我國城市綜合行政執(zhí)法問題研究

張莉

摘要：我國城市化過程中城市綜合行政執(zhí)法主要問題有市級集中執(zhí)法存在弊端、作出限期拆除決定的主體存在爭議、關(guān)于拆除違法建筑中復(fù)議和訴訟期間是否停止執(zhí)行的問題、關(guān)于城市綜合執(zhí)法中車輛亂停放處罰權(quán)是否集中到城管執(zhí)法部門的問題等，需要執(zhí)法重心盡量下移、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范協(xié)助執(zhí)法人員的行為、明確城管執(zhí)法部門作出限期拆除的決定權(quán)、車輛亂停亂放處罰權(quán)不宜集中到城管執(zhí)法局、完善違法建筑拆除的法律程序等。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法；行政執(zhí)法；問題

當(dāng)前，我國地區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快，城市和場鎮(zhèn)的面積不斷擴(kuò)大，城市管理的難度也加大。城區(qū)和場鎮(zhèn)內(nèi)亂擺攤點(diǎn)、亂停車輛、亂搭亂建現(xiàn)象尤其突出。在新時(shí)代新背景下，如何有效管理城市，是當(dāng)前城市綜合行政執(zhí)法的一大難題。

一、我國當(dāng)前城市綜合行政執(zhí)法主要問題表現(xiàn)及其原因分析

（一）市級集中執(zhí)法存在諸多弊端

1.降低了區(qū)級政府在城市管理中的職責(zé)。城管執(zhí)法集中到市城管執(zhí)法部門，涉及城市管理違法行為，區(qū)級部門沒有執(zhí)法權(quán)，區(qū)政府無權(quán)指揮監(jiān)督市城管執(zhí)法部門，區(qū)政府往往就只有向市城管執(zhí)法部門或市政府報(bào)告。

2.不能調(diào)動區(qū)級部門在城市管理中的積極性。市城管執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中往往需要區(qū)級部門配合，如當(dāng)事人的基本情況可能需要公安戶籍機(jī)構(gòu)或區(qū)工商部門提供相關(guān)信息，需要街道辦事處或居委會提供相關(guān)信息，市城管執(zhí)法部門與這些區(qū)級部門或基層組織溝通難度更大，如果由區(qū)城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，則可以由分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。

3.影響城市管理的執(zhí)法效率。城管集中執(zhí)法有時(shí)難度較大，可能需要消防、公安、衛(wèi)生、交通等多部門配合，需要政府對重大的執(zhí)法作出決定，比如拆除違法建筑，如果區(qū)政府研究指揮市城管執(zhí)法局明顯不合適，如果都由市政府研究，則過多占用市政府的行政資源。

（二）作出限期拆除決定的主體存在爭議

1.城管執(zhí)法局作出的依據(jù)和理由。（1）責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定屬于行政處罰法程序中的一項(xiàng)行政措施。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為。”行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政時(shí)，無論有無其他明確規(guī)定，都有責(zé)任責(zé)令改正或者限期改正，也就是說即便《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除規(guī)定，執(zhí)法部門在實(shí)施處罰時(shí)，也應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除。城管執(zhí)法局作為相對集中執(zhí)法部門有處罰權(quán)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除，城管執(zhí)法局根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，有權(quán)對情節(jié)較輕的只責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除，而不實(shí)施罰款處罰。這完全是在執(zhí)行《中華人民共和國行政處罰法》，行使集中處罰的職責(zé)。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定了責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、限期拆除和罰款等內(nèi)容。（2）責(zé)令限期拆除屬于一種特殊的行政處罰。責(zé)令限期拆除對當(dāng)事人必然造成損失，是對當(dāng)事人的違法行為的一項(xiàng)處罰，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類。責(zé)令限期拆除是行政處罰中一種特殊的處罰。《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定已經(jīng)將限期拆除明確規(guī)定為行政處罰，由此可認(rèn)定，責(zé)令限期拆除屬于特殊的行政處罰。在其他法律中也有特殊行政處罰的規(guī)定，如《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定對違法駕駛實(shí)施扣分，就屬于一種特殊的行政處罰。（3）視為行政處罰權(quán)有關(guān)的一種行政強(qiáng)制措施。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)中具備一定條件的行政執(zhí)法人員實(shí)施，這個(gè)硬性條件是具備資格，其他人員不得實(shí)施。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》支持城管部門實(shí)施與處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。（4）規(guī)劃和城管綜合執(zhí)法均可以。北京市把限期拆除視為行政處罰的一項(xiàng)行政措施，規(guī)定規(guī)劃部門和城管綜合執(zhí)法部門均可以作出限期拆除決定。但是各地各級法院觀點(diǎn)不統(tǒng)一。如果某市、區(qū)法院都支持規(guī)劃部門和城管綜合執(zhí)法作出限期拆除決定，還需要考慮其所在地的省高院是否支持由城管發(fā)限期拆除決定書。

2.城管執(zhí)法局作出限期拆除的決定不合法的理由。（1）法律規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”由此可以看出，有權(quán)作出責(zé)令限期拆除的行政主體應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而不應(yīng)當(dāng)是城管執(zhí)法局。而城管執(zhí)法局可以作為政府的責(zé)成部門采取強(qiáng)制拆除措施。（2）國務(wù)院法制辦對限期拆除行為認(rèn)為不屬于行政處罰，則不屬于被集中的事項(xiàng)。國務(wù)院法制辦在對四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復(fù)中明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。既然責(zé)令限期拆除這種行為不是行政處罰，則不應(yīng)當(dāng)按照行政處罰程序，也就不是集中處罰的事項(xiàng)，未集中，則還屬于原機(jī)關(guān)實(shí)施。但國務(wù)院法制辦并沒有說行政處罰機(jī)關(guān)不可以直接作出限期拆除決定書。

（三）關(guān)于拆除違法建筑中復(fù)議和訴訟期間是否停止執(zhí)行的問題

1.發(fā)出限期拆除通知后是否需要等待訴訟期。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定沒有要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)?shù)却龔?fù)議和訴訟期滿再責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)拆，但是，有的地方法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)却?dāng)事人在復(fù)議期和訴訟期屆滿對限期拆除決定不復(fù)議也不訴訟再作出責(zé)成決定。

2.政府責(zé)令實(shí)施強(qiáng)拆后是否需要等待訴訟期。政府作出責(zé)令實(shí)施強(qiáng)拆的決定是否需要送達(dá)當(dāng)事人存在爭議，法律沒有明確規(guī)定，如果送達(dá)當(dāng)事人是否需要等待當(dāng)事人在復(fù)議期和訴訟期屆滿對責(zé)令實(shí)施強(qiáng)拆的決定不復(fù)議也不訴訟，被責(zé)令的主體才能實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行程序。對此《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定并沒有明確限期當(dāng)事人自行拆除是在責(zé)令實(shí)施強(qiáng)拆的決定前還是在其后的行政行為。

（四）關(guān)于城市綜合執(zhí)法中車輛亂停放處罰權(quán)是否集中到城管執(zhí)法部門的問題

隨著城市發(fā)展，車輛數(shù)目增長較快，盡管不少城市采取如限號、搖號等措施限制車輛數(shù)量，但不少城市仍然車滿為患。《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條規(guī)定機(jī)動車所有人在向登記地車輛管理所申請檢驗(yàn)合格標(biāo)志前，應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。對于亂停亂放的處罰，交警部門有很多具體執(zhí)行措施，如果車主未履行交警部門的處罰決定，交警部門有很多制約手段，如車輛年審、車輛過戶等都需要先將該車子涉及的所有違規(guī)違法等進(jìn)行處理，否則不能辦理相關(guān)手續(xù)。住建部《城市管理執(zhí)行辦法》第八條規(guī)定了城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍。如果把該工作即車輛亂停亂放的管理移交給城管部門，則車主沒有硬性的強(qiáng)制性的處理其亂停放的處罰，即便車主不履行，城管部門也不可能去申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、我國當(dāng)前城市綜合行政執(zhí)法對策研究

（一）執(zhí)法重心盡量下移

1.完善市轄區(qū)城市執(zhí)法部門集中執(zhí)法。目前城市發(fā)展速度快，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)都有3個(gè)區(qū)以上，過去一個(gè)城市一個(gè)集中執(zhí)法部門已經(jīng)不適應(yīng)城市執(zhí)法的需要。

2.需要從立法層面解決區(qū)級執(zhí)法主體資格。根據(jù)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定“按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的可以實(shí)行區(qū)一級執(zhí)法”，可以實(shí)行區(qū)一級執(zhí)行，但是有關(guān)法規(guī)未修改，比如《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》的第二條規(guī)定，并未包括區(qū)級城市管理綜合行政執(zhí)法部門，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，明確可以由區(qū)一級執(zhí)法，如果選擇區(qū)一級執(zhí)法是否還需要省政府專門批準(zhǔn)，也沒有規(guī)定。

3.建立鎮(zhèn)政府集中執(zhí)法。目前各地區(qū)普遍拆鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，保留的鄉(xiāng)政府已經(jīng)很少，多數(shù)改為了鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府所在地的場鎮(zhèn)也不斷擴(kuò)大，如果鎮(zhèn)處于市政府或縣政府所在地，則可以由城管執(zhí)法部門集中執(zhí)法，但其他鎮(zhèn)所在的場鎮(zhèn)需要城管執(zhí)法隊(duì)伍，如果由市、縣、區(qū)城管執(zhí)法部門的人員派駐鎮(zhèn)政府，則派駐的人太少，不能適應(yīng)執(zhí)法需要，太多明顯浪費(fèi)，因此由鎮(zhèn)政府作為執(zhí)法主體最合適，鎮(zhèn)政府可以根據(jù)需要調(diào)動鎮(zhèn)政府的執(zhí)法人員對場鎮(zhèn)加強(qiáng)管理，鎮(zhèn)政府的執(zhí)法人員同時(shí)可以開展其他工作，這樣即調(diào)動了鎮(zhèn)政府的積極性，又有效的節(jié)約執(zhí)法成本。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范協(xié)助執(zhí)法人員的行為

1.對城管執(zhí)法人員的培訓(xùn)需要加強(qiáng)。公安、工商、稅務(wù)等部門從中央到地方都有相關(guān)的部門，在執(zhí)法培訓(xùn)方面有多年的經(jīng)驗(yàn)和制度，而城管執(zhí)法，雖然是國家是建設(shè)部在管，省級是建設(shè)廳在負(fù)責(zé)，但城市管理工作，更多是各城市自己在抓，上面過問得少，集中培訓(xùn)也少，各地對執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度各不相同，很多執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法的基本常識，經(jīng)常按程序執(zhí)法，執(zhí)法文書不規(guī)范，證據(jù)不充分，一旦當(dāng)事人起訴，城管部門就處于被動地位，經(jīng)常不得不撤銷處罰。

2.規(guī)范協(xié)管人員輔助性事務(wù)。地區(qū)地城市管理中大量使用協(xié)管人員，協(xié)管人員也發(fā)揮了非常重要的輔助性作用，但是對協(xié)管人員的具體要求缺乏明確規(guī)定，是否需要統(tǒng)一考核，對文化程序是否設(shè)定最低要求，是否在巡查時(shí)至少兩名協(xié)管人員或一名協(xié)管人和一名正式執(zhí)法人員共同參加，協(xié)管人員可否送達(dá)執(zhí)法文書，協(xié)管人員拍的照片可否作為證據(jù)使用等等都需要有明確規(guī)定，目前我國法律法規(guī)規(guī)章均沒有對城市管理的協(xié)管人員作出具體規(guī)定。

（三）明確城管執(zhí)法部門作出限期拆除的決定權(quán)

城市違法建筑的處罰多數(shù)都集中到城管執(zhí)法部門，但是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條又有相關(guān)的規(guī)定。關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)和限期拆除的規(guī)定，是否屬于行政處罰過程中的措施，可否由城管執(zhí)法部門直接作出責(zé)令限期拆除的通知，目前爭議很大，國務(wù)院法制辦在對陜西省人民政府法制辦公室《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》（國法秘研函〔2012〕665號）作出的答復(fù)中明確提出：“根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于‘行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為的規(guī)定，責(zé)令改正和限期拆除與行政處罰是不同的行政行為，因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的‘限期拆除，第六十八規(guī)定的‘責(zé)令限期拆除不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。”認(rèn)為責(zé)令限期拆除不屬于行政處罰，很多法院也認(rèn)為該行政行為不屬于可以集中到城管執(zhí)法部門的行為，這樣就會導(dǎo)致城管執(zhí)法部門在查處違法建筑過程中，還要由規(guī)劃部門再立案調(diào)查，作出責(zé)令限期拆除的通知，這會增大行政成本，降低行政效率，如果當(dāng)事人不服，也會增加當(dāng)事人的救濟(jì)成本，因?yàn)楫?dāng)事人需要分別對城管執(zhí)法部門的處罰和規(guī)劃部門的責(zé)令限期拆除通知申請復(fù)議或訴訟。

（四）車輛亂停亂放不宜集中到城管執(zhí)法局

車輛亂停亂放治理難度大，車輛越來越多，公安交警部門已經(jīng)有條件和方法治理亂停亂放，駕駛?cè)藛T擔(dān)心交警但不怕城管執(zhí)法人員，原因很簡單，交警部門可以在車輛驗(yàn)審時(shí)要求車主接受處罰，雖然這種做法尚有爭議，但有公安部的規(guī)章明確規(guī)定，且交警部門的軟件處理系統(tǒng)是公安部統(tǒng)一的，如果當(dāng)事人不接受處理，就無法正常辦理，廣大的車主和駕駛員已經(jīng)接受這一事實(shí)。如果城管執(zhí)法部門去執(zhí)行處罰或申請法院執(zhí)行，則執(zhí)法難度非常大，浪費(fèi)大量的行政資源和法院司法資源。

（五）完善違法建筑拆除的法律程序

應(yīng)當(dāng)從立法上明確責(zé)令限期拆除違法建筑的執(zhí)法主體，規(guī)定縣級以上人民政府責(zé)成強(qiáng)制拆除的程序；建明確鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府和街道辦事處可以作為強(qiáng)制拆除違法建筑的執(zhí)法主體；建議明確規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制拆除的主體應(yīng)當(dāng)如何公告、催告；明確規(guī)定被拆除的建筑殘留物以及建筑物內(nèi)的物品如何處理，比如執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何保存當(dāng)事人拒收的物品、保存時(shí)間、保存方式、保存地點(diǎn)、可否銷毀；明確規(guī)定拆除違法建筑的方式，比如采取保護(hù)性拆除還是毀壞性拆除，選擇實(shí)施拆除的主體是否應(yīng)當(dāng)具備一定資質(zhì)，哪種類型違章建筑物可以實(shí)施爆破拆除；明確規(guī)定哪些行政行為需等待當(dāng)事人在行政復(fù)議期和行政訴訟期屆滿未申請復(fù)議也未提起行政訴訟，才可以進(jìn)一步實(shí)施。

【基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金項(xiàng)目“改革創(chuàng)新中實(shí)

施干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的邊界、清單及流程研究” （17CDJ010）的階段性研究成果之一】

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