國際主要央行矩陣式預算管理模式研究

李靜 裴麗娟 季韓波

摘 要：本文在梳理總結國外發達經濟體中央銀行預算管理模式的基礎上，探索將現代企業組織結構中的矩陣管理引入財務預算管理范疇，對人民銀行推進矩陣式預算管理的實施路徑進行了探索研究。

關鍵詞：預算管理；矩陣式；路徑

中圖分類號：F061 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（6）-0083-04

一、矩陣管理概念與文獻綜述

（一）矩陣管理概念

矩陣最初是一個數學概念，由19世紀英國數學家阿瑟·凱利（Arthur Cayley）首先提出，一般是指一個按照長方陣列排列的復數或實數集合，其來自于方程組的系數及常數所構成的方陣。20世紀50年代末60年代初，為與前蘇聯開展全方位的太空競賽，美國國家宇航局（NASA）啟動了阿波羅登月計劃，由于該項目時間緊、任務重、規模龐大且復雜，傳統的直線職能型或事業部型的組織結構無法適應這一項目的管理需求，為在短時間迅速實現眾多部門、機構和人員的相互配合、協同作戰，NASA管理層開始著手建立一套強有力的計劃管理體制和嚴密科學的組織管理方法，在不打破原有組織建制的基礎上，在總部設立計劃辦公室，并根據不同任務在不同地點設立項目辦公室，并在計劃辦公室和項目辦公室均分別設立系統工程、計劃控制等部門，縱橫結合全面負責該計劃的規劃進度、預算與成本控制等，從而正式將矩陣管理概念引入組織結構管理范疇。自20世紀60-70年代起，矩陣管理開始在企業組織管理中日益流行并得到廣泛采納。

組織結構的矩陣管理通常是指按照職能劃分的縱向領導系統和按項目（任務或產品）劃分的橫向領導系統相結合的一種組織形式。在該管理模式下，參與人員分別來自不同的部門，有著不同技能、不同知識和不同背景，并為了某個特定的任務（項目）而共同工作，其優勢在于能夠把職能分工與組織合作結合起來，具有較高的適應性和靈活性，能夠從項目的全局出發，快速適應內外部形勢變化，促進組織職能和專業協作，有利于任務的完成。本文所提出的矩陣式預算管理是指在不改變組織機構內部各部門職能和組織編制的基礎上，加強業務部門與會計財務部門在預算全過程管理中的協作配合，充分發揮業務部門的專業優勢以及在預算管理方面的職能和作用，突出預算服務業務、保障業務、促進業務的功能作用，不斷提升預算管理績效。

（二）文獻綜述

目前，國內外有關在企業組織結構中實施矩陣管理的文獻較多，但關于矩陣式預算管理尤其是中央銀行矩陣式預算管理的文獻則較少，散見于部分關于中央銀行治理結構的研究文獻中。

1.組織架構優化。20世紀90年代，西方理論界大多從提高效率、降低成本、防范風險角度對商業銀行組織架構如何優化進行研究。Koch&MacDonald;（2009）認為商業銀行內部通常同時存在區域和條線兩個維度，但管理權限在兩個維度之間的分布卻各不相同，由此形成了不同的組織架構類型。Fender&McGuire;（2010）的研究表明，跨國銀行位于全球各地的本土銀行擁有過多的自主經營權，是導致全球銀行業系統性風險增加的重要原因，基于此跨國銀行應增加總部對區域條線的管控力度。

國內商業銀行的組織架構變革及矩陣式管理也有較多研究討論。黃賢福（2002）認為，商業銀行的內部組織應以業務部為主線，壓縮組織層次，形成扁平化的組織架構。秦立莉（2003）認為，我國商業銀行傳統區域式組織結構已不適應新的要求，矩陣式組織結構能夠適應復雜動態的經營環境，商業銀行應加強業務部門之間的聯動反應和業務處理能力，并建立一套完整的成本管理體系和指標考核標準，使各業務部門的成本核算和利潤分配公平、合理。

2.預算管理機制。潘小明（2006）指出國內商業銀行有必要通過構建核算與管理一體化的矩陣式財務管理應用平臺，來解決自身投入信息匱乏的難題。石煜（2009）探討了在我國財政部門機構改革中引入矩陣式管理模式的可行性。徐昊（2016）展示了矩陣方法在企業集團預算管理中的具體應用，認為矩陣預算法是針對企業集團進行預算管理的一種較實用的工具，具有適用性廣、信息集中、互相制衡等多種優點，并探索將矩陣法與零基預算、滾動預算等傳統預算編制相結合，在實踐中推廣運用。

3.中央銀行會計財務矩陣式管理。中國人民銀行烏魯木齊中心支行會計財務處課題組（2016）分析了國外央行成本中心（責任中心）建設實施情況，探討了人民銀行實施矩陣式管理的可行性。彭玨（2017）、段作強（2017）等對基層人民銀行推進財務預算“矩陣式”管理模式進行了探討。

二、國際主要央行預算管理實踐經驗解析

（一）發達經濟體中央銀行預算管理組織架構

本文對G20的財務預算管理體制進行了梳理總結。結果顯示，70%的G20中央銀行預算管理組織架構由三部分組成：理事（董事）會1、預算委員會（執行董事會、管理委員會）2、預算編制和執行機構3，大體分為三種類型：

第一，預算由各責任中心（內部職能部門、業務部門、分行，下同）編制，財務部門審核、匯總、分配，執行董事會（預算委員會）審核，理事（董事）會審批，美聯儲等13家中央銀行采取此種模式。其中，澳大利亞儲備銀行預算由行長審批。

第二，預算由各責任中心編制，財務部門審核、匯總、分配，政策委員會審核，國會審批，俄羅斯中央銀行（預算由國家杜馬審批）等3家中央銀行采取此種模式。

第三，預算由各責任中心編制，財務部門審核、匯總、分配，董事會（行長）審核，財政部審批，日本銀行等4家中央銀行采取此種模式。日本財務大臣認為批準日本銀行提交的預算不妥當時，只能通知日本銀行并說明理由，同時予以公告，接到通知后，日本銀行可以向財務大臣陳述意見，并根據需要將該意見予以公告；英格蘭銀行預算經本行通過后，只需向財政部通報，只要財政部無異議，就可以自主安排；因此，這兩家中央銀行的預算只是接受財政部門的形式審批。中國人民銀行費用預算由財政部納入部門預算（等同于其他行政部門）管理；沙特阿拉伯貨幣局向政府、公眾等服務對象收費，以覆蓋自身成本，但收費規定由本行執行委員會通過后，報財政大臣批準；因此，這兩家中央銀行的預算是接受財政部門的實質性審批。

可以看出，上述三種預算管理組織架構的區別主要在于審批的主體不同。

（二）發達經濟體中央銀行預算管理運行機制

中央銀行的預算管理是理事會（或外部審批主體）、預算管理委員會及各個業務部門等利益相關方權力制衡，廣泛集納意見，科學分析預測、反復咨詢論證的治理和決策機制。

1.預算管理周期。預算管理周期，是指從年度預算編制開始至年度決算結束所經歷的時間，包括預算編制和審批、預算調整、預算執行、審查和報告。G20中央銀行的預算管理周期基本固定，其中預算編制需要的時間較長，最短3個月（日本銀行），最長達10個月（美聯儲）。

2.預算管理基礎。G20中央銀行預算管理基礎分為三類：一是零基預算，即在成本效益分析的基礎上，根據需要和可能編制預算，所有收支不受以往預算安排和預算執行情況影響。二是基數法，即在前一年實際支出的基礎上，考慮當年變化情況來編制預算。三是以戰略規劃和中期工作計劃、年度工作計劃為基礎編制預算，采用這種基礎的中央銀行近年來成增長趨勢。

3.預算編制、審批流程。綜合G20中央銀行預算編制程序的共同特點，預算編制程序大體上可分為五個步驟。一是預算準備，執行委員會實施戰略規劃、項目排序、編制指導等。二是預算編制，各責任中心、業務部門從各自業務領域出發，提出擬納入戰略規劃的戰略目標和運營計劃，編制中期計劃和相應的年度預算。在財務部門與各責任中心、業務部門廣泛談判磋商的基礎上，由預算管理委員會（或執行董事會）確定各部門的預算支出限額。三是預算匯總、審核階段，財務部門匯總編制總體年度預算，向預算管理委員會（或執行董事會）提交預算草案，預算管理委員會（或執行董事會）審核。四是預算草案，預算管理委員會（或執行董事會）對預算方案進行調整，最終統籌確定各業務部門的中期計劃及相應的年度預算，報董事會（或理事會、管理委員會）審批。五是預算審批，董事會（或理事會、管理委員會）對預算管理委員會（或執行董事會）提交的預算建議案，在預算委員會（或執行董事會）的協助下做出決定，在下一個預算年度開始前批復，以確保預算在下一個年度按期執行；需要政府議會審批的，一般要在新的預算年度開始前三個月左右提交議會。

4.預算執行。大多數G20中央銀行的預算執行較為剛性，規定只能在審定的限額內支出，任何人無權擅自變更、修改，除非極特殊情況，不可調整預算總額，但可在不同支出結構之間進行調整、或在不同責任中心之間進行調劑。

三、人民銀行財務預算矩陣式管理的路徑探索

（一）以預算管理為突破口，深化橫向溝通的體制和機制建設

財務預算是中央銀行實施相關業務的“總后臺”，同時，在預算管理過程中實施的中央銀行資產負債表管理、損益表管理、財務風險管理等會計活動，實質上參與了中央銀行的重要業務活動，是維護中央銀行“兩張表”持續健康、有效防范系統性金融風險的重要措施，可考慮以預算管理為突破口，加強會計財務部門與業務部門的統籌協調，進一步發揮業務部門的條線指導作用。

1.完善預算決策機制。參照發達經濟體中央銀行設立預算管理或項目管理委員會的模式，研究成立由業務部門和會計財務部門組成的預算管理主體，結合發展戰略、業務規劃和預算資源，統籌全系統的預算及項目管理，并進一步提高預算管理、財務資源與業務需求的有效銜接，實現最優博弈結果。

2.建立業務部門和財務部門溝通協作機制。在業務部門設立會計財務聯絡人崗位，加強對其業務指導和培訓，使其兼具財務預算和業務活動的理論知識和實踐經驗，在制定業務規劃、項目管理、預算編制、預算執行等各環節與會計財務部門有效銜接，提高業務部門的財務預算管理水平。

（二）逐步推進業務責任中心建設，構建局部會計財務矩陣結構

在橫向及縱向溝通協調機制日趨成熟的前提下，科學合理劃分各部門的業務條線，試點在部分業務部門成立相應的業務責任中心，深化矩陣式管理模式改革。

1.強化預算管理機制，發揮責任中心專業優勢。逐步將預算編制及調整、預算執行等職責納入部門職責范圍，有效實現預算編制的精細化、預算調整的及時性、預算執行的均衡性。會計財務部門重點指導業務責任中心編制年度預算，監督預算執行，評價預算績效，實施項目管理。

2.進一步優化會計核算流程，逐步將與業務責任中心自身業務相關的會計核算納入其職責范圍，強化其責權意識和成本效益理念。會計財務部門職責從會計核算向業務管控轉換，重點做好權責發生制和成本會計核算體系建設，為業務責任中心預算管理和成本核算提供科學的會計計量依據。

（三）建立規范嚴密的全過程財務預算管理流程

緊緊圍繞人民銀行中長期發展戰略，實現業務規劃、預算編制和審批、預算執行和監控、績效考核和評價的全過程管理，進而形成一個遞進循環的財務預算管理流程。

1.發揮業務發展戰略和業務規劃的指導作用。緊緊圍繞人民銀行制定貨幣政策、維護金融穩定和提供金融服務的總體目標及中長期發展戰略，由人總行各業務管理部門結合業務實際和發展要求，制定相應的業務規劃。各業務責任中心根據人總行業務管理部門制定分解的業務規劃，結合區域發展情況對其進行量化，轉化為三年支出規劃，結合年度情況再進一步細化為年度預算，使財務預算真正體現各業務責任中心落實業務規劃的主要手段。

2.優化預算編制和審批管理流程。預算編制不再以預算單位為主體進行編制，改為以縱向的業務責任中心、會計財務部門為主體進行編制。各級分支機構業務責任中心結合職能定位和地區業務發展情況，編制相應的年度預算，并詳細闡明每項資金需求的原因和編制依據。預算管理委員會對各業務責任中心預算需求報告進行評估、認證和審核，與會計財務部門編制的公共預算匯總形成本機構年度預算。人總行各司局業務主管部門根據下級業務責任中心編制的年度預算，匯總形成全行各業務年度預算，與會計財務部門匯總編制的公共預算共同構成人民銀行全行年度預算，經總行預算管理委員會審批后報財政部。

3.嚴格預算執行和監控。在預算執行上，將管理會計延伸至業務責任中心，促進資源按業務責任中心、按項目、按作業進行配置和調整，實現資源合理配置；正確歸集各業務責任中心、各作業成本，實施精細化核算和成本控制，提升資金使用效率。在預算監控上，發揮預算管理委員會的監督作用，定期對執行情況和執行進度進行跟蹤，重點對費用支出情況和預算目標的偏離度進行管控，及時提出改進預算管理、提高預算支出績效的意見和建議。

參考文獻

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[2]彭玨.矩陣式管理模式在會計財務工作中的應用探討[J].金融經濟，2017，（12）：165-167。

[3]秦立莉.矩陣結構與我國商業銀行組織管理創新[J].財經問題研究，2003，（2）：37-41。

[4]石煜.矩陣式管理模式在我國財政部門機構改革中的應用與對策[J].西南民族大學學報（人文社科版），2009，（12）：245-248。

[5]吳志峰.論股份制銀行的組織架構圖[J].金融論壇，2005，（6）：33-38。

Abstract：The paper summarizes the budget management mode of central banks of foreign developed entities， and attempts to introduce the Matrix management in the organization structure of modern enterprises into the field of the financial budget management. And then the paper explores the implementation path of the Matrix budget management mode in the Peoples Bank of China.

Keywords： budget management； Matrix； path

責任編輯、校對：黨海麗