我國全口徑跨境融資宏觀審慎管理問題研究

摘 要：本文在對我國全口徑跨境融資宏觀審慎管理的概念、內涵、及政策實施效果進行全面梳理和深入分析的基礎上，指出了該政策執行中存在的主要問題，并有針對性地提出了相關政策建議。

關鍵詞：全口徑；跨境融資；宏觀審慎管理

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（6）-0025-05

經過改革開放近40年的發展，我國已躍居世界第二大經濟體，與國際經濟金融聯系更加緊密，跨境資金流動規模也日漸擴大，而跨境融資是跨境資金流動的重要組成部分，且風險較大，如何在新形勢下更好的管理跨境融資成為擺在我們面前的重要課題。全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的推出就是我國為更好管理跨境融資而進行的重大創新。該政策全面放開本、外幣境外融資，取消境外融資的前置審批，境內金融機構和企業可以在審慎經營理念基礎上自主開展本外幣跨境融資業務，不僅在宏觀上有助于我國對跨境融資資金進行宏觀審慎管理，而且在微觀上降低了境內機構融資成本，簡化了融資手續，改善了以往“融資難、融資貴”的狀況，有效滿足了境內融資主體合理需求。但該政策在執行的過程中仍存在一些問題，需要不斷改進。

一、全口徑跨境融資宏觀審慎管理的概念及內涵

（一）全口徑跨境融資宏觀審慎管理定義

進入二十一世紀以來尤其是2008年金融危機后，宏觀審慎管理已經成為學術界熱議的焦點，但迄今并沒有一個統一的概念。其中，爭議的焦點集中于宏觀審慎管理框架的管理主體、管理范圍和工具設置等。總體來看，現有研究的一個基本共識是，宏觀審慎管理著眼于整個金融體系，以防范系統性金融風險和抑制金融危機導致的宏觀經濟波動為目標。

國際清算銀行（2001）將宏觀審慎監管定義為：宏觀審慎監管是微觀審慎監管方法的有益補充，該方法不僅考慮單個金融機構的風險敞口，更是從金融體系的系統性角度出發對金融體系進行風險監測，從而實現金融穩定。G20則明確，宏觀審慎管理實際是運用審慎工具控制系統性風險，限制金融服務突然中斷對實體經濟造成影響的管理模式及思路。所以或可簡單理解，宏觀審慎管理就是運用審慎政策工具防范和降低系統性風險，從而達到維護金融穩定目的的一種管理模式。無論怎樣描述，最終還是要回到與微觀審慎管理的區別來界定宏觀審慎管理。微觀審慎管理與宏觀審慎管理在管理理念、目標和管理方式等方面存在較大差異。宏觀審慎管理的理念認為系統性風險是內生的，個體安全不能保證整個系統的安全，因而其目標也是防范系統性風險，監管方式則自上而下，主要是通過構建分析模型，識別各類可能影響金融體系穩定的系統性風險因素，并通過加強部門協作，設置逆周期自動調節機制，促進整個金融體系的穩定。

宏觀審慎管理的內涵主要包括以下三個方面：一是宏觀審慎管理要有逆周期調節理念，金融體系的穩定性始終受到自身周期性特點的影響，對特定經濟階段和特定監管對象的不同運用成為必然之舉；二是宏觀審慎管理雖與微觀審慎管理理念和行為均不一樣，但采取宏觀審慎管理并不是要徹底放棄微觀審慎管理，而是要共同發揮作用；三是宏觀審慎管理關注點應該豐富靈活，涵蓋系統性風險的所有來源，不管是資本充足率和流動性比率，還是對貨幣政策、利率政策等的關注，都應該被納入進來。

（二）全口徑跨境融資宏觀審慎管理定義和內涵

《中國人民銀行關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號，下稱“9號文”）所稱“跨境融資，是指境內機構從非居民融入本、外幣資金的行為。”即我們傳統意義上的外債，所謂全口徑就是將境內機構以本幣和外幣形式從非居民融入的資金、表內融資和表外融資均納入管理。國際上并沒有全口徑跨境融資宏觀審慎管理的提法，就國內而言，中國人民銀行雖在9號文中提出全口徑跨境融資宏觀審慎管理的思路，但也未對全口徑跨境融資宏觀審慎管理進行定義。結合宏觀審慎管理的思路與跨境融資的含義，我們可將全口徑跨境融資宏觀審慎管理定義為：跨境融資管理部門通過運用宏觀審慎管理工具，合理調控本外幣跨境融資規模，優化跨境融資幣種、期限等結構，防范由跨境融資流出入引發跨境資金流動風險，從而維護我國國際收支基本平衡與經濟金融穩定。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理應包括以下幾個關鍵要素：一是對境內跨境融資主體的管理，對銀行類金融機構、非銀行類金融機構以及一般企業等跨境融資主體在宏觀審慎管理的框架下統一進行管理，但由于其性質不同，具體參數設定可不盡一致；二是對融資額度的管理，應將本外幣跨境融資、表內表外融資依據一定規則全部納入融資額度；三是對跨境融資資金流動的管理，應通過相關系統對跨境融資進行全方位監測，發現問題及時進行深入調查；四是對跨境融資風險的防范，通過系統性風險識別、逆周期調控等手段進行風險管理。

二、全口徑跨境融資宏觀審慎管理的實踐歷程

（一）從試點到全國推廣到調整系數

1.試點階段。2015年3月，國家外匯管理局批準在北京中關村、深圳前海和張家港保稅區開展外債宏觀審慎管理試點，這是我國首次試點外債宏觀審慎管理。該政策的核心是對注冊在試點地區內的境內企業借用外債進行比例自律管理，企業外債額度為經審計的上年末凈資產的2倍，所借外債資金可以按規定結匯使用，改變了長期以來中資企業額度審批困難且所借短期外債資金不能結匯的情況。此外，為防止企業出現債務危機，該試點對企業總負債率進行了適當限制，中資企業在辦理外債簽約登記時，其負債不得超過其資產的75%。

2015年2月，中國人民銀行在上海自貿區進行了分賬核算境外融資試點。2016 年1 月，《中國人民銀行關于擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點的通知》（銀發〔2016〕18號）下發，擴大了試點范圍，除對上海自貿區實施此政策外，對新批的廣州、福建、天津四個自貿區的企業也進行試點，同時對有系統性影響的27 家金融機構也開展試點，明確了本外幣一體化管理的方向，統一了試點區域內境內機構外債額度管理方式，確定了外債管理與統計監測職能的分工等。

2.全國推廣階段。2016 年4月27日，《中國人民銀行關于在全國范圍內實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》（銀發〔2016〕132號）發布，文件規定自5月3日起全面放開本、外幣跨境融資，取消跨境融資事前審批，境內機構均可以在審慎經營理念基礎上自主開展本外幣跨境融資業務。這意味著，我國初步建立了宏觀審慎管理框架下的全口徑跨境融資機制，金融機構和企業進行境外融資不用再進行事前審批，而是在額度內事前或事后備案即可。

該政策明確了跨境融資涉及相關額度的具體計算公式，內容包括境融資風險加權余額、跨境融資風險加權余額上限的計算及前者不能超過后者的總原則，公式涉及多個參數，通過參數調整可以調控跨境融資規模。跨境融資風險加權余額上限的計算主要由境內機構的資本或凈資產、跨境融資杠桿率、宏觀審慎調節系數決定。目前企業和非銀行金融機構跨境融資杠桿率為1，銀行類金融機構跨境融資杠桿率為0.8，宏觀審慎調節系數均為1，因此可計算出企業和非銀行金融機構跨境融資風險加權余額上限為凈資產或資本的1倍，銀行類金融機構跨境融資風險加權余額上限為一級資本的0.8倍。

跨境融資風險加權余額的計算則涉及本外幣跨境融資余額和期限風險轉換因子、類別風險轉換因子、匯率風險折算因子等參數，跨境融資期限不同則期限風險轉換因子不同，本幣外債則不用考慮匯率風險折算因子。從這些指標設定可以看出該政策鼓勵境內機構進行中長期和人民幣跨境融資，不鼓勵短期和外幣跨境融資，這主要是基于跨境融資風險防范和人民幣國際化進行的政策安排。

3.政策升級。2017年1月，9號文下發，新文件對銀發〔2016〕132號文進行了政策升級，將境內企業跨境融資杠桿率由1提升到2，總體上增加了跨境融資風險加權余額的排除業務類型，提升了企業跨境融資的規模。在我國跨境資金流出較多的情況下出臺這些政策，從宏觀上有利于增加境外資金以跨境融資形式流入我國，從而有助于維護我國國際收支基本平衡，從微觀上有利于境內企業充分利用境外低成本資金解決境內融資難、融資貴問題，這種政策調整本身就是我國對跨境融資進行宏觀審慎管理的重要舉措。

（二）我國全口徑跨境融資宏觀審慎管理的主要特點

1.跨境融資管理理念和方式更加市場化。我國以前對跨境融資主要通過行政審批進行管理，管制色彩濃厚，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策推廣至全國后，境內企業和金融機構跨境融資由審批制改為備案制，企業改為事前簽約備案，金融機構改為事后備案。即基于微觀個體的外債總量控制改為以資本或凈資產為基礎的比例自律管理，這標志著我國外債管理的理念和管理從計劃向市場化轉變。

2.人民銀行和外匯局明確分工、協同監管。從整體上來講，人民銀行更側重于宏觀管理，外匯局則側重于微觀管理。人民銀行主要負責宏觀調控參數調整及對27家銀行的跨境融資管理；外匯局負責除27家銀行類金融機構以外的其他金融機構、非銀行金融機構和企業的管理，并對全口徑跨境融資進行統計監測。

3.建立了逆周期的跨境融資宏觀審慎管理體系。人民銀行將跨境融資納入了宏觀審慎評估體系，在其風險指標觸及預警值時，宏觀審慎管理部門可調整融資杠桿率、宏觀審慎參數等指標，從而實現對跨境融資的逆周期調節。逆周期調節是宏觀審慎的核心理念。具體來講，在跨境資本流入過多時，可采取調低跨境融資杠桿率及宏觀審慎參數等措施，縮小境內機構跨境融資的空間；而當跨境資本流出壓力較大時，則可采取提升跨境融資杠桿率及宏觀審慎參數等措施，以擴大境內機構的跨境融資空間。

4.本外幣跨境融資一體化管理。長期以來外匯局主要負責外幣外債的管理，人民銀行對人民幣外債進行管理，此次政策調整將本外幣外債納入一體化管理，有利于微觀主體樹立全局性審慎經營的理念，避免出現跨幣種和跨境套利。若不對本幣跨境融資進行宏觀審慎管理，則可能出現針對逆周期調控的規避行為。如“兩高一資”企業就可能通過增加本幣跨境融資規模，來規避境內融資調控；一些證券公司或基金公司也可能采取境外配資，來規避近期監管部門采取的清理場外配資的措施。這些規避行為都可能對國家金融宏觀調控和防范系統性風險的政策效果產生影響。

5.調總量和調結構并重。一方面，通過對微觀主體跨境融資按照期限、幣種進行風險加權，并賦予短期跨境融資、外幣跨境融資更大的風險權重，促使微觀主體合理擺布債務結構；另一方面，也考慮了負債率、債務率、償債率等宏觀指標，將其納入到跨境融資宏觀風險監測體系中，以便在出現預警情況時，能通過調整杠桿率和宏觀審慎參數來調控各微觀主體的跨境融資規模，進而調控國家跨境融資總量，實現宏觀審慎與微觀審慎、總量調控與結構調控的有機結合。

6.對中外資企業和金融機構的管理趨于一致。此前，外商投資企業可在“投注差”的管理模式下開展跨境融資，而中資企業除了少數試點地區外，由于額度管理的限制幾乎不能開展跨境融資。銀發〔2016〕132號文發布后，全國的中資企業和中資金融機構開展跨境融資不再需要事前審批，只要在其跨境融資加權額上限內即可辦理，在涉及額度計算的參數設置上中外資企業一致、中外資金融機構一致，基本消除了中外資企業和金融機構的差異。盡管該政策為外商投資企業、外資金融機構設置了一年過渡期，過渡期內外資企業和金融仍可沿用現行管理模式，即外資企業可選擇“投注差”方式舉借外債，外資金融機構可選擇仍由國家外匯管理局審批短期外債余額指標。但也明確了過渡期結束后，外資金融機構適用9號文規定跨境融資模式。外資企業跨境融資管理模式由人民銀行和外匯局根據政策實施情況再確定。

三、全口徑跨境融資宏觀審慎管理的實施效果

（一）營造了更加公平的市場競爭環境

一是外債額度管理趨于一致。長期以來，中外資企業外債額度管理政策不一樣，中資企業外債額度需要外匯局或發改委的審批，獲得額度后才能借用外債，而且額度有限；而外資企業可直接在“投注差”的額度內舉借外債，不需要審批，只需要在外匯局登記即可，這就造成了外資企業實際上是超國民待遇，新政策則統一了境內中外資企業和金融機構的額度管理方式。二是外債資金使用更加公平。之前中資企業所借短期外債不能結匯，只能以所借幣種直接使用，而外資企業所借外債資金則可以結匯使用。9號文規定的跨境融資新政策明確中外資企業均可結匯使用，而且均采用負面清單進行管理，這營造了良好的市場環境，有利于促進中資機構和外資機構的公平競爭。

（二）拓寬了中資企業融資渠道，緩解融資難、融資貴問題

一是長期以來除發改委、外匯局批準的少數企業外，中資企業只能境內融資，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策出臺后，打通了境內中資企業境外融資的渠道，可以使境內中資企業根據需要充分利用境內、境外兩個市場。二是在國內金融供給不充分、不平衡的條件下，境內中小企業融資相對困難，而通過跨境融資不僅可大大緩解境內中小企業的融資難問題，而且由于國內外利差的存在，境外融資成本更低，同時可緩解融資貴問題。

（三）降低了外債管理成本，提升了管理效率

一是對境內中資企業和金融機構的外債額度不再實行事前審批，而是采取跨境融資余額與資本或凈資產掛鉤的方式進行管理，管理由審批制改為備案制不僅方便了市場主體，而且節省了外債管理部門大量的人力、物力，降低了管理成本。二是長期以來，我國的外債管理理念都著眼于微觀干預，較少從宏觀上進行考慮，管理效果也不盡如意，新的跨境融資政策則可通過宏觀的參數調整實現外債資金跨境流動的宏觀審慎調控，提升了外債的管理效率。

（四）進一步降低了跨境資金流動風險，維護國際收支平衡

一是在我國宏觀杠桿率已相當高的情況下，對本外幣實行一體化宏觀審慎管理，可以更好地把握跨境融資水平，控制宏觀杠桿率以及貨幣錯配風險，維護我國宏觀經濟穩定。二是可以通過控總量、調結構，從宏觀、逆周期視角相機抉擇，防范境內市場主體跨境融資行為的順周期性帶來的風險積累，從而可降低跨境資金流動風險，維護國際收支平衡。2017年1月我國在面臨資金較大流出壓力的情況下，中國人民銀行提升了境內企業跨境融資杠桿率，這是進行逆周期調節的重要舉措，緩解了跨境資金流出風險，有助于維護國際收支平衡。

四、全口徑跨境融資宏觀審慎管理存在的主要問題

（一）本外幣一體化管理尚未完全落實

一是本外幣外債規模管理方式不同。如外商投資企業選擇“投注差”外債管理方式借用外幣外債，則其短期外債按余額管理，中長期外債按發生額管理，即短期外債歸還后其額度自動釋放，中長期外債歸還后額度則不能再度使用。而外商投資企業借用人民幣外債則不分期限長短均按發生額進行管理。二是賬戶管理規定不一致。目前外幣外債可開立一或兩個專用賬戶（依據《外債登記管理辦法》），本幣外債只能開立一個一般存款賬戶（依據《關于明確外商直接投資人民幣結算業務操作細則的通知》（銀發〔2012〕165號））。三是處罰標準的不一致，目前對外幣項下跨境融資違規可以按照外匯管理條例進行處罰，但外匯管理條例未涉及對人民幣跨境融資的管理。

（二）對跨境融資資金流動監測和事中事后監管需進一步加強

一是對外幣跨境融資結匯后人民幣資金的監管存在盲區，目前外匯局只能對外幣資金進行監測，人民銀行則只對人民幣跨境融資進行監測，導致外幣跨境融資結匯后的人民幣資金使用存在監管盲區。二是長期以來的審批導致事中事后監管的監管能力較弱。

（三）境內市場主體對跨境融資中的風險關注不夠

一是對境外融資欺詐風險關注不夠。全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策出臺以來，有不法機構打著提供境外融資的名義，在境外注冊投資公司，騙取境內中小企業的信任，同時要求企業到其指定的律師事務所等中介機構辦理相應業務，騙取境內企業支付的中介費用，導致多家中小企業陷入跨境“融資陷阱”。二是對跨境融資本身的風險關注不夠。在企業跨境融資的過程中，存在利率、匯率等多種風險，如在人民幣貶值的過程中，如果不預先對其予以對沖，則會造成企業明顯的匯率損失，導致融資成本加大，諸如此類風險國內企業明顯關注不到位。

五、完善全口徑跨境融資宏觀審慎管理的相關建議

（一）統一發改委外債管理與全口徑跨境融資管理規定

一是統一外債規模管理方式。長期來看要逐步取消發改委的規模管理，以人民銀行的全口徑跨境融資宏觀審慎管理模式為標準。短期內可加強部門間協商，如發改委對發債進行前置備案時應會同人民銀行、外匯局基于企業凈資產規模對發債限定額度，做到總量償債風險可控。二是統一數據統計管理模式。部門之間應加強溝通，共同制定數據的統計方式，選取相同的統計指標，確保部門間統計口徑和數據一致。三是盡快取消外商投資企業長期以來實行的以投資總額與注冊資本之間的差額進行外債額度管理的模式，將其一并納入全口徑跨境融資宏觀審慎管理，徹底實現中外資企業使用外債管理政策的一致性。

（二）進一步明確跨境融資宏觀審慎管理的相關規定

一是明確政府融資平臺的認定標準。建議將是否在人民銀行提供的政府融資平臺名單作為判斷企業是否為政府融資平臺的標準，這樣便于實際操作。二是明確房地產企業的認定標準。建議將經營范圍有很多且主業不是房地產開發的企業，在其承諾所借外債資金部用于非房地產開發的前提下，可以將其視為非房地產企業對待。三是對跨境融資利率進行指導。建議參照國際市場的利率水平，以此為基礎確定利率浮動區間，對跨境融資利率畸高畸低的情況應認真審核，要求其提供相關說明，如果其所提交的材料不能證明其商業合理性，則外匯局可不予辦理外債簽約登記。

（三）將本外幣跨境融資一體化管理落到實處

一是明確外商投資企業進行人民幣跨境融資也按全口徑跨境融資宏觀審慎管理處理，統一外商投資企業以前借用外債管理政策不一致的情況。二是統一本外幣賬戶開戶，允許本外幣跨境融資均可開立多個賬戶。三是統一本外幣跨境融資處罰管理原則，人民幣作為與外幣相同的國際清償的支付手段和資產時，也應符合外匯管理原則，制定相同的處罰規則。

（四）進一步加強對跨境融資監測和事中事后監管

一是充分利用資本項目信息系統和跨境資金流動與監測系統開展非現場監測，對跨境融資息滯留數據及時發現、及時處理，保證系統數據的準確性和完整性，對發現的異常情況趨勢，認真分析研判，提高非現場監測的有效性。二是落實銀行責任，督促銀行全面履行“展業三原則”，切實發揮代位監管職能。三是及時對發現有違規線索的金融機構和企業開展現場核查或檢查，發現問題嚴格按照相關法律法規處理。四是加強對跨境融資管理部門工作人員的培訓，提升其業務素質與管理水平。

（五）加大政策宣傳，防范欺詐風險

一是加大對銀行培訓，向銀行詳細解讀政策含義、要點以及在實際業務辦理過程中可能存在的風險點，要求銀行在遇到企業開展跨境融資時給企業及時講解政策并指出相關風險。二是對發現企業異常融資行為及時進行提醒，提示境內企業與境外借款方簽訂合同時，要詳細斟酌，防止出現境內企業根本達不到的條款出現。三是引導境內企業自身加強風險防范意識。企業除防范欺詐風險外，還應對跨境融資本身的風險予以關注，應充分了解跨境融資中的利率、匯率和償債風險，增強風控意識，如可以采取掉期等衍生產品對沖風險等。

參考文獻

[1]Andrew Crockett.Marrying the Micro-and Macro- prudential Dimensions of Financial Stability[M].BIS Speeches，September， 2000。

[2]寧毅.宏觀審慎管理框架下的外債管理新變化[J].特區經濟，2016，（6）：15-18。

[3]周靜.全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策實施中存在問題及政策建議[J].河北金融，2017，（6）：40-41。

[4]王壽群 楊鵬霖.全口徑跨境融資再優化[J].中國外匯，2017，（4）：14-16。

[5]鄧翊平.全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策探析[J].青海金融，2017，（2）：58-60。

Abstract：On the basis of comprehensively combing and in-depth analysis of the concept，connotation and policy implementation effect of macro-prudential management of full-scale cross-border financing in China， this paper points out the main problems in the implementation of this policy and proposes relevant policy recommendations.

Key words：full-scale；cross-border financing；macro-prudential management

責任編輯、校對：謝華軍