建立房地產市場調控長效機制“三方共治”的構想

文/張黎莉 嚴榮

一、構想提出的背景

（一）中央對房地產市場發展提出新要求

自1998年我國逐漸取消福利分房政策后，出現了商品房這一形式的住房產品，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入以及城鎮化進程的不斷推進，我國的房地產市場得到了迅猛發展，住房總量不斷增長，居民居住條件大幅改善，全國居民人均住房建筑面積從1979年的7.2平方米增加到2016年的40.8平方米。然而，房地產市場的發展也帶來了房價的上漲，激發了購房投資投機行為。2010年，國務院曾先后三次對房地產市場進行調控，使得房價漲幅同比有了持續回落，購房投資投機行為得到很大抑制。從2014年起，中央提出以“穩”為主，更加注重頂層設計和民生保障，由原來單純地抑制房價轉變為促進房地產市場的穩定發展，并出臺了許多針對房地產行業的宏觀調控政策。以往我國房地產市場調控，往往在房價上漲時采取調控限購措施，當該措施引起需求不足和經濟下行壓力增大時，又放松調控限購，結果引來房價新一輪上漲，于是再次調控限購，如此循環往復，以致雖然多次調控但房價長期上漲態勢仍難逆轉。鑒于此，2016年的中央經濟工作會議、2017年2月的中央財經領導小組會議以及同年3月的政府工作報告都明確提出了要“建立促進房地產市場平穩健康發展長效機制”，十九大報告提出“應在住房制度的基礎上，建立與之配套的土地、金融、稅收、法制及市場監管等制度，以建立房地產市場發展的長效機制”，2018年7月31日，習總書記在中共中央政治局會議上再次強調要“加快建立促進房地產市場平穩健康發展長效機制”。由此可見，近年來中央對房地產市場的發展提出了不同以往的更高要求。

（二）建立促進房地產市場平穩健康發展長效機制受到廣泛重視

自中央提出建立促進房地產市場平穩健康發展長效機制以來，各地方政府按照中央要求和部署進行了積極探索。例如：上海已在2016年3月發布了《關于進一步完善本市住房市場體系和保障體系促進房地產市場平穩健康發展的若干意見》，并相繼出臺了三次調控政策，調控效果明顯，到2018年6月份房地產市場仍保持平穩運行，商品住房成交面積減少，價格指數平穩；深圳堅定落實住房的居住定位，在加強房地產市場監測和管控、規范房地產市場秩序和交易行為、繼續深化房地產領域供給側結構性改革的基礎上，于2018年7月出臺《關于進一步加強房地產調控促進房地產市場平穩健康發展的通知》，明確要求加強法人單位購買住房管理，加強商務公寓銷售和運營管理，加強商品住房轉讓管理完善差別化住房信貸政策。雖然各地都很重視促進房地產市場平穩健康發展長效機制的建立，但是普遍只注重發揮政府和市場的力量，忽視了社會力量的參與。

二、以往房地產市場發展中存在的主要問題

（一）調控政策缺乏獨立性和穩定性

我國的房地產市場調控從屬于宏觀調控，而宏觀調控和房地產市場調控的主要目標和手段差別很大。宏觀調控的主要目標是實現經濟穩定和金融穩定，主要調控手段是貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策等；房地產市場調控的主要目標是保持房價穩定和滿足不同收入人群的住房需求，主要手段是稅收政策、土地政策和保障房政策等。如果房地產市場調控不能獨立于宏觀調控，那么房地產市場調控的目標和手段就會隨之偏離。長期以來，尤其是進入新常態之后，“穩增長”是我國宏觀調控的首要目標，而房地產業被視為“穩增長”的重要工具，因此房地產市場調控的首要目標也被定位于“穩增長”，只有在經濟平穩增長的情況下才會兼顧“控房價”等目標。近年來，經濟形勢變化較復雜，房地產市場調控的目標也在“穩增長”和“控房價”之間頻繁交替更換，所以我國房地產市場調控政策表現出缺乏獨立性和穩定性的特征。

（二）調控政策重視需求側調控，忽視供給側調控

房地產市場的最終均衡是由需求側和供給側雙方共同決定的。如果說居民是房地產市場需求的主體，那么，地方政府、金融機構、房地產商和城市功能分配便是房地產市場供給的主體，地方政府決定了土地供給，金融機構決定了資金供給，房地產商決定了住房供給，城市功能分配決定了房地產的配套設施和價值。因此，如果要實現房地產市場平穩健康發展，就應該同時從供給側和需求側兩側制定切實有效的調控政策。然而，我國以往房地產市場調控的重點是使用限購限貸、差別信貸和稅收等政策對住房需求進行調控，當房價過高時，通過抑制需求給市場降溫，反之則通過促進需求給市場注入活力。需求側的調控政策雖然在短期內抑制了需求，但是不能從根本上解決供需矛盾，不解決供需矛盾而單純抑制需求則無法實現房價穩定，一線和部分熱點二線城市房價上漲的重要原因之一就是住房供給不足導致需求難以滿足。

（三）住房供給中過于依賴政府和市場力量，缺乏社會組織介入

城鎮化的推進以及福利分房的取消，帶來大量住房需求。在土地資源有限且中央政府嚴格控制建設用地總量的背景下，地方政府為了促進經濟發展，傾向于以低價甚至無償提供的方式把大量稀缺土地資源作為政策工具用來招商引資，地方工業用地的大量供應必然會壓縮住房用地額度，因此，在有限的住房用地供應中，地方政府通過市場化“招拍掛”的競買手段大幅推高土地價格，從中獲得高額的土地出讓金，同時也造成了商品住房的成本上升，推高住房價格。伴隨房價的不斷攀升，中低收入家庭的購房能力相對減弱，中低收入群體住房難與不斷升高的房價之間的矛盾日趨嚴重，這就需要政府提供保障性住房等公共服務去彌補市場失靈，然而目前保障性住房量和質雙重需求的不斷上升與當前政府提供保障性住房發展的低效率之間也存在矛盾。發達國家的有關經驗表明，社會組織的介入能夠有效減輕政府提供公共服務的負擔，并提高政府提供公共服務的效率，但我國社會組織起步較晚，在構建保障性住房體系的整個過程中缺乏社會組織介入。

三、建立市場、政府、社會“三方共治”的房地產市場平穩健康發展長效機制的構想

（一）建立基于動態平衡的市場化機制

土地、資金、房地產商是組成房地產市場供給鏈的主要要素。許多地方特別是經濟發達地區的地方政府熱衷于以高價出讓土地給房地產商，把賣地作為緩解資金困境的重要手段，土地出讓金成為地方政府財政的重要支撐。高企的房價抑制了剛性需求，激發了投機需求，導致在人們基本居住需求無法滿足的同時又出現大量空置房的現象，房地產市場功能失調，住房最本質的居住功能的弱化。金融機構尤其是商業銀行是房地產資金最重要的供給者，房地產行業的良好預期以及長期以來實行的寬松貨幣政策，導致大量資金集聚到房地產市場，對實體經濟產生擠壓。房地產商在經濟低迷期從銀行以較低利率貸入巨額資金，從政府手中低價吸納土地，在經濟繁榮期則以高價出售房產獲取高額收益，房地產商對暴利的追逐成為房價上漲的重要推手。因此，建立基于動態平衡的市場化機制是促進我國房地產市場平穩健康發展的客觀需要。

要建立基于動態平衡的市場化機制：一是要重構財政體制，促使地方政府擺脫依靠房地產行業獲得財政收入和政績的傳統觀念，以解決老百姓的住房問題作為房地產市場發展的首要目標，始終堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位；二是要大力發展住房租賃市場，規范住房中介服務市場，鼓勵和引導中低收入居民家庭通過租房來解決住房問題，培育居民租賃住房的住房消費模式，加快建立住房租買選擇機制，促使住房買賣價格受住房租金制約而減少波動；三是要商業銀行謹慎控制資金的供給流向，對剛需的購房者提供信貸支持，對投資投機需求的購房者限制信貸，嚴格審查房地產商的資產狀況和信用水平，遏制房地產商使用過高的財務杠桿；四是要在科學評估土地價值的基礎上，設置土地拍賣的底價和“天花板價”，防止惡性競爭抬高房價，房地產開發商要嚴格按照相關法律規定，保障房屋建造質量；五是要進一步整頓和規范市場秩序，真正做到信息公開、買賣公平，嚴厲懲治破壞市場秩序的非法行為。可以借鑒德國經驗，通過法律規定：如果房地產商制定的房價高于合理房價的20%，購房者就可以起訴開發商；如果超過50%，房地產商就要被定性為“牟取暴利”，將面臨高額罰款和最高三年有期徒刑的嚴厲懲罰。

（二）建立基于政府托底的住房保障機制

住房在生產、交易、消費過程中都廣泛地存在外部性，而市場本身又難以將其完全內部化，同時，房地產市場又是一個典型的不完備市場，一旦出現異常后可能會對宏觀經濟帶來巨大影響，所以，在現代，任何一個負責的政府都會通過適當方式對房地產市場進行一定程度的調節和管制，并對住房困難問題采取相應的應對措施，從而促進社會公平，增加社會總福利。我國處于社會主義初級階段的特殊性為解決住房問題提供了制度支撐和物質支撐：一方面，可以充分發揮我國“集中力量辦大事”的優勢，及時把住房保障列入經濟社會發展規劃中，并采取措施確保實現規劃目標；另一方面，制度的優越性能更快地發展生產力，從而為住房保障建設提供有力的物質支撐。因此，建立基于政府托底的住房保障機制是促進我國房地產市場平穩健康發展的必然要求。

建立基于政府托底的住房保障機制，可以在一定程度上減少來自剛性需求購房者的恐慌性需求，調節商品房的供求關系，有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，有利于房地產市場的平穩健康發展。應著重從供給側著手建立基于政府托底的住房保障機制，以解決中低以及中等收入家庭的住房困難問題。一是發展共有產權住房。充分發揮產權份額可連續分割的優勢，通過購房者和政府共有產權的形式緩解購房者的購房壓力，解決中低以及中等收入家庭的居住問題。二是轉變公租房保障方式。推進公租房貨幣化，推動實物配租與租賃補貼相結合的方式逐步轉變為以租賃補貼為主，這樣既有利于緩解中低以及中等收入家庭的住房壓力，有助于發揮他們作為租房者的能動性，提高他們的住房滿意度，又有利于提高稀缺的住房保障財政資金、土地資源的利用效率。

（三）建立基于社會參與的住房租賃機制

住房租賃市場的發展是政府建立多層次住房市場體系的重要一環。2009年以來，我國開始了大規模保障性住房建設高潮，廉租房、公租房等租賃型保障房作為保障性住房的重要組成部分，在有效解決大量中低收入家庭住房問題的同時，也給政府帶來極重的財政負擔。租賃型保障房建設投入資金大、租金低、回收期長，目前，建設資金主要依靠政府財政撥款、公積金增值收益金撥款、土地出讓凈收益按比例撥款和國家開發銀行貸款等方式解決，但仍滿足不了需要。租賃型保障房項目的低收益性決定其對社會資本的吸引力羸弱，激勵和吸引社會資本進入租賃型保障房市場是解決以上問題的關鍵所在。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》明確要求“完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵社會資本參與建設”。2016年出臺的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》還明確指出：“鼓勵地方政府采取購買服務或政府和社會資本合作（PPP）模式，將現有政府投資和管理的公租房交由專業化、社會化企業運營管理，不斷提高管理和服務水平。”因此，建立基于社會參與的住房租賃機制是促進我國房地產市場平穩健康發展的現實選擇。

建立基于社會參與的住房租賃機制，關鍵要加快社會資本參與租賃型住房的建設、運營與管理。一是可以借鑒美國在上世紀八十年代推出的低收入家庭住房建設的稅收抵免政策（Low-Income Housing Tax Credit，LIHTC），即將稅收抵免額度分配給開發者，開發者將其用于抵免稅收，或者將稅收抵免額度出售或抵押給投資者以換取資金，投資者再將其用于抵免稅收。LIHTC政策可以激活社會資本對租賃型保障房市場的興趣，從而逐漸刺激整個保障性住房市場的活力，又可以較低的投資風險及穩定的收益回饋投資者。對地方政府而言，此舉可以避免大量保障性住房的直接投資，緩解財政壓力，同時又有助于增加租賃型保障房供給，維護社會穩定。對房地產企業而言，不僅可以使本不會產生任何收益、需要上繳給國家的稅賦獲得投資風險較低的穩定收益，提高資金的利用效率，又有助于樹立企業正面的社會形象，提高自身的社會影響力。二是可以借鑒荷蘭模式，建立一個不以營利為目的、私立性質的非營利組織——住房協會，住房協會利用自有資金、政府貸款、資本市場貸款等資金承擔公共租賃住房建設、運營與管理。政府以低于市場的價格把公共租賃住房的建設用地出售給住房協會，并對住房協會從事公共租賃住房建設、運營與管理所獲得的盈利，采取稅收減免政策。允許住房協會從事商品房開發，彌補公共租賃住房建設資金的不足。設立公共租賃住房建設擔保基金，完善公共租賃住房融資擔保機制，增強住房協會的融資能力。建立全國住房調研系統，定期調研并發布相關調研報告，對住房協會從事公共租賃住房供給的規模、住房類型等提供決策支持，避免投資決策失誤。