商業銀行風險處置機制研究

雷夢菲

摘 要：本文參考主要發達國家銀行風險處置機制建設的典型經驗，提出完善風險處置的法律體系；明確風險處置中監管機構的權力配置；創新處置手段，強化市場化處置等政策建議，以期完善我國商業銀行風險處置機制構建。

關鍵詞：商業銀行；風險處置；權力配置

中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（6）-0063-03

一、引言與文獻綜述

商業銀行風險處置是市場經濟條件下金融管理當局必然面臨的問題。有效及時處置金融風險不僅有利于金融體系的平穩運行，也是保護債權人權利和金融消費者合法權益的內在要求。上世紀90年代我國采取合并重組、停業整頓、撤銷、關閉、破產等方式處置了一批問題機構，有效抑制了金融風險的擴散和蔓延，維護了金融體系的安全與穩定。隨著我國金融業改革的深化，商業銀行作為獨立的市場主體，也面臨著愈發明顯的分化與整合趨勢，金融體系風險逐步積累并不斷加劇，風險處置問題再次成為關注的焦點。

金融穩定理事會（FSB，2011）將處置機制劃分為穩定化選擇和清算選擇兩種類型，并提出了構建系統重要性金融機構有效處置機制的關鍵要素。在理論研究方面，國內的的研究目前主要集中在處置程序和處置方法領域。如章于芳（2010）對銀行接管程序和救助措施的研究；黃曉龍、王聰（2012）對風險處置路徑選擇和效果的研究；吳林濤、林秀芹（2013）提出的商業銀行破產重組制度構建和立法；銀行監管部門則從銀行接管程序、權力配置方面提出了相應的看法和意見。以往的研究存在著以下問題，其一是對銀行風險處置機制中的立法問題研究較少；其二是未充分考慮存款保險制度在銀行風險處置中應起到的作用。

二、商業銀行風險處置的國際改革動向與實踐

（一）FSB：對系統重要性金融機構有效處置原則

金融穩定理事會（FSB）于2011年首次發布《系統重要性金融機構有效處置機制的關鍵要素》，并于2014 年進行了更新。《關鍵要素》從建立全面的處置制度和處置工具、建立有效的跨境處置協調機制、建立有效的恢復處置計劃及可處置性評估四方面構建了問題銀行處置的基本框架，明確了金融機構處置中的金融穩定、市場化處置、損失分擔等原則，并授予處置部門廣泛的處置權力。根據2016年FSB對成員國相關處置權力立法情況的評估，在調查統計的八項主要處置權力中，我國處置當局完全擁有的只有3項，而包括設立過渡銀行、設立“剩余銀行”的資產管理工具、處置內的法定“自救”以及暫緩執行提前終止權等另5項處置權力則均處于缺失狀態。

（二）美國：以FDIC為主體的市場化處置實踐

美國《聯邦存款保險法》及其以后的修正案中，對于銀行的處置界限、處置啟動程序、處置管理人等程序和實體制度進行了較全面的規定，在立法層面明確了監管機構的強制干預義務，有效抑制了監管寬容與道德風險。實踐中，美國聯邦存款保險公司（FDIC）是問題銀行處置程序的主導者。在2008年的金融危機中，FDIC按照“成本最小化原則”，靈活高效地運用收購與承接、過橋銀行、存款賠付、持續經營救助等多種市場化處置方案，通過“損失分擔”機制，處置了大量問題銀行，平穩地化解了眾多中小型銀行倒閉的風險，保護了存款保險基金及金融體系的安全，再次凸顯了有效存款保險制度的重要性。危機后，美國強化了以金融法為基礎的金融機構破產立法體系。在綜合性的破產基本法外，進一步明確了金融機構破產的法律規范，強化宏觀審慎監管和對大型銀行的監管，增加了FDIC的備份檢查權和執行權，賦予其更多的早期糾正權力和市場化救助手段。

（三）英國：強調對問題銀行的司法處置程序

2008年金融危機前，英國是典型的以普通法（企業破產法）處理商業銀行破產的國家。金融機構破產的一切事項均與普通商事公司采用相同的標準及程序。此模式的弊端在英國政府應對2008金融危機的過程中暴露無遺：以法院為主導的商業銀行普通破產制度無法保證銀行危機處置的時效性和靈活性，與企業相類似的破產程序難以有效應對非財務性問題（如北巖銀行擠兌事件）引發的風險。2009年英國議會通過了《銀行法》，引入了銀行特殊破產制度。該制度主要由“特殊處置程序”（Special Resolution Regime ，SRR）、“銀行管理程序”（Bank Administration Procedure ，BAP）和“銀行破產程序”（Bank Insolvency Procedure， BIP）幾部分組成。其中，“特別處置程序（SRR）”屬于司法權介入問題銀行處置前的程序；“銀行管理程序（BAP）”和“銀行破產程序（BIP）”屬于司法權介入后的破產銀行處置程序。這幾個程序主要由金融服務局、英格蘭銀行和財政部三個部門分享啟動和實施相關處置銀行破產措施的權力。存款保險機構不具有對投保銀行進行監管的權力，其在銀行風險處置中基本處于被動賠付地位，只承擔“存款賠付箱”功能。

（四）商業銀行風險處置國際實踐的共性

從國際和英美等國對銀行風險處置的發展實踐可以看出：由于各國的金融體系、立法結構和社會背景不同，對問題機構處置的框架、原則、方式也有所差異。但仍存在以下共同之處：

第一，金融機構的風險處置是一個復雜過程，方式方法雖然有差異，但整體原則應有利于金融穩定。無論是FSB的核心處置原則還是美國《聯邦存款保險法案》，或是英國對銀行破產的特殊規定，都強調了金融機構的特殊性，明確了金融機構破產不能等同于一般企業破產，這是銀行風險處置機制建立的基礎。

第二，金融機構的處置手段應多樣化和市場化，但不排除救助等行政化手段。此次金融危機中，FDIC采用市場化手段對大量中小銀行的平穩處置廣受好評，但對于大銀行和系統重要性金融機構，僅靠市場化處置的手段顯然是不足的，所以美國對兩房等進行了大規模的救助。同時為了減少“大而不能倒”的道德風險，FSB《關鍵要素》要求成員國處置當局應定期進行“可處置性”評估，評估其處置策略和工具的可行性和可信度，以及破產的系統性影響，減少處置對金融穩定造成的負面影響及公共資金的損失。

第三，系統性法律框架在銀行風險處置中具有重要地位。無論何種處置機制，各國均有系統、詳盡的法律框架作為制度保障及處置依據。國際上對銀行風險處置的立法體例主要有普通破產法統一規制型、普通破產法與特別規定相結合的并存型、單獨立法型及監管控制型。普通破產法統一規制型，減少了立法成本，更加經濟和便利。單獨立法的模式，充分考慮到了金融機構及其破產規則的特殊性，具有更強的針對性和操作性。并存型則綜合考慮了立法成本及金融行業特殊性問題，是一種折衷的立法模式。監管控制型由監管機構包攬對問題銀行風險處置的一切權力并排除法院的干預，提升了處置過程的專業性和效率。

三、我國商業銀行風險處置機制建設的建議

（一）完善風險處置的法律體系

以企業破產法為基礎，盡快對銀行風險處置事項予以專門的、系統的立法，以此來減少立法成本，并提高處置的專業性和效率。在處置主導部門的選擇上，建議選擇兼顧行政主導型處置和司法主導型處置的折衷模式：專業性、技術性事項應由監管部門決定，涉及處置銀行財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定。因為監管機構熟悉監管的標準、規章制度、銀行業務運作等，且相對于司法處置，行政處置具有快速高效、專業以及成本最小化的特征，因此對于日常的監管、早期警告、介入、糾正等事項，可以賦予監管機構決定權，其他涉及問題銀行破產清算、重整等程序應由法院來運行，而銀行監管機構提供技術性幫助。同時，應對我國行政監管處置權力與司法處置權力確定一個合理的邊界，并適當擴大前者的職責范圍。

（二）明確風險處置中監管機構的權力配置

銀行監管機構和存款保險機構基于對銀行業的日常監管掌握著銀行的大量信息，能夠對銀行的經營和風險情況作出及時準確的判斷，在銀行風險處置問題上具有先天的優勢。為避免權責沖突、有效處置風險，銀行監管機構和存款保險機構之間的權力配置成為銀行風險處置機制建設中亟待解決的關鍵問題。建議，將存款保險機構作為商業銀行風險處置的程序啟動及接管機構。一是存款保險機構享有部分金融監管權、金融監管信息獲取權和核查權，對于判斷何時接管問題銀行具備充分的信息獲取渠道和專業能力。二是存款保險機構作為存款的償付機構，為及時回收資金，有足夠的提高處置效率、最大化處置收益、排除“監管寬容”的正向激勵。另外，賦予存款保險基金管理機構更明確、廣泛的風險處置權力。此外，存款保險基金管理機構尚在起步階段，難以馬上承擔接管銀行的重任，應盡快建立風險處置的專業團隊，使其能夠承擔起接管責任。

（三）創新處置手段，強化市場化處置

積極落實FSB《關鍵要素》的建議，對照其對各國處置權力現狀的評估結果，賦予存款保險機構相應的處置權力，使其能夠通過存款賠付、收購與承接、過橋銀行等市場化方式處置金融風險，同時應賦予其中止訴訟等廣泛的處置權力，以降低處置成本及提高處置效率。

參考文獻

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Abstract： With reference to the typical experience of the risk resolution regimes of major developed countries， the paper puts forward policy suggestions on constructing the risk resolution regime of commercial banks in China.

Keywords： commercial bank； risk resolution； power allocation

責任編輯、校對：張宏亮