按照《關于印發〈上海市國有建設用地上臨時建設和臨時建設用地規劃管理規定〉的通知》（滬規土資建規〔2015〕303號）規定進行使用。臨時進行建設的，由臨時建設使用單位向區規土局申請《臨時建設工程規劃許可證》；使用臨時建設用地的，由用地單位向區規土局申請《臨時建設用地規劃許可證》并獲得臨時建設用地批準。

5．對于未供先用違法用地的，要實施分類處理。對符合補辦條件的道路、市政、教育、醫療衛生、綠化等基礎設施和公共設施用地、村集體留地項目，符合建房申請條件的農村個人建房用地，按《關于加快全市歷史違法用地處置工作的意見》規定處置到位后，及時補辦用地審批手續；對不符合補辦條件，但符合土地利用總體規劃及城鄉建設規劃的，按有關規定處罰并執行到位后將土地公開推向市場；對不符合補辦條件，也不符合土地利用總體規劃或城鄉建設規劃的，該拆除的一律予以拆除，消除違法狀態依法供地。

（二）提升供地效率的政策建議

在具體問題具體對待的同時，也要加強政策的引導和細化，因此提出以下幾點建議：

一是以存量挖潛定新增計劃。嚴格實行土地利用年度計劃分配與土地供地率掛鉤政策，把供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設用地計劃的重要依據，倒逼存量建設用地盤活利用。

二是研究預招標拍賣掛牌出讓制度，即按國家有關規定，在辦理用地征轉用手續的同時，進行土地預招標拍賣掛牌出讓，待征轉用地批準后，正式簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的新土地供應模式。

三是縮短辦件時限，簡化供地程序。很多土地已進入供地環節，但沒有最后完成供地手續，針對這一問題，為貫徹落實國家深化行政審批制度改革、提高行政審批服務效率的要求，研究“大審批”制度改革。組建審批處，將規劃、耕保、地籍、利用、征轉、房屋登記、房屋征收、物業、礦管等業務涉及的多項行政職權全部集中到審批處，縮短行政審批時限，簡化辦事流程的工作，減少批而未供土地數量。

四是將土地供應率納入考核體系，并完善督查機制。明確各鎮土地供應目標，并將土地批而未供率、節約集約用地指標納入干部政績考核體系；對批而未供土地量大、整改情況進展緩慢及閑置土地處置不力的地區，采取通報批評、約談等方式進行督促；對土地供應方式、方向等情況實行月月監督，定期考核，增強各地方執行力。

此外，政府還應定期組織規土、發改、國資、交通、水務等部門以及園區、鄉鎮和街道辦事處等，按照分片負責和定點聯系的方法，組成多個檢查督導組，深入各用地區域認真扎實開展供地問題整改專項督導檢查。