農村“精準養老”模式的建構：從同一性向差異化的轉型

類延村 冉術桃

摘要：人口老齡化是我國當前社會治理的重要課題。農村正面臨勞動力流失、“未富先老”非常態經濟的生成、家庭結構小型化、養老模式同質化等系列問題。“精準養老”從理念和實踐層面革新了傳統養老模式的基本維度。其遵循技術治理的路徑，融合現代大數據平臺與傳統文化的孝道意蘊，主張通過政府、社會和家庭等多元主體的協作，建構容納“精準識別、精準供給、精準管理、精準支持”的四維體系，針對性地甄別和滿足農村養老的差異化訴求，進而實現農村地區脫貧與養老保障的雙重目的，服務于老年人權益保障的整體發展和鄉村振興戰略的實施。

關鍵詞：農村“精準養老”；技術治理；差異化；互聯網+；養老模式

中圖分類號：F3238文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）09-0055-11

基金項目：2016年度重慶市社會科學規劃項目“‘街區制的功能取向與變革模式研究”（2016YBZZ134）；2016年度重慶市高等教育教學改革研究項目“《公共管理學》課程‘辯論式課堂的開發與應用機制研究”（163038）；2016年西南政法大學高等教育教學改革研究重點項目“基于‘模塊-平臺的公共管理專業實踐教學體系改革研究”（2016B02）的成果。

作者簡介：類延村（1985-），男，山東臨沂人，西南政法大學政治與公共管理學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，主要從事公共服務均等化、街區治理、行政法制等研究；冉術桃（1996-），女，重慶人，西南政法大學政治與公共管理學院行政管理專業學生，主要從事社區養老、公共服務等研究。人口老齡化是現代社會治理的重要議題。2017年3月，國家衛計委印發《“十三五”健康老齡化規劃》，強調要充分考慮老年人口的健康特征與訴求，推進整合型養老健康服務建設，形成涵蓋老年健康教育、衛生服務、心理關懷和醫養結合的多維養老體系。2017年10月，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上，再次強調要加強多層次社會保障體系建設，完善社會福利、社會救助、慈善事業等制度，健全農村老年人關愛服務體系。緣此，如何精準性和差異化地維護老年人權益，為國家實施鄉村振興戰略奠定良好的基礎，成為鄉村治理的重要價值取向和路徑選擇。

一、“精準養老”的概念輸出：基于現狀的反思與抉擇

（一）粗放性：養老模式的現實表征

在傳統農業社會，混合型養老是解決老年人養老問題的主要模式選擇。該種模式以家庭養老為主、輔以政府和社會的參與。在很長的一段歷史時期內，混合型養老在我國農村養老事業范疇內占據主導性的地位。基于傳統文化和傳統觀念的影響，家庭養老長期以來在養老體系中占據核心的地位，以血緣關系為基礎，孝道倫理為原則，可以實現代際范圍內養老資源共享。近年來，農村養老模式正呈現出由以家庭成員經濟供養、生活照料、情感慰藉為主向老年人的經濟自給、生活自理和情感自撫為主的變遷取向（陳芳、方長春，2014）。這種轉化主要有兩個層面的促動因素：一是人口流動規模和頻率的增大以及孝道實然層面的削弱；二是農村社會保障制度變遷與社會現實需要的脫節。

此種轉型所形成的新模式在運用上具有普遍化的現象，養老模式的差異性特色未能體現，并由此在某種程度催生了同質面、低效化和殘缺點的負面效果。從同質面來看，養老保障單一化傾向更加突出。雖然改革可通過優化資源配置、強化部門監管和公民參與等方式有效提高養老經辦機構服務水平（李素利、白延濤，2014），但基于“官本位”思想等多重條件因素的制約，養老模式的探索忽視了問責能力、控制能力與回應能力的建設。此外，社會、家庭和個人責任缺失、供給主體間的分裂運行強化了單一性的趨勢。從低效化來看，養老服務效果不及期望。這主要體現在服務態度、服務環境和服務結果層面（李素利、白延濤，2014）。政府在現有考核體系下的逐利性，衍生出片面化、無規范、“大水漫灌式”的行為方式，無疑會削弱養老服務效益。同時，較為單一的供給結構也限制了社會性養老機構協同效用的發揮。從殘缺點來看，技術治理缺失是主要表征。“現代政府過分依賴于以往積累的施政經驗，缺乏精確性、靈活性的實際運作，管理活動的隨意性過強。”（蔣源，2015）技術治理是優化治理能力的重要路徑，自上而下的信息收集能力成為關鍵議題（王雨磊，2016）。然而，農村信息化水平滯后，能有效計算、復制推廣并考核驗證的治理流程還遠未形成，技術條件與訴求差距較遠。

綜上而言，粗放性無疑成為現行農村養老模式的總體性特征，逐步泛化成農村養老的普遍性問題。這不僅損害了農村老年人的合法權益，更擴大了城鄉區域差異，阻礙了全面小康的建設進程。這也揭示出農村養老的主體權責、制度體系、運行與保障機制還未進入規范化的形態。這些嚴峻的社會現實催生了模式變革的訴求，農村養老模式的構建必須走專業性和精細化的道路。

（二）精準化：養老模式變革的重要導向

黃仁宇教授認為，以道德代替技術是近代中國失敗的根源（黃仁宇，1997）。隨著市場化的推進和政府變革的加快，以技術理性為標簽的管理方式日益演化為政府行為的重要工具選擇，規范化、標準化等技術化原則成為行政建設的核心議題（王雨磊，2016）。2014年實施的“精準扶貧”戰略，首次在重大專項工作領域以“精準”對治理手段做了界定和要求，涵蓋規則、技術、手段等多維度。在某種程度而言，此種類型的治理易于擺脫人格化特征，帶動政府、社會、個人等多元主體的行為邊界和相互關系發生變化（蔣源，2015），從而革除傳統官僚主義行政文化的瘤疾，通過外部協作和自我改造促成社會治理過程的優化。該種益處必然有利于“精準治理”的普適推廣，為其在養老領域的引入做了有效示范。

追其精義，“精準化”的內涵應至少包括差異化、精細化和多元化的意旨。一是目標導向差異化。周志忍教授認為行政機構存在“公共悖論”，即有同時追求自身利益和公共利益的矛盾，“一刀切”的粗放管理就是理性選擇的結果。為推進養老事業的發展，政策目標體系必須具有差異化和具體性，例如：政策方針和保障制度的制定應因區而異；養老建設執行應因地制宜和動態化調整；養老服務供給層面以老年人口實際訴求為基準。二是技術治理精細化。在宏觀政策信號模糊的背景下，地方政府社會領域改革“繞開存量，走增量”是普遍選擇（黃曉春，2016），而技術治理則以風險控制、工具主義和事本主義為原則，能有效改善經驗管理的弊端。此外，“互聯網+”戰略推動的信息共享改革則能有效應對信息不對稱的弊端，促進資源的有效配置。改革應積極推動“互聯網+”與技術治理的融合，以精細化為目標，建立包括信息采集、統計、甄別、整合、運行等流程的信息管理系統，型塑科學管理的模式，提升農村地區的養老保障水平。三是發展趨勢多元化。20世紀80年代歐洲產生的福利多元主義認為，社會福利供給應由政府、市場、社會共同承擔。此后，該理論受到學界高度關注， 不少學者對其進行了多視角的研究（楊林，2007）。在我國養老事業發展進程中，多元化格局已成不可逆趨勢。養老主體維拓展，養老政策、養老觀念和養老模式的變遷即是對多元化發展訴求的現實反映。簡言之，“精準化”變革既是對粗放型養老模式的現實反思，又是對社會保障體系失衡的彌補性思考，更順應了養老模式多元化變遷的趨勢。

綜上所述，“精準養老”無疑會成為我國農村養老模式變革的價值抉擇和路徑依歸。作為維度融一的多元體系，合作、聯系與發展是“精準養老”的核心紐帶關系。以此而論，精準養老可以開拓出精準識別、精準供給、精準管理和精準支持的內生體系。精準識別是前提，意在探求老年人口的差異化訴求和陷入困境的關鍵原因；精準供給是關鍵，旨在從多主體層面采取差異化舉措滿足老年人口的現實需要；精準管理是路徑，借力于政府、群眾、第三部門的協作機制，推動社會治理模式的革新；精準支持是保障，建立涵蓋政策、經濟、文化、技術等多層面支撐體系，為模式運行提供資源支持。四者相輔相成，不可分割。以此而論，作為理論與實踐層面的雙重范式，“精準養老”在手段維、深化維和主體維三個層面達成了由“粗放”向“精準”的變革（如圖1所示）。

圖1“粗放”走向“精準”的變革示意圖二、從單一到多元：我國養老模式變遷的結構性特征

（一）從“家庭贍養”到“集體保護傘”再到“多元整合”的養老政策變遷

隨著經濟社會和現實情況的變化，我國養老政策呈現出不斷發展與完善的態勢，在養老供給主體、成本負擔和服務水平等方面多有改進。在供給主體層面，農村養老呈現出由單一家庭供給向多元化供給轉變的趨勢。新中國成立以來農村養老模式的變遷可劃分為三個階段：一是家庭養老壟斷階段，即1949年10月到人民公社成立之前（1949—1956）；二是集體養老主導階段，即人民公社時期（1957—1980）；三是多元化發展時期，即從20世紀80年代初至今所呈現的趨勢（張仕平、劉麗華，2000）。在養老成本層面，農村養老形成了簡單的成本分擔架構。在資金負擔方面，政府、集體發揮積極的作用。自2009年始，農村養老繳費就已開始由農民自我繳費、自我儲蓄的“老農保”向個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的“新農保”轉型（薛惠元、鄧大松，2015）。在服務水平層面，農村養老展現出生存型向發展型的變革趨勢。“保基本”的養老政策向以提升養老質量為著力方向的養老政策轉變，致力于開放、共享、協調、綠色等理念與旅游、醫養、健康管理的高度融合（景朝陽，2017）。

（二）從“養兒防老”到“自我儲蓄”“供給式養老”等多元養老觀念的轉型

“養兒防老”是小農經濟的產物，在中國傳統社會扮演重要角色，是維持家庭和社會秩序的重要手段。然而，由于工業化進程的推進和計劃生育政策的實施等多重因素的影響，以“孝”為本的養老模式發生了根本性的變遷。一是傳統家庭養老功能式微。在勞動力持續外流的背景下，親子間均衡的代際關系逐漸破裂，“下位運行”“代際剝削”惡化了老年人口的生存環境（李俏、付雅雯，2017）。二是養老主體由“兒子”向“兒女”過渡。城鎮化發展促使大量農村男性勞動力外出務工，父母因為遠距離的居住而無法得到日常生活的照料，女兒在家庭養老中的作用日漸凸顯，逐漸成為補充性的、輔助性的家庭養老保障機制（王建云、曹艷春，2012）。三是“養兒防老”的觀念開始轉變。社會的發展“迫使”老年人的觀念進行自我轉變，自我養老、儲蓄養老、機構養老的參與程度提升，參加社會養老保險的意愿也不斷加強（萬江紅、張小丹，2008）。

（三）從“家庭養老”向“社會養老”“自我養老”等多種模式的探索

養老模式是經濟形態、風土人情、家庭制度、文化傳統等因素共同作用的結果。傳統家庭養老在現今社會仍占據著主導地位，較長時期內農村養老制度建設應該圍繞穩定、擴展或補充家庭的模式展開（張正軍、劉瑋，2012）。然而，新型的社會化養老理應成為未來變革的明確主張。“欠發達地區農村養老的出路是走向社會養老，由國家統籌資源建立‘養老安全網”（陳芳、方長春，2014）。顯然，多元化養老模式更符合社會發展的現實需要，促進家庭養老與社會養老、土地保障相結合（于紅梅，2015），建立農村多元化養老體系，是實現中國廣大農村養老模式轉型的理性選擇（李新，2008）。

由此可見，多元化是我國養老模式結構性變遷的重要特征。經過多年發展，養老供給已經打破單一性格局，家庭養老不再占據唯一的主體地位，政府和社會進入了主體性范疇。從本質上而言，此種結構不僅顯示了公共組織參與養老的必然性與合理性，而且更關注主體間在養老程式上的合作與技術要素以及精準性的效果要求。首先，合作是主體層面的現實表征，技術和精準是多元關系得以存續的基礎，推動主體間合作關系的構建，有利于實現社會資源整合；其次，技術是治理手段的革新，合作和精準是技術運用的現實保證；最后，精準是模式建構的目的導向，合作和技術是實現精準發力的實踐條件。多元化的深層次內涵，與差異化、精細化有著內在的一致性，能有效地分析和解決農村養老服務存在的現實問題。

三、農村地區養老問題的多維面向：他者與自我的困境

作為社會的一員， 老年人口有獲得社會 （包括家人）扶養的權利，如果這種權利不能實現或不能很好實現，便形成養老問題（王述智，2001）。從養老供給主體的角度出發，他者與自我的剖析可以較為全面客觀地呈現出當前農村養老問題的基本維度。

（一）家庭：主導供給作用削弱

費孝通認為“反饋模式”是對中國農村家庭養老的經典闡述，即親代撫養年幼的子代，子代成家后贍養年老的親代（楊政怡，2015）。家庭是傳統社會中農村最主要的養老單位，而工業化進程、城鄉二元體制和計劃生育政策以及傳統孝道解構等層面的制約，造成了家庭養老的現實缺位，農村養老形勢日漸嚴峻。

1.家庭結構小型化，資源供給不足或受限。漢代以來，王朝大力推行以孝治世的理念，禁止或限制父母、祖父母在世時兄弟分財異居。在中國古代社會，兩代、三代的復合家庭較為常見。20世紀70年代，計劃生育通過政策適用和強力執行機制打破了復合式家庭產生的基礎。發展至今，“四二一”“四二二”已成為農村主流家庭結構的直觀呈現。從全國來看，家庭戶數規模的平均值由1990年每戶396人變化到2010年每戶310人（廖和平、付睿，2012），家庭小型化自然會加重養老負擔。同時，在市場經濟體制之下，作為重要的生產要素，人員的流動更加自由和頻繁。2016年，全國農民工總量28171萬人，比上年增長15%（趙迎軍，2018），家庭“空心化”現象更加普遍，家庭養老的主體角色處于不穩定或缺失的狀態。此外，農村多維貧困也制約著家庭養老境況的改善。從瑞典經濟學家繆爾達爾（Myrdal）循環積累因果理論的視角看，失衡的城鄉資源供給和農村的經濟文化背景強化了機會貧困、權利貧困的頻率，代際性的貧困桎梏著子女主體養老功能的發揮。同時，老年人口先賦性弱勢或實踐性弱勢甚至雙重弱勢的存在是農村地區的普遍現象，而弱勢的積累增強了貧困程度（王翠娥、王杰，2017）。生存型、傳統型、物質型的農村老人主體消費結構也從側面說明了完善農村養老存在的經濟性困難。

2.土地保障作用降低，家長制傳統權威削弱。在農業社會，家庭的生存供養主要源于土地產出，父母掌握著賴以生存的土地資源以及生產技能。“一個嬰兒，赤身裸體地來到這個世界，由于他的身體還不具備獲取物體的能力，完全通過父母同各種東西發生接觸，從而滿足其需要。”（費孝通，2017）經濟依附無疑是形成家長制權威的根源。隨著國家與社會的現代化轉型，農村的家庭收入結構與占比發生了根本性變化，土地產收逐漸向工業、漁業、服務業等多元化的收入方式轉變（趙強社，2016）。年輕人憑借“先進”的知識技能、富余的勞動能力和敢于接受新事物的魄力，逐漸成為資源獲取的中樞，取代了父輩們在家庭中的經濟核心地位。由此，代際間基于生存的強力依附關系毀壞，加之傳統道德體系的崩潰，養老責任的約束無限弱化。家庭養老效果不再取決于土地限制和鄰里評價，而是取決于后輩的道德自覺或理性抉擇。此外，從社會嵌入理論的視角來看，父輩社會角色和家庭地位的轉變削弱了自身的社會化水平，在某稱程度會導致精神和心理層面的不適。這也成為農村養老模式精準化變革的問題導向。

3.傳統孝道倫理衰落，“重幼輕老”現象日益泛化。“養兒防老，積谷防饑”是對傳統社會父母子女間贍養關系的形象描述。以孝文化為核心的倫理觀念深植于國人思維之中，更成為官方制度實踐的核心價值取向。古代“舉孝廉”的選官制度和獎勵孝子的法律設置、宗族輿論導向以及宗教信仰等軟文化規則都強化和確認了“孝”在傳統王朝統治理念中的核心維度。關于“孝”的過度詮釋和泛化實踐，將父子之間的“綱常論”推到異化的形態，父代與子代之間權利和義務分配的不公，已成公論（馬盡舉，2003）。隨著中國近代化的開端，新文化運動、五四運動等文化批判直指親子關系中的父權。新中國成立后經濟建設上子代機會的強化，市場經濟轉型對傳統道德體系的沖擊，都使得家庭養老面臨前所未有的挑戰。同時，現代社會獨生子女家庭的急劇增加、公共資源配置的市場化取向和生育政策變革無形導致的撫養成本增加，都導致代際重心在大多數家庭向下傾斜或轉移。王志章教授微觀調查研究得出，多數地區生育二孩基本成本均超過70萬元，子女撫養成本現已躍升為家庭第二大支出，僅次于基本生活開銷（王志章、劉天元，2017）。簡言之，無論在人們觀念意識中，還是在現實情境之下，“重幼輕老”早成普遍性問題，以“孝”為本的家庭模式已向以子女為中心的家庭模式轉變。

（二）政府：兜底保障低位運行

1.社會保障制度呈現“雙軌”特性，運行效率較低。中國現行社會保障體系覆蓋面廣、推行快，有較高的技術性效率，但因其“多軌制”的制度安排損害了養老保障的社會公平（朱玲，2013）。與城市相比，農村的弱勢較為明顯（如圖1所示）。一是社保基金來源有限，總量不足。農村地區受發展歷史、地理條件、自然因素等條件影響，區域性貧困嚴重，多數基層政府擁有要求轉移性支付的重大訴求。由此，在國家統籌、地方主導的養老模式中，當地政府不愿也無能力投入更多的財政資源支持養老事業的發展。二是保障水平低，東西部差距、城鄉差距大。按照當前的養老制度設計估算，農民每月領取的養老金從幾十元到百元左右不等。城鎮職工養老金基數則相對較高且多次上調，兩者間差距明顯。近年來各省域農村低保標準差距雖有所下降，但仍然保持著較高水平，2015年上海市的農村低保標準高達河南省的355倍（夏、李春根，2018）。三是覆蓋面過窄，未覆蓋全部人群。就農村輸出的特殊群體——農民工而言，2016年末參加城鎮職工基本養老保險人數為5940萬人，比上年末增加355萬人，仍然只為當年農民工總量的五分之一，大部分農民工仍未享受正當合理的養老保障。同時，農村社會救助、社會福利體系亦不完善。“看病難，看病貴”在農村較為突出。甘肅行政學院張未教授分析，農村大約有75%的老年人口常年有病不去就醫。農村醫療設施落后、交通不便和經濟條件制約以及醫療保險報銷低、先行墊付、報銷種類設限是造成此種情況的主要原因。

2.服務型政府建設尚未完全到位，公共服務供需對接性不強。黨的十九大提出，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。提升政務服務水平和深化官民互動成為未來政府變革的重要維度和取向。然而，在農村養老實踐中，政府公共服務層面卻存在諸多較為典型的問題，比如：政府服務供給與養老需求間“供需錯位”，政府人員公共服務態度不佳，“官本位”思想較為嚴重，政務公開不透明、缺乏溝通和反饋的渠道，養老服務無法有效惠及個人，等等。這無疑會削弱養老對象對政府的支持和認同，甚至會削弱兩者之間的信任關系。以此而論，服務型政府與官民互動的現實局限在某種程度限制了養老服務質量的提升。因此，在農村養老服務過程中，政府及公務人員應該盡量回避或妥善處理角色之間的沖突，及時科學地測度農表1社會養老保險“雙軌制”城鄉差異比較

比較層面城市農村保險結構種類多樣（城鎮職工養老保險、城鄉居民養老保險、商業保險等）種類較為單一[以城鄉居民養老保險為主，“新農保”為輔（逐漸過渡）]發展歷史起步早，基金總量大，發展較為成熟起步晚，資金匱乏，處于發展的初級階段管理原則屬地化管理（農村區域性貧困致使基金總數低于城市）資金來源個人繳費為主，集體補助、政府補貼（只限于統籌型養老保險）（資金籌集上城市優于農村、城鄉差異較大）檔位設置100-2000元，共劃分為十二檔。補貼標準為：一檔繳費補貼30元，二檔繳費補貼40元……十二檔繳費補貼140元。繳費以中高檔為主，獲取補貼也較高繳費以低檔尤其是一檔為主，補貼較低參與主體多元（政府、非政府組織、企業、慈善團體、社區、商業保險公司等）單一（制度推廣、農民經濟實力、資源、交通等限制致使主體很難參與社會保險提供）保障水平高（養老保障由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，且個人賬戶部分具有激勵性質）低（養老基金雖同樣來自政府、集體和個人三方，但按規定集體有條件才給予補助，這一塊的籌集資金就是空白）發展能力城市高于農村（養老資源不具有共享性，由養老成本差導致的個體發展風險性，農村跨代貧窮多發）村老年群體的主要養老訴求，尋求政府購買在內的適宜方法進行有效對接，回應民眾關心的關鍵性問題。

（三）社會：協同參與的組織性不足

1.市場著重利益尋求，模式缺乏推廣的普適性。隨著老年人口數的激增和家庭養老功能式微，老年人照料需求必然會走出家庭（鐘慧瀾，2017），“銀發經濟”無疑會成為新的經濟增長點。然而，市場逐利本性決定了供方回應需求的不均衡格局。市場經濟體注重高端養老產業的投入，資源配置以經濟效率為價值追求，難以有效覆蓋養老的基本面，絕大多數老年人的普遍性訴求難以得到回應和滿足。養老產業虛假繁榮現象突出，整體行業容易陷入“紅海”的覆轍（鐘惠瀾，2017）。特別是針對農村區域而言，由于經濟條件的制約，高端養老訴求基本不存在，市場經濟主體缺乏進入該領域的經濟動機。第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口已達178億，占總人口的1326%。其中，60%是農村老年人（趙強社，2016）。這就決定了市場經濟主體有限度的作用面與功能面，即使市場主體在城市從事有效的養老服務，也難以對養老事業整體發揮重要影響或關鍵作用，這種模式的普適意義大受限制。

2.社會組織發育不平衡不充分，難以擔負主體性地位。社會支持可分為正式社會支持和非正式社會支持。在城市化和家庭小型化的背景下，家庭、鄰里等非正式社會支持作用日漸式微，社會組織的效能開始得到重視。然而，社會組織發展不平衡、不充分的現實難題使其難以在目前養老事業中擔負主體地位。這是多重因素綜合作用的結果。一方面，非營利組織存在自身發展困境。特別是在農村社會，非營利組織受社會關注程度和支持程度較低，缺乏資金來源，人員招募也較為困難。另一方面，農村缺乏社會組織發展的土壤。從政府層面看，政府在農村缺乏特殊性的非營利組織政策與財政支持；從養老主體層面看，傳統觀念和經濟困境是其接納社會組織的重要制約因素：一是“養兒防老”依然是農村固守觀念，老年群體更多擔心源于“熟人社會”的負面道德評價；二是老年群體總體經濟狀況不佳，無力支付社會養老機構的護理和生活費用。

（四）自我：生理與心理雙重困境的制約

格蘭諾維特認為，社會個體之間不是孤立存在的，而是彼此不斷融合、支持和互動的一個動態的過程。自我養老是社會變遷誘致的模式選擇，是家庭養老功能削弱、政府養老力度不足和社會養老發展不充分情境下的現實路徑。此種模式“生存性”特征突出，亦是老年群體社會角色邊緣化的寫照。因此，老年群體面臨的生理與心理的雙重問題更值得重視。

一是生理層面。“未富先老”“未備先老”是我國養老事業中的現實問題，在廣大的農村地域更為突出。該群體年輕時缺乏經濟創造的空間，“入不敷出”，更未有變革性的養老意識。年老之后，成為現代化轉型的主要成本擔負者，無充分的財富積累，更無有力的財政支持，反而存在體質弱化和疾病纏身的普遍現象。此外，農村老人對留守兒童的隔代監護，也很大程度耗費了老年人的精力與體力，生理性問題較為突出。

二是心理層面。在現代社會，傳統的家族聚居和復合型家庭居住模式向單獨居住方式的轉變，弱化了代際親屬間的交流，“常回家看看”的心理訴求成為父母對子女的奢求，針對老年人的親情關懷嚴重不足。同時，農村治理缺乏社會組織的有效參與，基層治理簡單化、粗暴化現象嚴重，社會關懷和組織關懷處于缺位狀態。此外，老年人口通常文化水平較低、興趣愛好匱乏，這也加劇了其心理孤獨感和社會隔離感。無疑，解決心理問題是現代養老事業發展中的重要課題。

綜上所述，農村養老受限于實踐層面與體制層面的束縛，形成了“先天不足，后天畸形”現實形態。究其根本，養老事業缺乏系統化、精細化管理與引導，忽略了老年群體現實訴求差異，各供給主體分裂運行有悖于多元化發展趨勢，最終催生了農村養老的上述難題。因此，差異化、精細化和多元化的合作，以及技術治理，是改善農村養老現實境況的重要方法。

四、精準養老：農村地區養老模式變革的基本舉措

農村“精準養老”模式的建構，要著眼于當前農村社會的現實需求，響應國家層面政策規劃與指引，建立融合多主體合作、多領域助力的完備系統，實現群體識別、服務提供、監管體制和資源支持的高效化，通過建立完善的一體化組織機制實現養老事業的精準發展。圖2“精準養老”體系結構圖（一）精準識別：信息與訴求精細化的提升

精準識別是建構“精準養老”模式的基本前提，改革要通過建立量化指標體系、信息采集整合機制和“精準養老云”系統，從源頭上準確把控農村老年群體的實際狀況，為差異化服務和保障體系建設奠定基礎。

1.改革要建立健全量化指標體系。數字技術能有效提升治理效能（黃曉春，2010），科學化的指標體系自然成為保障養老模式精準化建構的重要基礎。標準設立可由省級政府統籌，在省級行政區域制定標準化指標，合理測度區域內農村養老的實然狀態。量化指標體系要融合多個層面，有全局性的考量。按照內容分，體系可以分為經濟指標、家庭結構指標、健康指標、教育指標、職業指標、文化指標和養老服務水平指標等。以經濟指標為例，將本區域農村老年人口經濟條件進行低等、中等偏下、中等、中等偏上、高等的層次劃分，提高可比對度。按照評價角度分，可以分為主觀指標和客觀指標。主觀指標諸如民眾的評價、滿意度等，客觀指標是指可以通過數據量化的指標，如每個月的生活開銷。按照等級層次分，可以分為兜底型指標和發展型指標。諸如城鄉低保、養老保險等基礎保障屬于兜底型指標，文化和娛樂生活建設則屬于發展型指標。綜合實踐狀況和多層面解構，精準養老可以設置三級指標體系，從經濟指標、家庭結構指標、健康指標、基本生活指標、發展指標和區域指標層面進行全維度考察與評價。（詳見表2）

2.改革要建立全面性的信息采集與整合機制。在信息組織機制層面，“精準養老”模式建構可以省級民政局、社會保障局、財政局為主要單位組建養老工作委員會，由主管單位領導擔任委員會主任一職，并形成區縣和鄉鎮的養老服務體系，解決誰來采集、如何采集和如何整合信息的問題。同時，在村鎮縣等行政單位形成逐級合作模式，上級單位給予資金支持，下級單位負責信息采集，村一級承擔主要的采集任務，建立層層監督與抽查機制，以保障信息的真實性。在信息獲取過程中，要注意信息采集的全面性和客觀性。調查對象應包括老年人口自身、子女親屬、鄰居、村干部等主體；還應充分利用社會保障局、民政局等部門原始數據進行人員識別。此外，信息整合既要包括對所有數據的匯總，又要涉及信息核實與養老舉措的確定，可采取自我申請和民主評議相結合機制，成立以村干部為核心、鎮政府領導與村民參與的民主評議小組，完善老年人口信息，實現對老年人口經濟、精神、行動等層面生存困境的準確分類，按需給予幫助。

3.以互聯網為支撐建立“精準養老云”系統。“互聯網+養老”不僅僅是技術體系，更要明確服務體系的功能定位，綜合利用各種信息通信技術，開展信息采集、整理、利用和服務（屈芳、郭驊，2017）。“精準養老云”系統的核心是建立老年人口專屬檔案，信息錄入與更新同步進行，實行基層錄入、上級審核，完善監督與更正機制。一方面，公務部門應全面客觀錄入老年人口狀況、養老服務提供情況和改善情形等信息，比如：補助金額、發放時間地點、經辦人和監督人信息，等等。另一方面，在保證信息數據安全的情況下，養老要通過信表2農村精準養老質量評價指標

一級指標二級指標三級指標經濟指標A消費水平①農村平均消費水平②該區域平均消費水平③該區域老年人口平均消費水平數與眾數④該區域最低生活水平B收入水平①農村平均收入水平②該區域平均收入水平③該區域老年人口收入水平平均數與眾數④該區域最低收入水平C儲蓄水平①該區域老年人口平均儲蓄水平家庭結構指標A撫養比①總撫養比②老年撫養比③少兒撫養比B勞動力人口①勞動力人口數量②勞動力人口的職業以及收入③外出務工人口數C居住狀況①獨居②合居D配偶狀況①是否健在②其身體狀況③與配偶的關系情況健康指標A身體狀況①患病情況②看醫生次數③醫藥花費B精神狀況①娛樂狀況②精神條件③文化活動基本生活指標A居住條件①房屋狀況②居住地域狀況B交通狀況①路面建設情況②公共車輛或者載客車輛往來情況C用水狀況①水質是否達到國家《生活飲用水衛生標準》（GB5749要求）②水量不低于40-60升/日③方便程度：供水到戶或者人力取水往返時間不超過10分鐘④保證率：不低于95%發展指標A益心類①外出旅游次數②文娛活動次數③受關懷次數④其他B益身類①鍛煉情況②營養品情況③區域基礎設施狀況區域指標A基礎設施①養老院數量與服務質量②老年活動中心建設情況③老年公園或者活動場所建設情況④醫療設施B服務提供①養老服務提供人員隊伍上②服務提供質量與數量上C資金供給①財政撥款數量②集資或者捐贈等數量③用款數量與途徑息化網絡公示和基層公開的方式接受監督，與實際不相符數據可采取個人申請更正和監督核查的方式進行修正。這既有利于信息的有效獲取，又能促進各部門形成信息共享的合作格局。

（二）精準供給：多元化與差異化舉措的施行

精準供給要以改變現行養老模式粗放型供給為重點，形成家庭、政府、社會組織和個人通力合作的供給格局，構建體現地區特色的養老模式。

增進民生福祉是發展的根本目的，在發展中補齊民生短板，有利于實現全體人民共享改革開放成果。優化民生體制、合理分配資源應成為建構精準供給機制的主要路徑選擇。一是改革要加大對農村的民生投入，建立全國統籌、區域聯動的合作養老機制。同時，改革也要積極利用外來資源，增強富裕省市對貧困區縣的支持力度，比如：要與上海、深圳、北京等東部省份形成結對幫扶，提升對農民的保障力度和加強當地公共基礎建設。二是完善政策支持。首先是要加大稅收優惠。對農村地區社會機構養老實行稅收減免政策，降低養老企業負擔。其次是通過政策加強對社會機構和家庭的幫扶力度。比如：財政補貼制度化和規范化、養老機構審批流程簡單化，等等。最后是要推動新型城鎮化建設。改革要貫徹實施“以人的城鎮化為核心”的農村城鎮化道路，加強農村農業、工業和第三產業建設，增加工作崗位，實現農村青年離土不離鄉，推動老年人口居家養老目標的實現。

提升養老服務供給的能力，不僅需要政府在養老服務中發揮主導作用，也依賴于社會、家庭和個人等多元主體的合作。政府要通過服務購買等舉措形成養老服務供給的競爭格局，通過社會養老服務機構或人員之間的競爭，提升養老服務效率和服務質量水平（李軍，2014）。同時，政府要精簡機構，聚焦養老服務供給，強化政府兜底效用。近年來農村老年人口因突發事故、身體有恙等情況無法得到及時救助或幫扶的現象日益突出，因此，政府要積極在基層建構養老操作機制，以村干部、黨員、志愿者等人員為主體形成“一對多”照顧機制，定期拜訪和聯系照顧對象。這既有利于保障農村老人的生理訴求，又能增強人文關懷，改善老人精神空虛、生活單一的狀況。此外，農村養老模式的建構還應建立明確詳實的清單供給機制，統計老人日常所需，按周或者按月進行派送，保障老年人的基本生存要求。

精準供給還應加強社會保障層面的制度建設。社會保障是社會發展的“調節器”和“穩定器”（樊紅霞，2017），涵蓋社會保險、救助、補貼等領域。社會保障機制的完善可以著重從兩個層面進行：一是破除城鄉“雙軌制”。改革應樹立城鄉統籌的理念，城鄉社會保障一體規劃，盡量減少城鄉間差距問題（樊紅霞，2017），推動養老保險、醫療保險等在農村的運用。二是優化資金來源及管理方式。財政撥款和農民繳費難以填補社會保障的支出缺口，改革要奉行市場化的運作模式，提升福利彩票、社會保障債券等公益性保障功能，積極容納吸收源于企業、社會團體和個人的社會資金，促進社會保障資金保值增值。

（三）精準管理：監管體制向全面化的變遷

精準管理要著眼于政府層面主導作用的發揮，通過完善官民互動體制，建立過程管控、績效監管的體系，推動管理模式向精細化和合作化旨向變革。

黨的十九大提出要“深化機構和行政體制改革，形成科學的管理體制”。為提升養老服務的績效水平，政府需要從內部完善管理體制、強化監督合作。從政府層面上看，思想建設、制度建設與監督體制建設是完善農村養老模式的三重重要維度。政府應該樹立公仆意識，強化責任擔當，盡心履職，通過制度建設和監督體制建設落實責任。一方面，政府要完善信息公開體系，及時公開國家養老政策、時政方針、養老扶助舉措、民生投入及收益情況等信息，建立信息反饋渠道，接受大眾監督與問責。另一方面，政府要建立完備的內部管理體制，通過明晰各部門和人員的養老職責與分工，建立監管小組，建立完備的獎懲激勵機制，將行政人員工作績效與晉升體制、年終獎金、評優評先進等掛鉤，樹立典型，有效客觀考核基層養老建設的基本情況。

從多元主體合作層面看，政府要力促形成合理的農村養老社會治理格局。首先要完善政策議程。在養老事務的決策層面，民眾要有觸發政策議程的渠道與機會，能夠合理地表達正當訴求。其次，要建構社會養老機構的參與機制。在社會養老機構管理層面，政府要積極培育典型社會組織，并積極引進有先進經驗和公益擔當的機構，與農村社區和地方政府共同擔負農村養老的重任。最后，要建立體系多元的監管體系。在考核指標層面，指標體系要涵蓋受眾滿意度等主觀性指標，將其作為評價的重要標準。在考核主體層面，農村養老在重視政府考核外，還要積極引進和接納第三方評估，以多維監督促快速發展。

（四）精準支持：構筑模式變革的現實基礎

在農村“精準養老”模式的基本維度中，精準支持是保障性的體系，涉及經濟、文化、法制、政策和技術五個層面的支撐條件，即通過經濟促進、發展文化、完善法制、政策建設和技術支持等舉措構筑模式改革的現實基礎。

鄉村經濟復興是鄉村振興戰略得以實現的重要條件，更是“精準養老”模式的維系基礎。一是“銀發經濟”市場廣闊，可以通過擴大基本訴求面和顯化農村養老的利益空間，推進農村養老經濟的發展。二是鄉村有較為原始的自然環境和人文生態，可以通過發展全域旅游提升經濟增長空間，夯實農村養老的經濟基礎。三是繼續增強土地的產出效益，發展地區特色經濟，有效促進農民增收和就業。

老年人口訴求呈現出單一到多維的發展脈絡，豐富老年文化、注重精神慰藉是老年事業發展的重要內容。農村可通過建立老年學校、交流論壇和廣場舞等文體活動豐富老年人文化生活。同時，政府要積極引入公益性或志愿性組織、群團組織供給公共文化服務，將文化融入老年人生活，形成尊老、敬老、愛老的文化氛圍。此外，農村養老也應發揮農村精英分子的示范作用，完善以黨員、村干部代表的多元主體與老人之間的對接機制，加強對老年人口的精神關懷，增加唱歌、壩壩舞、太極等群體性活動，提升生活的樂趣，彌補現代家庭關懷的缺位。

改革更應該革新法治思維，建構軟法硬法相融合的制度保障體系。一方面，推動科學立法、民主立法，完善農村養老事業的法律體系。隨著立法權的下移，地級市逐步獲得了制定地方性法規和地方性政府規章的權限，立法應該從國家和地方層面著手，建立關涉老年人口權益保護和社會保障的層級性法律、法規與規章體系。另一方面，應積極發揮“軟法”的引導和約束作用，推動村民自治制度與鄉規村約、民俗習慣、農村慣例、社會輿論、宗教信仰等軟性資源的融合，發揮社會性、民間性規范資源的正向引導作用，激發農村場域贍養老人的積極主動性與責任意識。

農村精準養老模式的構建還需優化政策議程，提升政策支持的科學性與專業程度。在政策制定過程中，要立足國情社情民情和農情，借鑒國外先進經驗，完善養老政策制定的多元觸發機制，發揮智庫和專家學者的參謀功能，廣泛吸納社會合理意見，以達到提升政策的專業性和認可度的目的。同時，還應注意優化養老的政策規范體系，要以中央事關養老的核心政策為框架指引，通過規范清理等工作理順政策間關系，改善地方政策混亂、名目繁多的現實問題，為農村精準養老提供有效的規范保障。

信息平臺關乎信息的集結、分散與傳輸，是精準養老模式有效運行的技術保障。信息技術能有效突破政府職責壁壘和空間障礙（蔣源，2015），強化信息和資源的整合，促進精準養老情境下多元治理主體間信息溝通的有效性，進而有助于提升政策制定的針對性、人員識別的準確性、服務供給的滿意度和管理方式的認可度。因此，精準養老要尤為注重對信息平臺建設的投入，比如：加強基礎設施建設，提升技術裝備水平，引進專業技術人員和強化現有人員的專業性培訓，等等。簡言之，技術治理要貫穿精準養老模式建構的全過程，在精準支持的其他維度，甚至在精準識別、精準管理和精準供給的環節都要發揮關鍵性的紐帶作用，以達到優化養老轉型效率和提升服務準確性的目的（見圖3）。

結語

農村“精準養老”模式的建構涉及實踐層面和理論層面的雙重變革。“精準養老”以技術治理為手段，以養老服務供給的差異化與人性化為準則，更貼近西部農村整體更加貧困的特殊境況，目的更有多維性和使命感。精準的技術治理旨在強化工具理性視角的客觀評價，降低農村養老評判抉擇中主觀評價的地位，通過信息集聚、全面甄別，提升資源配置與投放的效率，力求以數據保準確促公正，保證養老事業的公益性色彩，滿足農村老年群體的基本權益訴求。毋庸置疑，“精準養老”是重要的民生舉措，構建“老有所養、老有所依、老有所樂”的幸福格局，必然會服務和貢獻于十九大確立的鄉村振興的總體戰略。圖3技術治理的基本程式參考文獻：

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【責任編輯：張亞茹】