從信訪功能的角度探索并解決信訪的困境

袁紛紛　歐帥　代少青　游朋

摘要：信訪制度是國家治理的重要制度設(shè)計之一，但諸多研究已表明，信訪并不能及時高效地解決訪民的問題。造成這種情形的原因主要來自于信訪功能的錯位，即訪民對信訪功能的期待與信訪本身應(yīng)當具備的功能不一致。筆者分別引用了在基層信訪辦、高校法律援助中心、法院所接觸到的四個具體案例來說明信訪無法救濟實體性權(quán)利，而只是意見表達和理性反思、高度整合的綜合機制，在明確了信訪的功能定位這一上位概念后，界定信訪各方面的標準成為首要任務(wù)，即將信訪制度的方方面面納入法治的軌道。

關(guān)鍵詞：信訪不信法；信訪功能；救濟權(quán)利；法治化

文革后，政治上發(fā)揮著“平冤正名”功能的信訪制度，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展、利益沖突加劇、體制轉(zhuǎn)型、規(guī)則缺失而引發(fā)的腐敗以及諸多社會不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，旨在表達民情的信訪在數(shù)量上呈現(xiàn)出激增之勢，“信訪洪峰”就此出現(xiàn)。然而以上引起“信訪洪峰”的社會問題，對信訪本身也有影響，如信訪功能出現(xiàn)錯位，進而造成受理范圍不明、處理標準不統(tǒng)一、處理程序不規(guī)范、干預(yù)司法等一系列問題。

一、信訪功能的歷史演化

（一）登聞鼓制度

新中國的信訪制度，雖然是從上世紀五十年代開始創(chuàng)立，但若從思想流變的角度來看該制度，有史可考的源頭可以追溯至周朝時期設(shè)立的登聞鼓， 當時稱作“路鼓”。 這開啟了封建專權(quán)時期，最高統(tǒng)治者為安撫被統(tǒng)治者、聽取百姓冤屈的直訴制度。 自此，各個朝代都有接受百姓的“上訪”渠道。

無論在哪個時代，百姓上訪與官員截訪都是“焦不離孟，孟不離焦”的關(guān)系，古代政府對于“上訪”也會提供一些政策性的保護。秦漢時期，宮城外門設(shè)有公車司馬令一職，負責接待上書或請求面見天子陳言的官員、百姓等。漢朝更是嚴格要求各級仕宦必須對“上訪”百姓提供方便，不得隨便阻斷刁難，若不及時逐級向上通報，滿半個月以上將受到懲處。甚至于太平天國時期，各地的首長公署都設(shè)置了登聞鼓，鼓勵每個有冤屈的百姓都來行使上訪權(quán)利。可以說這條民情上達的重要渠道見證了中國封建王朝的興衰更迭。④

（二）溝通民意

新中國成立后，毛主席等主要領(lǐng)導(dǎo)人搬出窯洞住進中南海，為了解普通群眾的真實想法和生活狀況，1951年6月當時的政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這也是新中國成立后的第一份關(guān)于信訪工作的文件，文件中明確強調(diào)，各級政府應(yīng)為人民群眾做主，要密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)，做好與人民相關(guān)的事情，鼓勵人民群眾積極監(jiān)督政府的工作和相關(guān)工作人員，積極反映情況。1957年11月國務(wù)院又頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出各級領(lǐng)導(dǎo)要親自接待、閱批人民來信。進一步確立了人民來信來訪制度。其政治意義在于加強國家與人民的聯(lián)系。

（三）救濟權(quán)利

這一制度最初的目的是廣開言路，密切聯(lián)系群眾。隨著“文革”結(jié)束，大量文革期間的冤假錯案通過信訪制度得到平反，人們漸漸將信訪作為解決問題、救濟權(quán)利的新渠道，而不僅僅是一條言路。改革開放后，政治運動逐漸退出歷史舞臺，信訪反映問題的內(nèi)容隨著時代經(jīng)濟的發(fā)展也有了變化，人們更多的目的是為了維護個人的財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)。人們不僅期望通過這種途徑表達自身訴求，更重要的是獲得利益補償，權(quán)利救濟包括實體權(quán)利救濟與程序權(quán)利救濟，多數(shù)訪民最終目的都是希望自身的實體權(quán)利能夠通過信訪途徑獲得救濟，可以看出，救濟權(quán)利這一功能主要是訪民自身的期望。

二、信訪制度功能的錯位

（一）具體的信訪程序

將信訪制度化應(yīng)然為實然的一個重要機構(gòu)是信訪辦，其全稱是“XX政府接受群眾來信來訪辦公室”，屬于各級政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)之一。實際信訪工作中，一個信訪事項被提出后，一般至少需要走完7個步驟才能得到最終的答復(fù)。無論信訪人的訴請是否被妥善辦理，都應(yīng)當接受。當然，該答復(fù)沒有法律約束力，這只是信訪辦的一種督促程序，所以絕大多數(shù)的信訪人都選擇了重新信訪。此時，信訪人可選的路有兩條，一是申請行政復(fù)議；二是尋求上級政府信訪部門的幫助（逐級上訪最終演變?yōu)檫M京訪）。這兩條路徑的最終結(jié)果基本是，將信訪事項退回下一級信訪部門，重新受理，陷入死循環(huán)。基本上人們開始了信訪之路后，很難停下腳步。有學者研究表明。⑤超過八成的信訪案件處于一種沒有終結(jié)的狀態(tài)，也就是說，大部分的上訪者沒能通過信訪解決自身問題。究其根本，信訪制度功能的錯位是主要因素。

（二）功能錯位的案例實證分析

筆者曾為了學習與調(diào)研，分別在三個場所接觸到了處在不同階段的信訪者，他們有著不同的訴請。本次觀察調(diào)研，目的不是通過具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出任何實證性結(jié)論，而是企圖見微知著，舉出具體的案例反映信訪制度功能的錯位問題。

案例一：訪民是兩位七十多歲的老人，兒子在十幾年前的一次斗毆中被人打死，為了此事，兩人堅持上訪了十年，其訴請很簡單---殺人償命，要求判處參與斗毆的所有人員死刑。我國死刑的運用已經(jīng)相當謹慎了，秉持著罪責刑相適應(yīng)的原則。當初沒有被判處死刑的，現(xiàn)在更不可能通過信訪有所改變。

案例二：訪民位于郊區(qū)的房子被拆遷公司錯拆，當時市價約11萬，新上任負責人表示政府愿意按照法律規(guī)定，將其房屋恢復(fù)原狀，房內(nèi)物品照價賠償，再根據(jù)受害人租賃房屋、交通費等方面額外花費給予賠償金，總額約50萬左右。但該訪民索賠100萬，并表示沒有商量的余地。于是，老太太一直都在為剩余的50萬賠償金奔波于家和信訪局兩地。信訪辦作為協(xié)調(diào)單位，在這樣的案例中非常無力，說服不了訪民合法索賠，也無法影響地方政府政策的運行。

案例一、案例二代表了兩類普遍存在的上訪問題，一類是上訪者法律知識不足，對依法判決的結(jié)果不滿；另一類是政策與民眾訴求的對抗，其中的矛盾無法調(diào)和。他們能夠成為 “常客”的兩類主要原因是：一、非法訴求沒有被及時制止；二、合法訴求得不到法律支持。

案例三：大爺已經(jīng)退休，希望在回北京前解決該單位房屋的產(chǎn)權(quán)問題。向法院提起了房屋的確權(quán)訴訟，一審敗訴后，大爺拿到了省政府信訪辦負責人的批文：“情況屬實，希望法院秉公判案”并提交，二審?fù)瑯訑≡V。大爺帶著憤懣與不解。其認為敗訴的原因是出示批文的信訪辦級別不夠高，沒有引起承辦法官的重視。我們給大爺解釋判決書顯示敗訴是因為大爺未充足的證據(jù)證明該房屋產(chǎn)權(quán)完全歸屬于他。大爺最終還是表示會一直上訪。

案例三也可以歸納到合法訴求得不到支持這一類型中，合法訴求若要得到法律支持，兩個條件缺一不可，經(jīng)過合法的法律程序與訴請一方擁有充分有效的證據(jù)。案例三中當事人是“權(quán)比法大、政府文件比法律條文管用”的典型擁護者，在他看來，政府擁有較多的權(quán)力資源，并期望通過信訪的途徑，獲取這種權(quán)力資源，得到政府和領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，更直接的滿足利益訴求。這種思想，很多訪民都有，映射到信訪功能上就是，人們期望信訪能夠?qū)崿F(xiàn)他們的權(quán)利救濟。

應(yīng)當明確的是，每一種制度的功能都應(yīng)當與其所處的社會環(huán)境相適應(yīng)。信訪制度的權(quán)利救濟功能或許在法制建設(shè)剛剛開始恢復(fù)的文革剛結(jié)束的那一段時期，對冤案昭雪發(fā)揮了特殊作用，使得人們嘗到了“甜頭”。現(xiàn)代社會已經(jīng)擁有獨立的、專業(yè)的權(quán)利救濟制度---司法制度，若還是通過信訪途徑解決糾紛、救濟權(quán)利，易干預(yù)司法制度的正常行使，有越俎代庖之嫌。正如案例三中，省政府信訪辦出示了“情況屬實”的批文。若法院不加查證，直接采信該份批文。那要法院這一定紛止爭的系統(tǒng)有何用？追問一句，信訪辦通過什么途徑，什么標準認可了當事人的證據(jù)？這份認可權(quán)是否經(jīng)過了法律授權(quán)？導(dǎo)致這些問題存在的很大的因素是信訪相關(guān)工作人員未能明晰現(xiàn)代社會信訪制度的功能所在，信訪辦的權(quán)力邊界模糊。換句話說，信訪制度在功能定位上的模糊，使其表面淡化了意見表達的作用，又無法承擔解決糾紛、救濟權(quán)利的重任。正是這樣的功能錯位，使得信訪制度處在尷尬境地，既給了信訪人希望，又難以滿足他們的預(yù)期要求。⑥

三、信訪功能的歸位

信訪困境的破除，首先必須明確功能定位，重新強化信訪的意見表達和理性反思、高度整合的綜合功能。

（一）反映民意民情

從西晉的“登聞鼓”到清朝的京控制度再到新中國成立后正式的信訪制度，從始至今其作為意見表達的平臺一直都被訪民與政府承認、提倡，信訪辦有機會接觸到民眾對立法、司法、執(zhí)法等法制問題的各方面意見與建議，并且有責任將整理的意見與建議進一步向有關(guān)機關(guān)反映。這一功能是其他功能存在的前提。

（二）理性反思，高度整合

從價值、規(guī)范和事實的關(guān)系原理出發(fā)，法治的過程就是一個不斷由價值上升為規(guī)范、再用規(guī)范去指導(dǎo)事實、通過事實去反思價值的循環(huán)往復(fù)的過程。⑦信訪實際上處于法治過程的反思階段，⑧這是我們發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中漏洞的主要階段。信訪部門分布于立法、司法、執(zhí)法職能機關(guān)，通過3.1中收集的民意、民情，進行整合、分類、分析。這一過程收集的信息，實際就是對于法治前兩個階段的“反思-改錯”再處理的重要資源。筆者所說信訪的再處理機能，并不是因為信訪已經(jīng)是超越立法、司法與執(zhí)法的權(quán)力存在，信訪過程為再處理提供了方向信息，而非再處理本身。

這一功能主要體現(xiàn)在對立法階段問題⑨的反思， 很多上訪反映的問題是所涉法律、政策本身制定存在問題，而不僅僅是執(zhí)行方面的問題。在法律、政策不修訂的情況下，訪民不可能通過信訪程序解決問題。此時，信訪的反思功能應(yīng)當發(fā)揮作用，在收集到了充分的訪民反映的問題后，高度整合以反思政策的合理、合法、公平、效率等價值考量是否合適。衡量各方面價值是否平衡的標準可以參考所涉領(lǐng)域的上位法的立法原則。值得注意的是，即使發(fā)現(xiàn)有與上位法立法原則不相適應(yīng)的政策方面的價值沖突，信訪部門也無權(quán)直接干預(yù)該法律、政策的執(zhí)行。信訪不同于一般的行政行為，它應(yīng)當是被動性、輔助性、事后性的。信訪部門可以針對反映的問題，向有關(guān)部門提出修改建議，為了這一功能的更好實施，需要程序法上的做一些修改，以銜接該功能的現(xiàn)實應(yīng)用。這一功能體現(xiàn)了權(quán)利救濟的間接性。

（三）解決非法律性質(zhì)的訴求

信訪的輔助性特點決定了不能依靠信訪解決所有問題，應(yīng)當讓涉訴信訪回歸到司法處理系統(tǒng)中。現(xiàn)有的信訪事物中，只有那些非法律性質(zhì)的訴求，才是信訪的事項范圍。例如，國有企業(yè)改制后下崗了，想通過信訪解決生活待遇問題，涉及當事人的利益、待遇、子女上學就業(yè)等。為了最大化該項功能的作用，應(yīng)當從法律上授予信訪部門相應(yīng)的處理權(quán)限、增設(shè)功能性的分設(shè)機構(gòu)、增加具備配套專業(yè)知識的員額等。

（四）救濟程序性權(quán)利

案例部分的權(quán)利功能錯位是指實體性權(quán)利，實體權(quán)利的救濟需要借助專業(yè)的司法資源，需要判斷的內(nèi)容可能包括侵害后果、法律關(guān)系、因果關(guān)系等，而且涉及的內(nèi)容不僅包括法律的明確規(guī)定，也可能出現(xiàn)沒有具體規(guī)定，需要法官運用自由裁量做出選擇的情況。信訪部門無法承擔這樣的功能，不僅因為其內(nèi)容與操作上的專業(yè)程度，更是因為涉及自然人人身財產(chǎn)等方面的重要權(quán)利。程序性權(quán)利內(nèi)容通常由法律明確規(guī)定，標準統(tǒng)一，法官自由裁量空間極小，而且訪民的程序性權(quán)利受到了侵害，說明其他解決問題方式的大門都極有可能被關(guān)閉，若信訪還將其拒之門外，顯然是不恰當?shù)摹?jù)此，信訪還應(yīng)當具備救濟程序性權(quán)利的功能。

四、信訪法治化

在明確了信訪的功能定位這一上位概念后，界定信訪各方面的標準成為首要任務(wù)，即將信訪制度的方方面面納入法治的軌道。

（一）信訪受理范圍法治化

在信訪工作中，大部分的訴求都有法律解決的渠道。不止政府，在公、檢、法、司這樣體系內(nèi)也設(shè)置著信訪機構(gòu)與信訪程序。于是，一個案件經(jīng)歷了訴訟程序終結(jié)后，啟動信訪程序的現(xiàn)象依然存在。依照上述信訪的功能定位，信訪機構(gòu)有他繼續(xù)存在的必要，但考慮到會存在機構(gòu)累贅、職能雷同、標準不統(tǒng)一等問題筆者認為不需要各個部門都設(shè)立一個信訪機構(gòu)。撤銷除政府的內(nèi)設(shè)信訪辦的其他信訪機構(gòu)，精簡人員，與政府同步，明確上下級關(guān)系或許是可行的解決辦法。

信訪受理范圍法治化除了在機構(gòu)設(shè)置改變方面做出努力外，更重要的是要堅守信訪與司法的范圍，不能侵犯司法管轄權(quán)。這一問題表現(xiàn)在現(xiàn)實生活中的現(xiàn)象就是“信訪不信法”、“信權(quán)不信法”。導(dǎo)致該現(xiàn)象的因素主要來自兩個方面，一是以往信訪受理范圍不明確，受理了本應(yīng)通過法律途徑解決的事項，甚至通過某些“特權(quán)”使得問題得到了解決，鼓勵了其他有著類似困境的訪民放棄訴訟途徑轉(zhuǎn)向信訪這一“捷徑”達成訴求；二是“法”本身的缺陷與“法”在實踐中存在種種問題。正是考慮到以上兩方面的原因，我們在關(guān)閉信訪的“側(cè)門”外，還應(yīng)當把法律機構(gòu)解決問題的大門打開，降低現(xiàn)有制度對案件受理范圍的種種限制。盡管沒有解決根本問題，但立案登記制的確使我們向好的方向邁出了一小步。立法上要做好兩類機制的銜接，防止出現(xiàn)兩不管的“真空地帶”。以上舉措都是在司法公正的前提下展開，若是司法本身不公，這套受理范圍的分流機制也只可能流于紙面。

（二）處理標準法治化

由于是非標準缺失，信訪工作中就出現(xiàn)了兩種極端做法： 一是無原則地花錢“買”穩(wěn)定，二是壓制信訪，通過截訪、甚至關(guān)押手段對付信訪人員，嚴重侵犯公民的民主權(quán)利和自由。⑩

第一種處理方式，容易鼓勵“非法”現(xiàn)象的滋生蔓延。信訪工作人員一味的安撫，使得訪民認為自身問題解決力度的大小與其產(chǎn)生的影響力成正比，而不是由案件本身的訴求正當性決定。信訪制度本身也受到了侵蝕。有些上訪戶甚至成為了養(yǎng)育一方水土一方人的寶藏，投入到信訪系統(tǒng)中的資源，不論是權(quán)力還是金錢，反而成為了刺激信訪的動力。圍繞這些人誕生了一個信訪經(jīng)濟圈，訪民如同下金蛋的鵝，而各級政府和機構(gòu)則頗有些養(yǎng)寇自重。

另一種做法，雖然暫時的控制住了信訪數(shù)量，卻容易導(dǎo)致沖突進一步激化升級，并且引發(fā)一系列其他法律問題，比如，侵犯訪民人身自由、駐京辦攔訪截訪的職能、行政處罰的管轄權(quán)等問題。現(xiàn)實中，這類問題的報道不絕于耳，網(wǎng)絡(luò)熱度也是高居不下。

由此可見，“甜棗”和“巴掌”都不是處理信訪問題的良方，反而易于引發(fā)更多的社會問題，造成公眾對整個“兩院一府”的系統(tǒng)喪失信心，不利于社會的穩(wěn)定。故此，我們應(yīng)當以上文明確的信訪功能為出發(fā)點，確立明確的法治標準，采取合法的手段處理信訪問題。

（三）處理程序法治化

現(xiàn)行的處理程序存在著很多不足，例如很多問題明明可以通過司法途徑解決，人們卻選擇了信訪。現(xiàn)實的情況中，有先信訪后司法，也有先司法后信訪的，或者兩種程序同時進行，牽扯不清的。因此極易違背司法最終原則，使社會關(guān)系長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。另外，有權(quán)處理信訪事項的部門通常是申訴對象的主管部門，我們無法寄希望于自己發(fā)現(xiàn)并解決自己的問題。信訪辦受理并了解相關(guān)事項后，會在規(guī)定時間內(nèi)給予訪民答復(fù)，但具體問題怎么解決、解決的依據(jù)，信訪工作如何展開或者有沒有展開訪民都無從得知，最重要的是，信訪辦向訪民與申訴對象分別獲取對事項的看法，而不組織雙方交流、質(zhì)證，難以保證信訪辦查明了事實情況，也就使得信訪辦缺少了公正處理問題的基礎(chǔ)。

根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題-分析問題-解決問題的思路，有了上面的理論基礎(chǔ)，最后一步解決問題就顯得水到渠成。第一，最初受理時把好關(guān)，堅持司法最終原則，信訪辦應(yīng)當嚴格遵守法律規(guī)定的終結(jié)機制；第二，堅持信訪公開，保證雙方主體的參與度與交流，接受公眾對信訪工作的監(jiān)督。只有公正公開，才能取信于民。

五、結(jié)語

信訪是大家爭論很多的一個話題，在信訪事件亂象叢生的當今，一味的鼓吹“信訪無用論”是沒有意義的，不是所有的問題都能夠通過司法途徑解決，我們應(yīng)當做的是明確信訪自身的定位，根據(jù)這個定位，將信訪一步一步的引入法治的軌道，為有需求且適格的訪民打開回歸“安定”的康莊大道。使信訪成為我國法治體系的一項重要制度，共同提升我們的法治理念！

注釋：

①登聞鼓，是懸掛在朝堂外的一面大鼓。撾登聞鼓，是中國古代重要的直訴方式之一。

② 相傳堯舜之時，就有“敢諫之鼓”了。凡欲直言諫諍或申訴冤枉者均可撾鼓上言。

③ 某些重案和冤案當事人，覺得自己的正當利益因誤判受到侵犯時，可超過一般訴訟管轄和訴訟程度的范圍，直接向最高統(tǒng)治者申訴，以達到緩和社會矛盾的效果。

④ 筆者認為，觀“上訪”制度的流變，不難看出，百姓期待通過上訪解決自身問題，內(nèi)心深處還是持的是一種“官大一級壓死人”官本位思想。這與當今主流的“權(quán)力與權(quán)力的制約”、“監(jiān)督”等思想有些背道而馳，我們應(yīng)當探尋一個現(xiàn)象發(fā)生的源頭、本因，而不是加一些政治正確的導(dǎo)向。

⑤ 參見楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學》2013年第5期第22頁。

⑥ 得出這一結(jié)論的前提是，信訪辦不走“以權(quán)壓人，特事特辦”的畸形路子。

⑦ 參見田文利：《信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究》，載《行政法學研究》2011年第1期第59頁。

⑧ 第一階段是立法，第二階段是守法、司法與執(zhí)法。

⑨ 此處的立法是指廣義的立法，包括行政機關(guān)政策的制定。

⑩ 參見楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學》2013年第5期，第29頁。

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基金項目：中南財經(jīng)政法大學研究生教育創(chuàng)新計劃項目“社會治理視角下的信訪制度研究”資助成果（項目編號：2017y1703）。