論環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理改革

摘要：生態(tài)文明是國家實現(xiàn)高度發(fā)展的基礎(chǔ)，而要實現(xiàn)生態(tài)文明則需要對自然環(huán)境進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)，可以對各種環(huán)境污染進(jìn)行及時性解決，制定有效的保護(hù)方案來提升環(huán)境的質(zhì)量。垂直管理是當(dāng)前國內(nèi)在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)中所執(zhí)行的一項執(zhí)法制度，也是當(dāng)前進(jìn)行環(huán)境管理的一項體制改革方向。本文主要分析當(dāng)前進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測中實施垂直管理所存在的問題，并依照這些問題提出幾點改革對策。希望通過此次研究讓垂直管理在當(dāng)前的環(huán)保監(jiān)測工作中得到更好的落實，對于國內(nèi)的環(huán)境污染進(jìn)行及時的整改。通過增加執(zhí)法力度的方式解決省級以下各環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的工作銜接以及執(zhí)法工作，這樣可以讓各個環(huán)保部門更好地落實環(huán)保這一職責(zé)，讓國內(nèi)的環(huán)保工作實現(xiàn)更高層面的開展，這對我國實現(xiàn)平穩(wěn)且健康的發(fā)展有著積極的推動作用，需要進(jìn)行深層次的分析。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測；生態(tài)文明；監(jiān)察工作；垂直管理；改革措施

中圖分類號：X83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）07-0206-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.126

On the reform of vertical management of environmental monitoring and supervision

Cui Mingtang

（College of Political Science and Law， Ningxia University， Yinchuan Ningxia 750021，China）

Abstract： Ecological civilization is the basis for a countrys high degree of development. To achieve ecological civilization requires scientific protection of the natural environment， timely resolution of various environmental pollution， and development of effective conservation programs to improve the quality of the environment. Vertical management is a law enforcement system currently being implemented in the implementation of environmental protection in China， and it is also a direction of system reform for current environmental management. This article mainly analyzes the problems existing in the implementation of vertical management in environmental monitoring and proposes several reform measures in accordance with these issues. It is hoped that this study will allow vertical management to be better implemented in the current environmental protection monitoring work， and timely rectification of domestic environmental pollution. Through the increase of law enforcement efforts to solve the work of the provincial environmental protection agencies between the convergence and law enforcement work， so that various environmental protection departments can better implement the responsibility of environmental protection， so that the domestic environmental protection work to achieve a higher level of development， this It has a positive role in promoting stable and healthy development in China and requires in-depth analysis.

Keywords：Environmental monitoring；Ecological civilization； Monitoring work； Vertical management；Reform measures

環(huán)境保護(hù)是國內(nèi)在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行同時需要重點關(guān)注的問題，這是因為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接的影響。如果能夠開展高水準(zhǔn)的環(huán)保工作，則可以為國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更多的資源保護(hù)；如果不能開展高水準(zhǔn)的環(huán)保工作，會加劇國內(nèi)環(huán)境問題。通過對最近幾年學(xué)術(shù)研究的成果進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前部分省份進(jìn)行垂直管理環(huán)保監(jiān)測工作的具體情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法體制削弱區(qū)域政府的責(zé)任，檢測技術(shù)人員以及設(shè)備管理存在問題。不能讓各省份有效落實垂直管理該項工作，就會影響省份在進(jìn)行環(huán)保工作中所獲得的改革效果。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境日益威脅人們的健康發(fā)展，環(huán)保機(jī)構(gòu)在進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法過程中，受到地方政府的一些干擾，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管存在形式化的現(xiàn)象，未能對當(dāng)前的環(huán)境污染等危害生態(tài)建設(shè)的工作進(jìn)行及時的整改，不能有效實現(xiàn)十九大所提出的生態(tài)建設(shè)需求。因此，必須要積極思考如何在環(huán)境監(jiān)測工作中更好地實施垂直管理。

1 環(huán)境監(jiān)測中實施垂直管理的問題

1.1 執(zhí)法體制削弱區(qū)域政府的質(zhì)量責(zé)任

我國在十八屆五中全會之后實施環(huán)境監(jiān)測垂直管理改革工作，這是對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行體制改革的體現(xiàn)，也是我國更加重視環(huán)境發(fā)展的表現(xiàn)。通過對學(xué)術(shù)研究成果進(jìn)行匯總，結(jié)合各個省份在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測垂直管理過程中所表現(xiàn)的問題，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)在落實垂直管理時，存在執(zhí)法體制削弱政府的質(zhì)量責(zé)任問題。一部分人認(rèn)為國內(nèi)通過實施垂直管理，市縣級別的環(huán)境監(jiān)察就脫離同級環(huán)保部門的管理，人民政府所應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)境監(jiān)察責(zé)任也被上移到上一級別的環(huán)境部門。這樣就導(dǎo)致地方政府在開展職能建設(shè)的過程中缺乏以往的環(huán)境檢測和違法行為的檢察責(zé)任，不能保證環(huán)保主要部門對該區(qū)域進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的具體檢查和管理工作。

可以看出該種認(rèn)知是存在片面性的，也沒有對垂直管理進(jìn)行正確的解讀，影響垂直管理的落實效果。垂直管理并沒有和當(dāng)前的環(huán)保規(guī)定以及政府工作造成原則性的沖突，也沒有削弱政府在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)過程中所應(yīng)該承擔(dān)的管理責(zé)任。在垂直管理過程中，區(qū)政府需要通過資源共享等方式有效提升環(huán)境監(jiān)測所呈現(xiàn)的力度，也能夠保障環(huán)境監(jiān)察所體現(xiàn)的執(zhí)法強(qiáng)度。為此，需要積極思考如何在垂直管理落實中更好解決政府質(zhì)量責(zé)任薄弱的問題。

1.2 市縣環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門存在銜接與責(zé)任分化的問題

在沒有實行垂直管理之前，市縣兩種級別的環(huán)境監(jiān)察大隊與相同級別的環(huán)保組織，是在環(huán)保局統(tǒng)一管理下開展各項環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作。這兩種監(jiān)察部門的工作主要是圍繞環(huán)保局所制定的工作重心開展的，并且配合其他組織開展協(xié)同性的環(huán)境管理和監(jiān)察工作。但是在實施垂直管理該項體制改革之后，市縣環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門存在銜接與責(zé)任分化的問題，必須要對工作任務(wù)以及執(zhí)法權(quán)力等多項內(nèi)容進(jìn)行深層面的研究。從客觀層面上分析可以看出，環(huán)境執(zhí)法是一項涉及多個領(lǐng)域并且包含多個職能部門的，并具有很強(qiáng)綜合性的管理工作。將環(huán)境執(zhí)法各項權(quán)力分散在不同的職能部門，會影響環(huán)境機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，影響整體環(huán)境保護(hù)的效果[1]。在當(dāng)前新環(huán)保法的影響下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者是部門在查封一些違法企業(yè)，或者是扣押一些生產(chǎn)設(shè)備的時候，都需要得到區(qū)域司法機(jī)關(guān)的幫助。可以說在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察各項執(zhí)法工作的時候，必須要讓各級部門共同參與才能實現(xiàn)執(zhí)法，體現(xiàn)很強(qiáng)的復(fù)雜性。所以在實行垂直管理之后，必須要對如何強(qiáng)化橫向之間的執(zhí)法合作進(jìn)行深度研究。

1.3 監(jiān)測技術(shù)人員以及設(shè)備管理存在多項問題

縣級各項環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的主要工作職能就是對執(zhí)法監(jiān)測進(jìn)行及時的調(diào)整，并且隨著相同級別的環(huán)保局開展監(jiān)測以及執(zhí)法工作。國內(nèi)試點省份在進(jìn)行垂直管理工作的時候，是將市縣這兩個級別環(huán)保部門所呈現(xiàn)的監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和權(quán)力行使。從組織形式上看，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)并沒有出現(xiàn)工作關(guān)系的變化，經(jīng)費主要是由省環(huán)保廳進(jìn)行提供[2]。開展垂直管理之后，縣級環(huán)境監(jiān)測部門所承擔(dān)的職能主要是執(zhí)法檢測，列入政府的執(zhí)法部門中。政府對監(jiān)測機(jī)構(gòu)配備移動執(zhí)法以及進(jìn)行調(diào)查取證的裝備，下發(fā)統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法著裝，并對執(zhí)法用車進(jìn)行保障，可以及時進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法工作。可以看出在實行垂直管理之后，在執(zhí)法體制進(jìn)行改變之后，環(huán)境監(jiān)察一共只有兩個大方面的職責(zé)。第一個職責(zé)是進(jìn)行環(huán)境督查，第二個職責(zé)是進(jìn)行執(zhí)法工作。需要對地方政府以及多個環(huán)境部門的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實以及具體執(zhí)行情況進(jìn)行考察和科學(xué)評估，可以對企業(yè)所出現(xiàn)的違法排污進(jìn)行檢查和執(zhí)法管理。

2 積極解決國內(nèi)環(huán)境監(jiān)測中垂直管理問題的改革對策

2.1 減少地方保護(hù)主義的干預(yù)

針對當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測實施垂直管理所遇到的問題，要想有效提升環(huán)境監(jiān)測所呈現(xiàn)的執(zhí)法力度，積極減少企業(yè)出現(xiàn)違法排污以及環(huán)境破壞的行為，就必須要制定針對性的改革措施，讓垂直管理在環(huán)境監(jiān)察工作中得到更好的落實，讓國內(nèi)生態(tài)環(huán)境得到更高層面的保護(hù)。首先，必須要減少地方保護(hù)主義的干擾[3]。這需要從管理體制上進(jìn)行解決，在對政府以及多個部門進(jìn)行質(zhì)量責(zé)任檢查和考核的時候，必須要由省級的環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一性管理和負(fù)責(zé)。這樣才可以保證檢測數(shù)據(jù)的真實性，更好地考察地區(qū)政府在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)中所承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。

當(dāng)前縣級的環(huán)境監(jiān)測部門需要由省級環(huán)保部門進(jìn)行直接管理，工作人員以及具體經(jīng)費也需要由省級環(huán)保部門自行承擔(dān)，也要由省環(huán)保廳進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)成員的任免。同時，在責(zé)任人擔(dān)任黨組成員之前，需要咨詢市級環(huán)保局的具體意見。這樣就可以將以往的市縣內(nèi)部環(huán)境監(jiān)測以及具體監(jiān)察職能轉(zhuǎn)化為當(dāng)前由省級部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測和監(jiān)察，讓環(huán)境監(jiān)督更加具有權(quán)威性，也可以更好地的強(qiáng)化地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任，促使垂直管理可以使用當(dāng)前新環(huán)境法所呈現(xiàn)的管理思路和執(zhí)法過程。

2.2 以獨立執(zhí)法為平臺，強(qiáng)化執(zhí)法力度

針對當(dāng)前市縣環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門存在銜接與責(zé)任分化的問題，必須要以獨立執(zhí)法為平臺，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的總體力度。具體來說，市環(huán)保局需要收管縣級的環(huán)境機(jī)構(gòu)，將環(huán)境執(zhí)法工作重心逐漸調(diào)整為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察，而環(huán)保人員和具體的工作經(jīng)費需要由市級政府部門承擔(dān)。這樣就可以形成一種由市級環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一管理的環(huán)境執(zhí)法格局[4]。也能在行政區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)統(tǒng)一的管理，以此增加環(huán)境執(zhí)法所呈現(xiàn)的獨立性，進(jìn)而對區(qū)域內(nèi)部企業(yè)出現(xiàn)違法排污的行為進(jìn)行更強(qiáng)力度的打擊。

必須認(rèn)識到，生態(tài)環(huán)境要想實現(xiàn)更好的建設(shè)，就需要多個部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)作，共同開展環(huán)境執(zhí)法這一綜合性的工程。通過開展垂直管理，可以更加體現(xiàn)出環(huán)境執(zhí)法所呈現(xiàn)的獨立性，也可以更好體現(xiàn)出環(huán)境執(zhí)法所具有的權(quán)威性[5]。這樣能加強(qiáng)環(huán)保部門和其他政府部門之間的工作銜接，讓各部門能夠明確進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。只有努力提升環(huán)境執(zhí)法的獨立性，明確相關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)過程中所需要承擔(dān)的責(zé)任，并依照職責(zé)開展具體的環(huán)境管理和監(jiān)察工作，以此形成齊抓共管環(huán)境保護(hù)的新格局。這樣才可以讓區(qū)域政府更加重視對環(huán)境保護(hù)以及違法行為的查處，有效提升區(qū)域環(huán)境發(fā)展的質(zhì)量。

2.3 科學(xué)進(jìn)行人才編制的管理，實施信息共享

在對以往環(huán)境監(jiān)察體制進(jìn)行改革的時候，需要關(guān)注工作人員以及監(jiān)測設(shè)備在權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中所遇到的問題。當(dāng)前，試點省份在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測垂直管理的時候，存在監(jiān)測技術(shù)人員以及設(shè)備管理的問題，如在人員編制以及人才待遇上的問題。如果不能對這些問題進(jìn)行及時的解決，就不能有效落實地方政府在進(jìn)行環(huán)境管理過程中所需要承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任。為此，針對當(dāng)前垂直管理中所遇到的技術(shù)人員和設(shè)備管理的問題，需要對中央政策進(jìn)行深度的研究[5]。根據(jù)本地區(qū)在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管過程中所遇到的情況，科學(xué)地進(jìn)行人才編制的管理，實施信息共享，這樣才可以讓垂直管理該項試點工作得到更好的落實。通過進(jìn)行信息共享，可以讓環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行及時的共享，有效解決之前環(huán)境監(jiān)測過程中存在技術(shù)力量薄弱的問題。這樣可以為政府開展高水準(zhǔn)的環(huán)境監(jiān)測提供更多的責(zé)任保障。此外，市級環(huán)保部門需要對環(huán)境監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)，制定有效的執(zhí)法工作策略。這樣才可以對企事業(yè)單位出現(xiàn)的違法排污行為進(jìn)行有效打擊，提升環(huán)境執(zhí)法的有效性，開展更高層面的環(huán)境保護(hù)工作。

3 結(jié)論

垂直管理是一項試點工作，在試點執(zhí)行過程中存在多個問題，主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)法體制削弱區(qū)域政府的質(zhì)量責(zé)任，二是市縣環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門存在銜接與責(zé)任分化的問題，三是監(jiān)測技術(shù)人員以及設(shè)備管理存在多項問題。針對這些問題，需要積極思考如何更好執(zhí)行垂直管理，促使國內(nèi)開展更高水準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)以及監(jiān)察執(zhí)法工作，有效提升環(huán)境保護(hù)的效果。本文認(rèn)為首先必須要減少地方保護(hù)主義的干擾，保證檢測數(shù)據(jù)的真實性，以此讓環(huán)境監(jiān)督更加具有權(quán)威性。其次，需要以獨立執(zhí)法為平臺，讓各部門能夠明確進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，有效提升區(qū)域環(huán)境發(fā)展的質(zhì)量。最后，科學(xué)進(jìn)行人才編制的管理，實施信息共享，讓垂直管理該項試點工作得到更好的落實。

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收稿日期：2018-04-28

基金項目：寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究項目（NO：2015005）。

作者簡介：崔明堂（1973-），碩士，副教授，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境管理。