公租房PPP項目關鍵成功因素分析

文/劉旦

2014年以來，隨著政府力推，我國PPP項目進入爆發式增長階段。根據財政部全國PPP綜合信息平臺入庫項目分析，截至2017年12月31日，全國入庫項目數量達14059個，項目規模共17.74萬億元。其中，公租房PPP項目入庫數量共32個，項目規模共182.65億元，數量占比為0.2%，規模占比為0.1%。2018年3月，財政部公布了第四批PPP示范項目名單，示范項目共有396個，總投資7588億元。其中，只有3個屬于保障性安居工程項目，1個屬于公租房項目。從以上數據可以看出，公租房PPP項目在我國目前處于中央政府力推、地方政府觀望、社會資本冷淡、金融機構旁觀的境地。公租房是住房保障的主體，是保障人們實現美好生活的基礎。因此，公租房PPP項目的成功實施尤為重要。在國外解決PPP“落地難”的研究成果中，最具代表性的是對PPP關鍵成功因素的研究，本文在對閱讀、整理及分析國內外大量文獻的基礎上，通過實地調研和訪談，對公租房PPP項目的成功因素進行分析。

一、研究方法和過程

（一）關鍵成功因素的概念

D. Ronald Daniel最早提出了關鍵成功因素法，認為在大多數的項目中，通常有少數幾個因素對項目的成功有著至關重要的影響，管理者必須將這些工作做得特別好。John F. Rochart則最早定義了關鍵成功因素(CSF)的概念，即幾個對經理人達到其目標絕對必要的關鍵活動。任何企業或組織中，都有幾個這樣的因素存在，如果這些因素被滿足，組織將獲得良好的效益；相反，如果它們沒有被很好地關注，組織的發展將會滯后或受到影響。自此以后，關鍵成功因素的分析和管理方法被廣泛應用于各種領域。隨著PPP模式成為國內外的一種主流融資模式，20世紀90年代起，眾多學者開始關注工程項目管理領域PPP項目的關鍵成功因素。

基于以上對關鍵成功因素概念的理解，公租房PPP項目的關鍵成功因素是指在公租房項目全生命周期內對項目的順利建設和運營、實現項目預期目標，能持續產生實質性影響的關鍵節點。管理者和政策制定者根據這些關鍵節點對公租房PPP項目進行管控時，能對項目的順利推進產生顯著的有利影響。

（二）文獻研究方法識別成功因素

考慮到目前針對公租房PPP項目關鍵成功因素進行分析的文獻比較缺乏，只能先檢索高水平國內外PPP項目關鍵成功因素的相關文獻，再通過專家訪談，并結合公租房項目特點，確定項目初始關鍵成功要素。針對PPP項目的關鍵成功因素，國外進行了很多研究。Tiong通過整理1990-2013年27篇相關研究成果，得出了37個關鍵成功因素（至少2篇文章提到），至少4篇以上文章提到的關鍵成功因素則有20個。Bon-Gang 等以問卷調查、訪談和案例研究的方式得出了8個PPP項目的關鍵成功因素。Robert和Chan對1990-2013年在國際期刊發表的27篇有關PPP項目成功要素的文獻進行了綜述。在公共住房PPP模式的關鍵成功因素研究方面，Abdul Aziz等對住房領域應用PPP模式的成功與失敗因素進行研究，指出其最主要的成功因素是政府對私營部門的監管和控制，最有影響力的失敗因素是缺乏明確的協議。Titus Ebenezer Kwofie等對加納公租房PPP項目進行研究，并得到6個關鍵成功要素。

在國內，隨著PPP模式被廣泛應用于基礎設施及公共服務領域，PPP項目關鍵成功因素的研究開始受到更多學者的關注。鳳亞紅等基于對過去中國 28個PPP項目典型案例的分析，結合國內外學術文獻資料，從三個層次歸納了影響PPP項目運作成功的關鍵因素。李倩、李杏麗通過對國外9本具有國際影響力期刊的37篇相關文獻進行系統分析，提煉出影響PPP項目的36個關鍵成功因素。何筠、周葉韻通過系統全面地搜素和閱讀中外文獻，得到了23個影響PPP項目的成功因素。惠春麗從政府、市場、項目三方面探討了公共服務項目的關鍵成功因素。張尚等通過總結國內外17篇PPP項目關鍵成功要素的文獻，得出6個一級指標、27個二級指標的PPP項目關鍵成功要素。

在項目成功因素選取方面，設定了以下選取原則：其一，為了排除獨異性，使統計結果更具有說服力，選取2篇以上論文均提到的成功要素。其二，對意思相近和內在屬性一致性的因素歸類整理，合并同類項，如：把政治穩定、良好清廉的政治環境合并成風清氣正的政治生態；把高效的審批程序、政府部門提供的承諾和擔保、合理的租金定價合并成政府支持；把良好的治理、較強的PPP運作經驗、有效的政府監管、良好的組織、優秀的政府等合并成政府方的能力與經驗；把良好的溝通與交流、信任、較低的談判成本等合并成公私雙方的關系；把私營主體很強的經濟實力、融資能力、技術創新能力、建設和運維能力合并成社會資本的綜合實力；把客觀真實有效的可行性研究、客觀專業的物有所值評價、全面的財政承受能力論證以及項目長期需求穩定合并成選擇合適的項目；把標準透明的采購程序、競爭性采購合并成透明競爭的項目采購。經過上述處理后，重新匯總成功因素重要性系數時，剔除重復統計的數量。同時，考慮到一些因素之間存在因果關系，如技術創新和方案的可行性與透明競爭的項目采購之間存在邏輯關聯，在最終確定成功因素時只考慮其中一類因素。其三，考慮到我國公租房PPP項目運作實際，剔除滿足公眾安全與健康標準、有效的價格形成機制等成功因素。其四，所有納入統計分析文獻里的成功因素重要性系數匯總都不重復計算。其五，將通過文獻梳理得到的PPP項目成功因素交由專家審核。采納專家的建議，考慮到PPP合同不能實質違背實施方案的核心條款，把合理的風險分擔和收益分配、明確的項目計劃和設計開發、全面真實的成本評估、良好有效的技術方案等歸納為完備的實施方案和PPP合同。同時，補充專家根據公租房PPP項目的特點提出的4個成功因素，最終得到了17個關鍵成功因素指標。然后，將這17個關鍵成功因素交給江西省財政廳相關行業評審專家進行審核，審核采用專家打分法，最后取平均數。

表1 公租房PPP項目成功因素清單

二、數據分析和結果

（一）問卷調查

公租房PPP項目成功因素可分為環境模塊、政府模塊、市場模塊和項目模塊4個模塊。在定性識別出17個成功因素基礎上，綜合考慮文獻匯總和專家評議結果，最終確定了擬進行訪談和問卷調查的14個關鍵成功因素（表1中打√的因素），然后設計相應的調查問卷。本設計采用的是李克特量表法，從非常重要到很不重要依次對應評分5-1分。問卷調查采取網絡發放和現場發放兩種方式，其中網絡發放借助問卷發布平臺“問卷星”，通過網絡社交平臺，發放200份網絡問卷。同時，對筆者曾服務的40個PPP項目相關的財政部門、實施機構、評審專家、咨詢機構發放480份紙質問卷，其中，每個PPP項目財政部門2份，實施機構2份，評審專家6份，咨詢機構2份。在問卷回收環節，通過對回收的問卷進行基本篩選，最終得到有效問卷645份，在回收的問卷中，網絡問卷有效問卷為165份，現場發放問卷由于及時回收，且問卷填寫對象都具有一定的PPP專業知識，問卷有效率為100%。

（二）數據分析和結果

1.描述性統計分析。通過對回收的有效問卷進行簡單處理，分別求出各成功因素的均值、最大值、最小值，見表2。根據李克特量表法，如果一個因素的均值大于3.5，則該因素被認為是重要的，從表2可以看出14個關鍵成功因素的均值除項目團隊的建設運營能力外，其他二級因素均值均大于3.5。因此，有13個成功因素是重要的。從二級因素重要性得分看，均值介于 3.56-4.46，各二級因素的均值相差較小。

表2 關鍵成功因素描述性統計分析

2.問卷可靠性分析。可靠性分析能有效檢測問卷的可靠性和成功因素之間的一致性，科倫比奇系數法(Cronbach's alpha)是最常用的檢驗問卷可靠性的方法之一。研究表明，測驗或者量表的可靠性系數若高于0.8，表明可靠性高，意味著問卷測量結果在某種程度上真實可靠。若處于0.7-0.8之間，則表明問卷可靠性相對有價值，相對可信。若處于0.6-0.7之間，則表明問卷可以接受。若低于0.6，則表明問卷不可靠，無法使用。采用SPSS22.0對問卷進行可靠性分析，公租房PPP項目成功因素可靠性系數為0.842，總體值為0.891。因此，公租房PPP項目成功因素問卷調查結果通過了可靠性檢驗。

三、公租房PPP項目關鍵成功要素分析

（一）環境模塊

1.健全的法律體系和穩定的宏觀經濟環境。穩定的宏觀經濟環境和健全的法律體系是PPP模式成功運作的基本條件。在公租房PPP項目中，社會資本方相對于政府處于弱勢地位，完善的法律環境可以為契約協議內容提供基礎的保障。反之，法律環境的不健全將極大影響社會投資者的投資信心。2014年以來，伴隨著PPP模式在我國的廣泛應用，國務院和有關部委發布了大量有關PPP模式的文件，初步形成了較為完整的規制體系。但由于部門利益和認識角度的不同，法律法規存在諸多問題：不同規范性文件之間相互矛盾，地方和部門制定的條例前后矛盾，上位法與下位法相互沖突。同時，由于現有法律主要以部委文件占主導地位，法律位階偏低，尤其是缺乏國家層面的PPP立法和住房保障法，導致現有法律難以滿足公租房PPP項目建設發展的需要，投資者面臨極大的投資風險。此外，公租房PPP項目的合同期限最少不能少于15年，合作周期較長，不確定性較大，公私雙方都無法準確預見未來可能發生的所有情況。因此，有利的宏觀經濟環境可以為社會資本提供穩定的預期，為項目未來的市場營利奠定基礎。從調查結果看，該項因素的重要性并不顯著，其重要的原因之一是目前公租房PPP項目中標社會資本方基本都是施工企業，追求的是短期的施工利潤，都希望在項目建設期滿1-2年內順利實現退出，因此對項目后期的運營普遍缺乏關注。這為項目全生命周期內實現物有所值目標埋下了極大隱患。

2.政策支持。公租房項目投資收益率低，回報周期長，運維相對復雜，對社會資本吸引力較弱。為了吸引社會資金參與，需要政府采取各種優惠政策，如：財政補貼、稅收優惠、配套商業用地等以保證社會資本獲得合理利潤。政府部門給予社會資本一定的政策支持承諾，有利于增強社會資本的投資信心，激發社會資本參與公租房項目的積極性。但是，現階段針對公租房PPP項目的優惠政策存在諸多問題，如：缺乏統一規范、指向清楚的公租房扶持政策；政策變化頻繁，沒有形成系統性、整體性的政策體系；公租房作為保障性住房的主體，目前在建設工作、融資政策、金融支持、稅收優惠、土地供應等方面缺少相應的配套政策。政策支持不到位和政策的頻繁變化不僅影響了項目的財務可行性，也往往引起PPP項目合同的爭議與糾紛，影響公租房PPP項目的成功實施和社會資本的投資信心。

（二）政府模塊

1.政府信用。眾多研究表明，政府失信是阻礙PPP項目落地的“頭號殺手”，李學樂等采用2012-2015年省級面板數據，運用空間面板模型對我國PPP落地難問題進行實證分析。結果發現，PPP落地難的根本原因在于政府信譽水平普遍較低，缺乏契約精神與規范意識。公租房PPP項目基本都屬于可行性缺口補助項目，并且政府為吸引社會資本參與公租房項目，往往還會承諾各種優惠條件，而其能否實現與政府的契約意識和信用水平密切相關。如果政府不誠信，將給社會資本帶來災難性的后果。我國在推廣PPP模式的過程中，部分地方政府由于認識不到位、官本位思想濃厚、政府換屆以及政府機構職能調整等諸多因素導致契約意識淡薄，政府信用不足，嚴重影響了社會資本的投資信心。

2.政府方的能力和經驗。公租房PPP項目涉及的公共部門較多，需要政府部門和負責官員具備一系列的專業知識與技能，包括特定部門的需求、項目經濟財務評價、PPP相關知識、項目合同設計、招標與合同管理、與私人部門合作等諸方面的能力和經驗。但是，目前我國政府在上述專業知識與技能上明顯儲備不足。首先，從PPP運作經驗看，我國很多地方政府官員對PPP內涵和運作流程都不太熟悉。政府方能力和經驗的缺失影響了項目的順利推進，甚至可能導致一些不合規的公租房PPP的項目匆匆上馬。其次，有效的監管機制是保證項目成功實施的外部保障。公租房PPP項目存在多層次、多鏈條的委托代理關系，非常容易出現道德風險和逆向選擇問題，出現不利于項目成功實施的情況。目前，我國缺乏有效的公租房PPP項目監管機制，公租房監管主體繁多，監管權力分散，缺少協調性，這嚴重制約了監管機制的效率。同時，我國公租房PPP項目中公眾監管和第三方監管還處在缺失狀態，在公租房項目建設運營過程中如何有效發揮公眾的監督作用有待進一步完善。

3.政府和社會資本的關系。伙伴關系是PPP模式的精髓，幾乎所有成功實施的PPP項目都建立在雙方良好的伙伴關系之上。中國是一個非常重視關系的國家，公私雙方的合作不僅僅是經濟合作，也是一種社會合作。公私雙方之間關系好壞、深淺及信任度高低是決定公租房PPP項目成敗的關鍵因素。雙方關系好了、信任度高了，則遇到困難時，克服困難也要繼續推進；反之，如果關系一般、信任不足，不困難的事情也可能成為困難，從而導致步履維艱。問卷調查結果顯示，參與公租房PPP項目的社會資本方基本都在當地深耕多年，與當地政府主要官員也都有良好的私人關系。此外，政府官員任職制度與亟待完善的官場生態也會對公私雙方構建良好的關系造成潛在的風險。

4.政府部門的財政收入。目前，政府部門的財政能力較少被學者關注。調查結果顯示，項目所在地政府的財政收入狀況是影響社會資本投資決策的重要變量。當下，多數地方政府引入PPP模式的主要動機是通過其緩解地方債務壓力，而非提升公共服務供給效率和質量。因此，我國反而是經濟發展壓力相對較大的省份PPP項目較多。許多欠發達地區，無論是財政可承受能力還是一般公共預算支出都無法匹配地方PPP項目投資總額，導致社會資本和金融機構對這些地區政府的財政履約能力產生懷疑，從而影響了公租房項目的成功推進。

5.政府支持。公租房PPP項目屬于民生項目，政府的支持對項目的成功運作至關重要。政府支持很大程度上取決于政府官員對公租房PPP項目的認識。如果地方政府主要官員認為公租房非常重要，則不僅會努力爭取上級政府的優惠政策，還會在自己任期內努力推動公租房PPP項目成功實施，包括簡化審批程序，提供承諾與擔保等。但是，從調查情況看，各地發起公租房PPP項目的主要動機來自于自上而下各級政府層層的行政命令和強制性推動，公租房建設內在動力相對不足。其中的根本原因是各級地方政府對自身責任認識的局限和房地產市場既得利益的束縛。地方政府官員普遍認為公租房建設不僅會導致地方政府土地出讓金“縮水”，而且會沖擊商品房市場價格。正是由于這種潛在意識的作用，地方政府一般不愿意發起公租房PPP項目。在已經實施的公租房PPP項目上，一些地方政府不主動、不作為的現象也較為普遍。

（三）市場模塊

1.社會資本的綜合實力。在PPP項目中，“實力決定一切”的法則依然適用。公租房PPP項目設計、融資、建設與運營維護基本都由社會資本負責，如果合作的社會資本實力強大，資金雄厚，經驗豐富，則項目成功推進的可能性很大。反之，如果社會資本實力不足，則其推進勢必困難重重。根據全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報，截至2017年12月末，民企參與的行業領域共有17個，總計280個項目，其中社會保障類項目只有2個，占民營企業參與項目數的1%。因此，目前參與公租房PPP項目的社會資本基本都是國有企業。由于國有企業本身是國有資本，而國有企業的低效率是一個長期沒有解決的問題，所以公租房PPP模式下社會資本方并不能實現公租房PPP模式的預期目標。另一方面，社會資本過于依賴國有資本也導致政府方可選擇的社會資本有限，不利于市場充分競爭，也影響了公租房項目的可持續性。

2.充足可利用的金融市場。傳統的公租房建設模式難以為繼的重要原因之一是缺乏足夠的資金。通過PPP模式，政府把資金籌集任務轉移給社會資本方。實踐中，公租房PPP合同中都會約定由社會資本承擔融資的兜底責任。一般情況下，公租房項目都需要較高的項目資本金，并且在注冊成立項目公司時，社會資本都被要求以現金方式入股，考慮到社會資本至少占80%以上的股份，甚至有的公租房項目由中標社會資本方全額出資，同時還要社會資本承擔項目總投資與注冊資本之間缺口的融資任務，對社會資本的融資能力構成了較大壓力。另一方面，公租房項目屬于微利項目，貸款周期長，貸款金額大，貸款利率基本只能接受基準利率。從項目未來收益看，公租房收費對象主要是社會上的“夾心層”人群或者剛畢業的大學生、環衛工人等低收入人群，租金收入不僅要遠低于同類商品住宅租金，且租金欠收情況時有發生，項目未來收益存在極大的不確定性。因此，在公租房PPP項目運作過程中，健全的金融體系將起到十分關鍵的作用。但是，目前我國PPP項目融資主要仍依賴銀行貸款，而公租房PPP項目的上述特點與銀行的貸款偏好和風控標準存在較大差距，中標社會資本很難在銀行獲得足夠及時的債務資金。

（四）項目模塊

1.完備的實施方案和PPP合同。完備的實施方案和規范的PPP合同在明確各方責權利、調整各方關系、穩定各方預期等方面發揮著關鍵作用。尤其是在目前PPP項目政策不明、法律環境不完善、評價基礎數據不完備、政府及社會資本各方誠信水平需要進一步提高的情況下，簽訂一份規范、系統、完整、具有可操作性的PPP項目合同，對項目順利落地、規范運營具有十分重要的意義。然而，目前，我國還沒有出臺針對公租房PPP項目的標準合同，實踐中更多只能依靠財政部和發改委頒布的PPP通用合同，但是該合同僅對PPP項目合同中的通用條款進行了規定，并不能滿足公租房PPP項目合同的需要。

2.選擇合適的項目。政府在項目上的選擇對項目的成敗有著至關重要的作用，如Tiong通過對BOT項目和BOOT項目的研究，認為“選擇正確的項目”是PPP項目成功的關鍵因素之一。也有學者將作為篩選主要標準之一的可行性研究作為關鍵成功因素，如Hardcastle認為項目的可行性是影響英國PPP項目成功最重要的因素。在國內，伍迪等也將項目可行性、必要性和社會經濟效益明顯作為PPP項目篩選標準置于關鍵成功因素清單首位，并通過進一步的調研得到專家認可。但是，目前由于項目審批制度、咨詢報告評審制度的缺陷，可行性研究報告編制和評審、物有所值評價和財政承受能力論證評審更多流于形式，容易受長官意志左右，并不能真實客觀地反映公租房項目情況。

此外，透明競爭的項目采購和項目團隊的建設運營能力也是影響公租房PPP項目的關鍵成功因素。目前，公租房PPP項目基本都采用公開招標方式選擇社會資本，招標投標評標也基本都采取電子方式，競爭較為透明。同時，為保證社會資本采購環節的公正性和合法性，防止暗箱操作，《財政部PPP模式操作指南》還對簽約程序作出了詳細的規定。項目團隊建設運營能力與社會資本的綜合實力十分重要，如果中標社會資本建設運營能力非常強，則由其主導的項目公司團隊能力和經驗也會較好。

四、結論及對策建議

本文在文獻綜述和專家訪談的基礎上，分別就環境、政府、市場、項目屬性四個模塊識別了公租房PPP項目成功運作的關鍵影響因素。考慮到PPP模式在我國大力推廣的時間較短，且政策及制度設計涉及的內容非常龐雜，后續政策安排應循序漸進，由易到難，按照成功因素的重要性程度逐步推出。具體而言，未來政策應重點考慮健全和完善以下六方面內容。

一是完善公租房PPP項目頂層制度設計，創造良好的契約履行外部環境。主要內容包括：完善PPP法律制度體系，降低公租房PPP項目法律風險；加強政策扶持，調動各類社會組織參與公租房建設的積極性。

二是多措并舉，提高公租房項目的可行性。主要內容包括：優化公租房PPP項目規劃布局；創新機制，合理配置經營資源；拓寬公租房保障對象，穩定項目需求；規范咨詢報告評審和審核制度。

三是加強公租房PPP項目誠信體系建設，確保政府誠信履約。主要內容包括：提高政府契約意識，加快政府守信踐諾機制建設；完善預算審批制度，構建合理的公共財政制度；建立可信任的財政承受能力論證體系；政府支付違約保險，完善政府履約保障體系。

四是多措并舉，提高地方政府供給公租房的意愿和能力。主要內容包括：改革央地責任分擔機制，加大中央政府資源支持力度；加快轉換政府職能，改進地方官員的晉升考核機制；弱化土地財政動機對地方政府提供公租房意愿的影響；加強培訓，提高地方政府運作公租房PPP項目的能力。

五是建立競爭透明的采購程序，培育強大的社會資本。主要內容包括：鼓勵社會資本產融結合，大力培育扶持公租房運營商；完善PPP資產交易所管理制度，完善公租房社會資本退出機制。

六是完善金融支持政策和制度，暢通公租房PPP項目融資渠道。主要內容包括：完善金融支持政策和制度；豐富公租房PPP項目融資主體，加強融資運營機構建設；拓寬公租房PPP項目融資渠道，構建多層次融資體系。