我國農村宅基地制度現狀與最新政策研究

黃帥 劉加林 張冬雨 劉良玉

[摘 要] 如今新農村建設中出現了許多問題，如宅基地閑置浪費、農村公共建設資金不足、農民的農宅財產權得不到保障等。引發這些問題的原因涉及方方面面，但有一個共同點，那就是二元體制下城鄉分割的宅基地制度。因此，需要加快改革步伐，全力推進現有的農村宅基地制度變革，以適應城鄉一體化和國家現代化發展進程。基于此，本文分析當前宅基地制度背景下農村的發展現狀，并解讀我國農村宅基地改革的最新政策。

[關鍵詞] 土地制度改革；農村宅基地制度；宅基地政策；農民權益

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）07-20-2

1 當前宅基地制度背景下農村發展現狀

1.1 大量農村居民用地、農村宅基地被閑置浪費，難以發揮土地資源效益

自改革開放三十多年以來，我國城鎮化發展迅速。1995年，農村人口數量及所占比重更是出現了“雙降”現象。按照常理，農村人口減少、城鎮化加快應是節省居住性建設用地的。當更多的農村居民進城購房后，相比較在農村居住，其居住用地會更加集約。但真實情況并非如此，盡管農村人口大量減少，城鎮建設用地大規模增加，但是農村的建設用地也在迅速增加。從《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》可以看出，2000—2011年我國農村人口減少了1.33億，但農村居民建設用地卻增加了203萬hm2。

以宅基地為主的農村居民建設用地在農村人口大規模減少的情況下不降反增是很不合理的，應引起高度重視。其實，在我國廣大農村存在的農村宅基地閑置浪費問題是產生這一現象的主要原因。國土資源部有一項數據表明，我國農村居民閑置用地高達200萬hm2，低效率用地更是高達600萬hm2，而這兩項指標更是只占了現有城鎮用地規模的1/4、3/4。中科院地理科學與資源研究所測得我國農村空心化治理潛在價值尚有0.076億hm2。

引起農村宅基地閑置、低效及浪費的關鍵是因為當前的宅基地制度不完善，存在很多缺陷。長期以來，宅基地使用權只流于農村集體內部，更或者是農村集體沒有權利有償收回農民宅基地使用權，這樣一來會出現2個后果：一個是宅基地主體，如農村集體之外的農民、市民、企業等不可以通過市場化運作來流轉宅基地，無法獲得市場價值；二是農村增加人口所需要的宅基地與農民進城而引起的宅基地閑置這一矛盾不能夠通過市場化流轉和配置，形成農村宅基地閑置與農村宅基地需求量增加共同存在[1]。

1.2 城鄉居民房屋財產價值因農宅財產權不能實現、制度差異和權利不公平而產生巨大的鴻溝

住房作為人們的首要財產，價值量極大。農宅包括地上住房和地下土地的宅基地使用權，這是農民最貴重的財產。但是，農宅無法市場化流轉使得其潛在價值無從實現。當前我國農村住房人均面積約為37 m2，如2015年農村人口60 346萬人，農宅造價839.9元/m2，農村居民住房僅造價就達18.7萬億元。我國農宅潛在價值保守估算可達35萬億元，每戶平均13.5萬元。若放開市場，進行市場化交易，農宅的價值將會翻幾番。

最近幾年，由于越來越多的農民進城務工、經商、買房，導致其住房和宅基地長期閑置。但是在政策的限制下，農民沒有合法交易閑置農宅的途徑。原來城市居民沒有房屋財產權，但可以住福利房。之后經過改革，國家賦予了市民房屋財產權。黨的十八屆三中全會明確指出，要“賦予農民更多的財產權利”。

1.3 農村建設由于公共資金的缺乏，發展緩慢

如今有一些很突出的問題出現在我國農村建設當中，如對農村建設發展沒有規劃和資金不足，導致農民建房標準低、無抗震性、缺少文化氣息、風貌不佳等。由于農村公共資金不足而產生農村基礎設施建設滯后、臟亂差現象橫生。最近幾年，各地各級政府雖然投入較多資金進行改善，村容村貌有所改觀，但問題并未得到根本性解決。

也正是因為種種問題的出現，我國開始著手對出現的問題進行深度思考，并頒發了《深化農村改革綜合性實施方案》。堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民的利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤；落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權[2]。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，實現集體產權主體清晰”。穩定農戶承包權，就是要將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。

一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果?？s小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元化保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。二是深化農村土地承包經營制度改革[3]。抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。擴大推進試點范圍，總體上要確地到戶。三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。依法加強耕地占補平衡規范管理，完善平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。

2 我國農村宅基地改革的最新政策解讀

隨著國家對農村發展重視程度的不斷提高，近幾年農村面臨著大改革，農村改革發布了很多惠農政策，村民享受的補貼也越來越多。而農村宅基地的問題向來很受村民的關注，直接關系到村民的切身利益。2017年7月，國家也出臺了一系列關于宅基地改革的具體政策。

2.1 宅基地確權政策

宅基地作為國家給戶口在農村的人的一項福利政策，屬于村集體的村民可以免費用宅基地來建造房屋居住[4]。村民拿到了宅基地的使用證和房屋產權證，代表著村民使用宅基地是合法的，有了有效的法律保障。宅基地完成確權后，就會拆除一些違法建筑，村民在空余地塊私自建的建筑將面臨拆除。這樣一來，可以大大提高土地的利用率，減少土地資源浪費。宅基地確認后，各村民權限分明，在很大程度上減少了因宅基地不確定而產生的爭執與矛盾，緩解了村民的內部矛盾。

2.2 農村宅基地繼承政策

農村的宅基地是給戶口在村集體的人的一項福利，戶口不在農村，不屬于村集體或者是前幾年農轉非的人，不能享受使用農村宅基地的權利。也就是說，只要戶口不在農村，就不可繼承宅基地。戶口不在農村不能繼承宅基地，能繼承宅基地上面的房屋建筑，但是不能對房屋進行翻新、修建，等到房屋自然消亡后村集體收回宅基地。若此期間房屋面臨拆遷，房屋拆遷款歸繼承人所有。這一政策的出臺，可以大大減少一人兩戶口的“空掛戶”享受城鄉雙重身份人的數量，原本想著一人占多套宅基地的想法化為泡影，切實保障了農村村民宅基地權利的公平實現。

2.3 超出宅基地規定面積要交稅

不管是哪個地區的農村，對于宅基地使用面積都是有一定標準的。比如，山東省濟南市平原地區的農村宅基地最大使用面積為260 m2，若實際建筑面積超出了這一標準，每年都需要交納一定的費用。交納的費用根據當地實際經濟水平與超出面積來計算，每年的交納標準為3～10元/m2。這一政策有效解決了違建、擴建、亂建的現象，超出部分交稅可以在很大程度上遏制村民圖大、圖氣派而與鄰居爭建的攀比心理。

2.4 退出宅基地有補償

隨著農村城鎮化的加速發展，很多村民已經在城市購買了房子。進入城市生活不再回農村居住的村民越來越多，很多地區出臺了自主退出宅基地補償的政策。補償標準因各地經濟水平不同而不同，補償標準為80～120元/m2；地上建筑補償根據建筑材料來確定，補償標準為300～700元/m2[5]。補償政策一方面保障了城里買房村民的經濟利益，另一方面也極大地提高了宅基地的回收利用率，優化土地資源利用率。

2.5 不可隨意翻建房屋

現在即使戶口屬于村集體，可以免費使用宅基地，也不允許隨意建造或者翻建房屋。因為隨著農村城鎮化的發展，很多農村面臨著拆遷。在農村翻建房屋需要經過村委會及相關部門的同意，否則按非法建筑來處理。這樣可以在很大程度上控制村民因為貪圖更多的拆遷賠償款而盲目擴建給政府財政帶來的壓力。村民擴建的房屋大多質量不好，有很多房屋存在安全隱患，這一政策的出臺也可以保障村民的人身和財產安全。

參考文獻

[1]張軍擴，張云華.關于深化農村宅基地制度改革的思考[J].中國經濟時報，2017（6）：41-45.

[2]許經勇.論我國農村宅基地制度及其面臨的問題與對策[J].學習論壇，2017（1）：33-36.

[3]張愛明.農村宅基地退出的機制創新及政策理念[J].農村經濟與科技，2017（8）：32-34.

[4]劉輝.完善農村宅基地管理制度的新思考[J].農業經濟，2017（3）：105-107.

[5]陳璐，韓學平.農村宅基地使用權流轉制度改革的立法完善對策[J].農業經濟，2017（1）：79-81.