以短期樓市調控贏取長效機制建立的時間空間

文/牧子犁

2018年研究建立符合國情、適應市場規律的房地產業發展基礎性制度和長效機制（以下簡稱長效機制），將由理論層面進入實踐層面。結合2017年全年各地房地產政策的一系列舉措，從今年年初提出的差異化供地政策，到租賃住房、共有產權住房等公共住房建設的持續推進，再到黨的十九大重申“房住不炒”和“租購并舉”，完善促進房地產市場平穩健康發展的長效機制呼之欲出，清晰表明這些年的房地產政策舉措的布局脈絡和決策意圖：一手抓樓市調控，一手抓長效機制建設，并且努力以短期樓市調控成效贏取長效機制建立的時間空間。

一、精準施策、完善調控事關宏觀經濟大局

當今，新形勢下的房地產市場調控越發凸顯其重要性，因為這是我國經濟穩定增長的重要領域之一。據中國社科院財政戰略研究院課題組預測，2018年的全球經濟形勢錯綜復雜，全球復蘇態勢出現分化，美國經濟增長繼續強勁，歐日經濟復蘇勢頭出現逆轉。國際經濟分化、美聯儲加息、中美貿易摩擦升級、部分新興市場國家經濟風險加大，嚴峻的外部環境對我國經濟產生多重負面影響。課題組指出，下半年在聚焦三大攻堅戰的同時，宏觀經濟領域面臨著一些需要密切關注的突出問題，比如中美貿易摩擦及走向、結構性去杠桿與金融風險、房地產市場發展、投資增速下滑過快等，我國經濟面臨前所未有的挑戰。在國際環境不利的情況下，保持國內經濟平穩健康發展就成為政府工作的重中之重。房地產業發展與國民經濟發展密切相關，房地產市場健康發展對于國民經濟穩定發展具有重要的促進作用；反之，房地產市場波動甚至崩潰，會對國民經濟帶來巨大沖擊。因此，通過政府調控促進房地產業持續穩定發展事關宏觀經濟大局。

從短期看，房地產市場風險是當前最突出的風險領域之一。首先，重點城市房價泡沫較大。目前一線城市住房均價在6萬-7萬元/平方米，而二線城市住房均價普遍在3萬-4萬元/平方米，三、四線城市房價也多數過萬，就連中國的五線城市，房價也漲到了9000元/平方米。從目前情況來看，現在各城市的房價已遠遠跑在了居民收入的前面，已經脫離了民眾的支付能力范圍。其次，金融機構的房貸比例偏高。根據有關部門測算，2017年我國的住房抵押貸款與房地產價值比達0.593，如果房價降幅超過50%，不少家庭或將選擇“棄房棄貸”，斷供的風險增大。再次，居民部門債務率偏高。根據中國人民大學經濟學院測算,中國居民部門杠桿率（48.4%）低于發達經濟體的平均水平（76.1%），但2017年居民部門債務占可支配收入比重達到110.9%，已高于美國家庭部門的杠桿率水平（108.1%）。房地產資產占我國居民總資產的比重，在2017年就達73%，遠高于美國的水平。最后，開發企業負債率過高，多數企業超過國際公認的60%紅線。同時，債務到期償還壓力巨大，但銷售回款速度卻放緩。因此，當高杠桿率到了一個警惕值時，就很可能形成金融風險，當風險積累到一定程度或遭遇突如其來的外部沖擊時，就更可能形成風險放大機制，并迅速傳導至實體經濟部門，繼而引發系統性風險。

精準施策、完善調控是當前樓市穩定發展的主要任務。由于我國房地產市場在人群需求和地域特點上存在明顯差異性，各城市、各地區之間的市場情況不一樣，甚至一個城市內不同區域的住房供求狀況也千差萬別，住建部強調，要抓好房地產市場分類調控，繼續嚴格執行各項調控措施，防范化解房地產市場風險,始終保持高壓嚴查態勢，嚴厲打擊房地產企業和中介機構違法違規行為。看起來，2018年房地產市場調控政策會維持中性趨緊態勢，主要表現在：一、二線城市的行政性限制政策仍將持續，限售政策可能會推廣至三、四線城市，從而防止市場過熱；貨幣政策保持中性，寬松環境不再；在調控力度不斷加強的同時，將分清中央和地方事權，實行差別化調控，其目的就是通過房地產市場調控政策，使一、二線城市房價泡沫不被刺破，避免引發全局性的系統性金融風險，而對于三、四、五線城市，則通過3-5年的限售令把這些城市房價泡沫的破裂進程向后拖。

伴隨著調控的深入，問題也接踵而至。例如，本輪調控已經持續一年多，盡管力度逐漸加大、范圍不斷擴大，但政策效果在邊際上卻在下降，各類市場主體都試圖通過各種“創新”來放松調控。與此同時，有些調控措施也產生了很多意料不到的問題：一些一、二線城市供不應求，出臺搖號政策，其一、二手房價格倒掛幅度過大，造成市場價格信號紊亂，引發市場哄搶；一刀切的限價與市場經濟的原則相悖......值得警惕的是，在一些地方樓市泡沫增大的情況下，一旦未來房地產市場形勢和預期發生逆轉，房價下降失速，可能導致企業和家庭部門信貸違約等一系列問題。這些問題均暴露了短期調控政策的捉襟見肘和顧此失彼，由此社會更強烈地呼喚長效機制“橫空出世”，來擔當規范房地產市場健康發展的重任。正如清代學者陳澹然所言，“自古不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一隅”，房地產市場調控長效機制即為“萬世之策”——治本之策。

二、 建立房地產市場調控長效機制有一個不短的時間過程

住建部部長王蒙徽在接受《求是》記者采訪時說：“解決好住房問題是重大民生工程，我們將從兩個方面協同發力：一是深化住房制度改革，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度；二是抓好房地產市場分類調控，促進房地產市場平穩健康發展，防范化解房地產市場風險。”這兩個方面是密切相關的，完善住房制度是基礎，對穩定房地產市場具有支撐作用。長期以來，我國房地產市場調控只具備短期效應，限售、限價、限購、限貸政策均屬于短期調控政策，唯有綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段建立長效機制，才能推進房地產健康發展。因此，建立長效機制是深化住房制度改革的基礎和核心。又由于“深化住房制度改革”的目標、內涵和手段與建立長效機制的趨同性，我們可以將王蒙徽部長的這段話引申為當前要從“抓好房地產業發展基礎性制度和長效機制建設”和“抓好房地產市場分類調控”兩個方面協同發力。

關于房地產市場調控長效機制建設，有兩點需要說明：一是從寬泛的意義上說，我國房地產市場調控長效機制建設并不是近幾年才著手進行的事情，而是與房地產業發展同步進行的，其起始點恐怕要以《城市房地產管理法》頒布為標志。在房地產市場發展過程中，一方面房地產開發、交易、物業管理等基本制度逐步確立（但非常不完善），另一方面市場運行、監管、調控等問題和矛盾層出不窮，成為經濟社會不穩定的重要因素之一，引起社會強烈不滿，呼吁重塑房地產業發展模式、規范房地產市場秩序，從而提出研究建立房地產業基本制度和長效機制的問題，其實質是對加強房地產業制度、機制、法制建設的再次強調。二是我國房地產市場調控長效機制建設，并非是頂層設計先行，而是在實踐中一點一點探索，即在實踐中探索長效機制，在深化改革中建立長效機制。因為長效機制是一個動態發展的概念，它是在房地產業發展中，隨著新情況、新問題不斷出現，應對的新措施、新手段不斷充實而形成的與時俱進的制度體系。如果這樣理解是對的，便可以解釋這幾年長效機制為什么始終未見系統表述或者表述語意不詳。

按照中央要求綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段建立長效機制的要求，經過這些年的探索，房地產長效機制的思路、框架已初見輪廓。

一是建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，住房供應從過去保障和市場的“兩分法”改為保障、支持和市場“三分法”，增加有政策支持的“共有產權住房”，滿足首次置業的“夾心層”住房需求。從房源供給、權益保障、金融支持等方面支持發展住房租賃市場。形成由政府（或單位）擁有產權的公共租賃住房、政府和個人共同擁有產權的共有產權住房以及私人擁有完全產權的私人住房組成的、相互銜接的覆蓋城鎮全體居民的住房供應體系。

二是深化土地供應制度改革。改變“政府壟斷住房用地”格局，研究制定權屬不變、符合土地和城市規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房改革試點，完善促進房地產業健康發展的基礎性土地制度。對住宅用地依據不同地域人口增長快慢、需求量大小等確定土地供給的數量、結構和方式。對商辦用地科學確定商辦地產和住宅比例、人均商業配套等指標。

三是強化金融風險管控。嚴格限制資金流向投資投機性購房，有效防范系統性金融風險；堅持差別化購房信貸政策，購買第三套房不貸款的政策要長期不變，穩定市場預期；按照設立住宅政策性金融機構的方向，推進住房公積金制度改革，更好地發揮住房公積金的重要作用。

四是發揮稅收調節分配關系和促進公平的作用。減輕住房租賃企業稅負，積極盤活閑置住房利用率；增大反復交易的成本，設立按持有時間、住房套數實行差別對待的交易環節稅負；整合優化房地產稅收體系，增加住房保有環節稅負；發展房地產投資信托基金、商業地產抵押貸款支持證券等資產證券化工具引導投資，將對房地產實物的投資引向對房地產金融產品的投資，減少住房實物需求，抑制房價上漲。

五是引導人口和住房需求合理分布。統籌規劃城鎮空間和設施布局，在城市群內加強區域協調，推進基礎設施系統化建設，促進大中小城市互聯互通，加快疏解大城市的部分功能，帶動周邊中小城市發展。在其他區域加強城鄉統籌，提高中小城市、縣城和中心鎮的教育、醫療等基本公共服務水平，增強吸引力和承載力。

六是建立房地產市場管理的一系列基礎性機制，以信息引導和預警為重點，建立市場協同監管機制。建立科學的市場評價體系，依據預警標準和房地產市場運行實際情況，判斷風險等級，及時啟動與預警等級相對應的調控政策，平抑市場波動；實施及時準確的信息發布和輿論引導，防止市場恐慌等，不斷改善房地產市場調控。此外，還有加強房地產市場運行秩序監管等。

長效機制是一個內涵豐富、功能廣泛的集合體，所以其內涵是發展的、動態變化的，不會僅限于以上內容，而是需要隨著實踐的發展不斷引入新的機制。因為長效機制所具有的長期性、穩定性、權威性的特征，還需要以法律的形式面世。因此，長效機制的建立不是一蹴而就的，在這個不短的時期內，還需要發揮調控的“短平快”作用，以調控來紓解、平緩房地產市場的問題和矛盾，給長效機制的建設留出研究探索、總結檢驗的時間空間。例如上海樓市的近況是：二手房市場非常冷清，處于觀望狀態，一手房市場價格管制，造成一、二手房價格倒掛，形成套利空間。但即使一手房價格下跌，想買的人包括年輕人、外地人大多數沒有購房資格，也買不起，樓市事實上被凍結了，這就為長效機制的建立贏得了時間。

三、以調控的卓有成效為長效機制建設贏取時間和空間

調控要為長效機制建設贏取時間空間，關鍵是調控要取得明顯成效。針對當前房地產市場兩大突出問題，筆者認為，我們要堅持房地產市場調控目標不動搖、力度不放松。既要保持房地產市場調控政策的連續性和穩定性，防范和化解房地產市場風險，又要不遺余力地推進長效機制的建設，確保房地產業健康穩定持續發展。當前要通過短期的房地產市場調控與長效機制建設相結合促使市場交易趨于價格較沉穩、利潤較合理，并且矯正和防范市場競爭與要素流動中生產性實體經濟部門投資支持不足的偏差，逐步實現房地產市場調控和長效機制建設求治標又求治本的目標。

一是住房供求關系緊張的城市要增加住房用地供給，并積極盤活城市閑置和低效利用土地，提高住房用地占比和供給的有效性。通過多渠道供給、多途徑保障的方式，來解決廣大群體的住房問題。如果一、二線城市都像深圳那樣規劃今后住宅商品房供應占50%，另外50%供應保障房和租賃房，這對于商品住宅來說是需求的大分流，房地產市場將歸于平穩。

二是要保持房價在高位漸進回落、杠桿漸進降低，就要讓限購、限售、限貸等政策常態化。這些政策，一方面擋住部分炒作需求進入市場，另一方面通過增加交易成本、增大交易摩擦、降低資產周轉速度，逐漸消耗虛高的溢價和泡沫。因此要繼續通過限購、限售政策等房地產市場調控將房地產泡沫冷凍起來，這既是防范房地產泡沫的繼續擴大，又是對過去盲目透支未來財富方式的糾偏，再用時間換空間，等待房地產市場調控長效機制的陸續出臺。

三是一些住房供不應求的地方政府，可以申請國家授權契稅調整權限試點，以取代限價令。對于二手房轉讓的增值收益按照轉讓時間間隔實行不同稅率，轉讓時間間隔1年之內核定稅率為增值收益的90%，2年之內80%，依此類推，轉讓頻率將大幅下降，炒房之風也將得到有效遏制。

四是稅制改革，解決地方與中央政府的稅制分配問題。中央政府酌情讓渡一部分稅收給地方政府，讓其擺脫對土地財政的依賴，并且通過幾年后開征房地產稅，讓地方政府徹底不需要房地產業來支撐地方經濟。如此一來，房價未來上漲的源動力就消失了。

五是積極貫徹執行住建部等七部委啟動的覆蓋30個城市的房地產市場秩序專項整頓，重點打擊投機炒房團伙、房地產“黑中介”、違法違規房地產開發企業、虛假房地產廣告。這30個城市主要是一、二線城市和部分三、四線熱點城市，是房地產市場調控的“牛鼻子”，這些城市平穩了，全國房地產市場也就平穩了。只要房價持續一段時間低迷，那么不少投資者在資金鏈緊繃之后就會選擇賣掉手中的房源，一段時間之后，房價的看漲預期就能被打破，房子的投資屬性就會逐步減弱，房子也會慢慢回歸居住屬性，價格暴漲自然被抑制了。

在房地產業發展過程中，短期調控與長效機制是此消彼長的關系，即實施的短期調控措施會不斷被建設的長效機制所吸納或取代：一些適用于短期調控的行政手段被取消，一些通過實踐檢驗的調控政策被轉化為長效機制，一些改革成功的政策措施被納入長效機制。在這一過程中，短期調控政策在相當一段時期里不會終結，而是仍將繼續發揮與長效機制互相配合調控市場的作用。現實情況是，房地產市場調控長效機制已在路上，包括住房登記信息、土地登記信息全國聯網，這為后續出臺房地產稅創造了條件。接下來建立完善的市場化住房租賃制度，建立分類調控的土地供應機制，以及房地產稅制度的立法也在按計劃推進，預計后續將有更多制度性政策發布。