上海城市更新對房地產市場的影響及政策建議

文/孟星 董沐炎

一、上海城市更新歷程

上海城市更新歷程可大致劃分為四個階段：1992-2000年間危棚簡屋改造；2001-2005年間“十五”規劃下新一輪城市更新；“十一五”期間成片二級以下舊里改造；2016年至今上海市提出的全新四大行動計劃。

（一）城市更新起步階段（1992年至2000年）

這一階段的城市更新主要以“365”危棚簡屋改造為主，其特征是拆改規模大、房地產價格穩中有升。“365”危棚簡屋改造是上海進行大規模城市更新的開始，1992年上海市第六次黨代會提出，“到本世紀末，完成全市365萬平方米棚戶、簡屋、危房的改造任務”。“365”危棚簡屋主要是對包括危棚簡屋在內的二級舊里和房屋進行改造，到2000年目標完成時，房屋改造面積共計超過1200萬平方米。

圖1 上海市1995年至2000年房屋征收面積

圖1為上海市1995年至2000年間房屋征收面積，從圖中可以看出每年的房屋征收面積均超過300萬平方米，1997年征收面積達到峰值479.67萬平方米，其后雖有下降，但仍然保持高位。

由于統計數據的缺失，本文僅統計了1999年至2016年上海市的商品房平均銷售價格。1999年至2000年，在“365”危棚簡屋改造期間，上海市商品房平均銷售價格從3176元/平方米上升到3326元/平方米，上漲幅度為4.72%。

1997年亞洲金融危機爆發，從1996年下半年開始市場上的商品房空置與爛尾樓現象日趨嚴重。因此政府出臺了包括藍印戶口在內的一系列政策等來鼓勵商品住宅的消費，同時加大了舊區改造的力度來促進經濟發展。這是該一時期房屋征收面積始終居于高位、商品住宅價格開始上漲的一個原因。

（二）城市更新快速發展（2001年至2005年）

這一階段處于“十五”規劃期間，其特征為房屋征收面積較大、房地產價格快速上升。在2000年初，上海市仍有迫切需要改造的房屋1700萬平方米，上海市委七屆七次全會提出加快城市更新的要求。在這一輪城市更新期間，上海市確定了城市更新的房屋拆遷補償安置標準，為被征收房屋市場評估建立標準，以貨幣化安置為主要手段。共改造二級舊里以下房屋700余萬平方米，受益居民約為28萬戶。

圖2 上海市“十五”期間房屋征收戶數及征收面積

圖2為上海市“十五”期間（2001-2005）房屋征收的戶數與征收面積折線圖。從圖中可以看出，相較“365”危棚簡屋改造時期，這一輪城市更新的規模有所縮小，但征收面積仍然在每年200萬平方米以上，在2005年達到峰值，為1222.53萬平方米。

圖3 上海市2001年至2005年平均住房銷售價格增長率

圖3為上海市2001年至2005年平均住房銷售價格的增長率折線圖。從圖中可以看出，2001年至2003年增長率幅度不斷變大，到2003年達到巔峰，為24.51%。隨后增長率出現回落，2004年增長率為15.48%，2005年增長率為16.26%。對比圖3，可以發現房屋征收面積與平均房價增長率的變動趨勢基本一致，但房價的增長率相對于房屋征收變動在時間上有所滯后。

2000年至2004年是我國房地產業飛速發展的階段，2003年，中央將房地產業確立為國民經濟的支柱產業，這一年也是中國房地產市場上房價第一次快速飛漲的時期。這一時期中，從供給端來看，房地產開發投資額從2000年的566.17億元上漲至2004年的1175.46億元。從需求端來看，2004年存量房交易市場面積達到2726.70萬平方米，是2000年成交量的3.5倍。

在房地產市場繁榮的同時，上海市的城市更新在政策方面也有了轉變。2001年，上海市取消了1991年規定的以戶口來確定補償標準的規定，改為以被拆除住房建筑面積為標準進行補償。補償的方式主要有貨幣補償、價值標準房屋調換和面積標準房屋調換三種，且將重點放在貨幣補償這一方式上。

綜上所述，從城市更新的角度來看，這一時期動拆遷規模較大，產生了較多的被動性需求。同時拆遷補償方式轉變，貨幣化安置的補償方式抬高了產生被動性需求的居民的購買力，使得房地產市場需求量上升。從宏觀角度來看，房地產業被確立為支柱產業后，國家的減稅、降息等政策也刺激了行業的發展，從宏觀層面整體推高了商品住宅價格。因此，這一時期上海市房價的高漲是城市更新與宏觀經濟政策相結合產生的結果。

（三）城市更新進一步深化（2006年至2010年）

這一階段處于“十一五”規劃期，其間上海市面臨世博園區建設和軌道交通發展，因此其特點表現為拆改規模上升、商品房價格持續穩定上漲。在“十五”計劃完成后，到2005年底，上海市中心城區還存在二級舊里以下房屋1000萬平方米左右。“十一五”前期的終點是推進世博園區拆改建設，以及完成軌道交通等重要市政基礎設施項目所需要的拆改項目。在此期間，上海市的城市更新由“毛地出讓”模式向“土地儲備”模式轉變。

圖4 上海市2005年至2010年房屋征收戶數及征收面積

圖4為上海市2005年至2010年房屋征收戶數及征收面積折線圖，其間被征收房屋戶數為37萬戶，征收總面積共計6000萬平方米，城市更新規模超過了“十五”期間的改造規模。這主要是因為上海世博園區的改造計劃涉及面廣、范圍較大。同時，在“十一五”期間，上海市軌道交通開始進行累計13條線路的延長線建設，重大基礎設施建設造成大量房屋征收。

圖5 上海市2005年至2010年商品房平均售價及房價增長率

圖5為上海市2005年至2010年商品房平均銷售價格和平均房價增長率的折線圖，從圖中可以看出，商品房房價在持續穩定上漲，而增長率波動幅度較大。在此期間，上海市的房屋征收規模變動也與房價增長率波動幅度相似，都呈現出余弦波動的態勢，但在時間上仍然有所滯后。

（四）城市更新模式轉變（2011年至今）

這一階段是上海市城市更新的轉型階段，基本放棄了“大拆大建”式的城市更新模式，開始著力于城市環境與基礎設施的改建，其特點是拆改面積下降、商品住宅價格居于高位。2015年，上海市政府出臺《上海市城市更新實施辦法》，“城市更新”一詞被正式使用，注重存量土地的集約利用和城市功能、都市活力的提升。這一階段房屋征收戶數與征收面積相較于此前三個階段迅速回落，2011年至2016年，上海市共征收房屋戶數15萬戶，征收房屋面積1000萬平方米。

圖6 上海市2011年至2016年房屋征收戶數及征收面積

圖6為上海市2011年至2016年房屋征收戶數及征收面積折線圖，從圖中可以看出，房屋征收總面積迅速下降，直到2016年才有所回升。2016年，上海市提出了上海城市更新四大行動計劃，包括共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃、休閑網絡計劃，主要針對居民的生活質量和居住環境來進行改造。

圖7 上海市2011年至2016年征收戶數及平均房價增長率

圖7為上海市2011年至2016年房屋征收戶數及商品房平均售價增長率。從圖中可以看出，這一時期平均房價的增長率波動幅度較大，但基本趨勢與房屋征收戶數波動一致，在前期基本呈現同步波動，2014年至2016年的變動要滯后于房屋征收戶數的變動。

二、城市更新對房地產市場的影響

（一）城市更新對房地產需求的影響

城市更新會推高被動性需求，同時也會通過提高購房者的效用來提升改善性需求。因此從總體上看，城市更新會使消費需求增加。

被動性需求是因為城市更新活動產生的房屋被征收戶需要重新尋求住所而帶來的住房需求。上海市現行的房屋征收補償方案有兩種，分別為實物安置和貨幣化安置，并逐步以貨幣化安置為主。在補償方式上，上海市住建委和市房管局提出，要合理使用征收安置房源，制定合理的征收補償費用，堅持以1∶1的比例配房。從需求角度來看，實物安置對居民消費需求影響較小。在政府為房屋被征收居民提供拆遷安置房后，獲得房屋的居民再購買新房產的意愿降低。貨幣化安置則不提供拆遷安置房，獲得拆遷補償的居民購房意愿上升，從而帶動被動需求的上升。

圖8 上海市2002年至2016年征收居民住宅戶數與商品房銷售面積

圖8為2002年至2016年上海市征收居民住宅戶數與商品房銷售面積的折線圖。2005年至2016年，上海市征收居民住宅數與商品房銷售面積基本呈現同步波動。另外，圖中可以看出在2002年至2004年間，征收居民住宅數與商品房的銷售面積波動趨勢并不相同，部分原因是，在2002年至2004年間，上海市出現了大量的商品住宅市場投機現象。根據2002年至2004年上海市房地產調研報告，這三年內上海市大量推出了處于中低價位的商品住宅，市場上中低價房屋的供給量有所上升，這在一定程度上刺激了中低端價位的住房投機市場發展。因此在2003年，雖然被征收房屋戶數處于低谷，但商品住宅的銷售面積卻依然居于高位。

改善性需求是指為改善目前的居住狀況、居住面積、居住環境，或是為子女提供更好的教育條件等而產生的二次或二次以上的房屋購買需求。城市更新首先是在整個城市發展最早、最成熟的地區進行改造活動，能夠帶來環境的改善，除此之外還保有原有社區完善的基礎設施，如學校、醫療衛生場所等。因此這些地區往往是居民選擇購買改善性住房的理想場所。

圖9 上海市2002年至2016年房屋征收面積與高檔住宅銷售面積

圖9為上海市2002年至2016年房屋征收面積與高檔住宅銷售面積的折線圖，其中高檔住宅包括高檔公寓及別墅。從圖中可以看出，征收面積與高檔住宅雖然波動幅度不同，但在總體的變化趨勢上還是呈現出一定程度的相似性。兩條曲線的擬合程度要低于剛性需求與征收戶數的關系，有一部分原因是城市更新并不會直接影響改善性需求居民的需求量，而是通過改變其效用來對需求量產生影響。城市更新使區域的建設完善程度越高，在此區域內購房所產生的效用就越大，居民的改善性需求量也會隨之上升。

當商品住宅被作為投資品時，就會相應產生投資需求。上海的城市更新主要著眼于舊城的規劃重置與環境、基礎設施的全面改造，征收住宅房屋后在原地塊重建住宅商品房的規劃很少。因此，在城市與各區域中心，投資需求會由于供給下降而下降，轉而向城市外圍擴張。

此外，城市更新時拆改的對象往往是城市中心城區中的老舊住宅，當老舊住宅被拆除后，除了產生原住居民的被動性需求外，還會導致原本租住房屋的人口產生新的租賃需求，租賃需求的上升會導致房屋租金上漲。而當老舊住宅被拆除后，尋求租賃房屋的人只能選擇較新的房屋，租金水平也會上升。租金的上升又會最終導致商品住宅價格的上漲。

（二）城市更新對房地產供給的影響

不可忽視的是，房地產開發對城市土地資源的依賴性很高，因此遠期來看，開發商所能夠且愿意提供出售的商品住宅數量會受到土地供應量、土地價格等土地因素的影響。城市更新會對一個城市的土地供應量和土地價格造成沖擊，使得房地產市場的供給端發生變化，從而對商品住宅的價格造成影響。

城市更新不僅會使原區域居民遷出，還會使得待開發土地數量增加。政府會對該地塊進行重新規劃，如果新產生的待開發地塊中有用于住宅建設的建設用地，那么房地產市場的供應量就會有所上升。

圖10 上海市2003年至2016年土地征收面積及住宅建設土地出讓面積

圖10是上海市2003年至2016年間居民住宅征收面積以及住宅建設土地出讓面積的折線圖。從圖中可以看出，用于住宅建設的土地出讓面積在逐步下降。這一方面是因為上海市本身可供開發的土地資源減少，另一方面是因為前期上海市“大拆大建”式的城市更新模式有所轉變，城市中再開發的地塊面積減少，導致總體上可利用土地資源減少。所以從趨勢上看，住宅房屋征收面積與住宅建設土地出讓面積還是保持了變動的一致性。

城市更新對土地價格的影響主要是通過以下兩點來實現的：一是土地價值隨時間變動的規律；二是城市更新時房屋征收成本與拆遷補償造成的地價變動。新建的商品住宅在其使用時限內，隨著物質性結構的不斷老化和房屋的折舊等，其自身的價值一般會隨著時間增長而下降。但土地則由于周邊區域的聚集效應、區域優勢和環境基礎設施優勢，其價值會隨著時間的增長而上升。當某一區域由于城市更新導致老舊房屋被征收時，其土地價值往往處于高點，而其房屋價值處于低點。當該地塊被重新規劃為住宅建設用地時，新建的房屋價值會保持大于土地價值的趨勢，反映在價格上就是商品住宅價格的上漲。在進行城市更新的過程中，區域地塊上的房屋征收所支出的管理費用、工程費用都被計入房屋征收成本中。除此之外，還有一項最重要的成本就是動遷補償費用。上海目前的補償方式分為貨幣化安置和實物安置兩種。對于貨幣化安置，上海市實施房屋評估“市場化”，使被征收房屋（舊房）評估價逐步與市場價接軌；對于實物安置，市屬征收安置房（新房）供應價格逐步趨向市場化，逐步縮小與其周邊同類市場商品房的價差。這兩種安置方式都會提高房屋征收的成本，而這一成本會在將來政府出讓土地時有所體現。政府會將此成本加入土地出讓金中，使地價上升。從短期來看，地價的上漲會推高在該地塊上建設的商品住宅的價格。從長期來看，地價的上漲會抑制開發商的開發需求，從而使得城市中開發住宅的數量減少，降低房地產市場的商品房供給，由此使得房價上漲。

商品住宅開發量的變化受到土地價格和土地供應量的影響，因此城市更新并不是直接影響商品住宅開發量，也不是直接對供給市場中的商品住宅量產生影響。這種影響是一種間接的影響，通過作用于土地市場后傳導至商品住宅開放量，最終對房地產價格產生影響。在商品住宅開發量的衡量中，可以用住房新開工面積和住房竣工面積來進行測度，前者在短期內不會增加商品住宅的供給，是一種潛在的供給，后者則會使得房地產市場中的供給量上升。

圖11 上海市1999年至2016年商品房平均售價與住宅竣工面積

圖11為上海市1999年至2016年商品房平均銷售價格與住宅竣工面積的折線圖。從圖中能看出住宅竣工面積在1999年至2004年呈現上升狀態，至2004年達到巔峰。2005年之后，住宅竣工面積在波動中下降。總體上來看，上海市的商品房平均銷售價格與住宅竣工面積呈現反向變動趨勢。

三、對上海城市更新的政策建議

根據上海城市更新發展的階段及特點，在分析城市更新對房地產市場影響的基礎上，對上海市的城市更新規模、城市更新計劃等方面提出具體的政策建議，以期對政府決策提供一定的參考。

（一）城市更新計劃應結合城市房屋供需狀況

如前所述，城市更新不僅影響房屋需求，也影響房屋供給，房屋的需求與供給情況又影響房地產價格，為了使商品房價格穩定，保證房地產市場的健康平穩發展，制定城市更新計劃時必須要結合當前市場上房屋的供需狀況，否則可能會導致房價的失衡。

（二）增加城市中檔商品住宅的供給

城市更新引起需求增加，需求的增加會推高房價。房地產市場供給的增加雖然能夠抑制房價，但是這樣的抑制影響在短期內并不明顯，在長期內才能體現出來。而房地產需求造成的影響是短期的，且在發揮作用的時期內，需求對房價的影響要強于供給對房價的影響。因此，政府要想通過明確供求狀況來穩定房價，首要任務就是要滿足居民對于住房的需求。高檔公寓、別墅等商品住宅能滿足的只是少數購房群體的需求，要切實滿足居民的住房需求，就需要增加在大部分居民購買力范圍之內的中檔商品房供給。

（三）適當保留用于出租的老舊住宅

城市更新時拆除的大多是城市中心區域的老舊房屋，這些房屋通常由城市低收入群體居住或租住。當把這些住宅全部拆除后，會產生大量的被動性需求。同時，原本租住房屋的外來人口或低收入群體失去租住房屋，可能會引發群租現象和租金的上漲，租金上漲會帶動商品住宅價格上漲。因此，在城市更新時，可以適當保留適合低收入群體租住的老舊房屋，平衡低收入人群和外來人口對于住房的需求。

（四）城市更新方式多元化

在目前上海城市更新中，雖然已經提出了城市更新的四大行動計劃，主要針對的是居民生活質量和居住環境的改造，但其主要方式還是以區域地塊上建筑的推倒重建為主。如果選擇改造的地塊始終是住宅用地的話，那么居民的住房需求依舊會持續上漲，就會造成房價的上漲。此時再增加房屋建設，在短期內無法緩解價格上漲狀況。因此，在選擇城市更新的地塊時，除了針對老舊的居住區域外，還可以對舊的工業用地、商業用地等進行改造。對于必須要進行改造的居住區，可以不使用拆除重建的方式，可以考慮改善居住樓的設施、整治周邊環境、完善基礎設施等方式，或是根據改造區域本身的特色加以發揮，改善舊區環境，以達到城市更新的目的。

（五）城市更新過程中加強區域內基礎設施建設

城市更新中要注重居民區周邊配套公共基礎設施建設、市政建設與道路交通狀況的改造，這樣能夠促進城市空間結構的合理化，完善城市各個區域的功能，以使上海市各個區域的發展保持平衡，而不會產生“厚此薄彼”的現象。當注重每一個區域的均衡發展后，城市各個區域的人口結構也會發生一定的變化，原本傾向于在城市發達地區購買住房的消費者可能會將消費需求轉向其他地區。開發商的開發意愿也有可能隨著城市更新區域的變化而轉移，這樣區域的房屋需求與房屋供給就會達到一個平衡，從而使得房地產價格保持在合理的區間內，促進房地產市場的良性發展，為城市更新注入新的動力。