從信訪功能的角度探索并解決信訪的困境

袁紛紛　歐帥　代少青　游朋

摘要：信訪制度是國家治理的重要制度設計之一，但諸多研究已表明，信訪并不能及時高效地解決訪民的問題。造成這種情形的原因主要來自于信訪功能的錯位，即訪民對信訪功能的期待與信訪本身應當具備的功能不一致。筆者分別引用了在基層信訪辦、高校法律援助中心、法院所接觸到的四個具體案例來說明信訪無法救濟實體性權利，而只是意見表達和理性反思、高度整合的綜合機制，在明確了信訪的功能定位這一上位概念后，界定信訪各方面的標準成為首要任務，即將信訪制度的方方面面納入法治的軌道。

關鍵詞：信訪不信法；信訪功能；救濟權利；法治化

文革后，政治上發揮著“平冤正名”功能的信訪制度，隨著中國經濟發展、利益沖突加劇、體制轉型、規則缺失而引發的腐敗以及諸多社會不公現象的出現，旨在表達民情的信訪在數量上呈現出激增之勢，“信訪洪峰”就此出現。然而以上引起“信訪洪峰”的社會問題，對信訪本身也有影響，如信訪功能出現錯位，進而造成受理范圍不明、處理標準不統一、處理程序不規范、干預司法等一系列問題。

一、信訪功能的歷史演化

（一）登聞鼓制度

新中國的信訪制度，雖然是從上世紀五十年代開始創立，但若從思想流變的角度來看該制度，有史可考的源頭可以追溯至周朝時期設立的登聞鼓， 當時稱作“路鼓”。 這開啟了封建專權時期，最高統治者為安撫被統治者、聽取百姓冤屈的直訴制度。 自此，各個朝代都有接受百姓的“上訪”渠道。

無論在哪個時代，百姓上訪與官員截訪都是“焦不離孟，孟不離焦”的關系，古代政府對于“上訪”也會提供一些政策性的保護。秦漢時期，宮城外門設有公車司馬令一職，負責接待上書或請求面見天子陳言的官員、百姓等。漢朝更是嚴格要求各級仕宦必須對“上訪”百姓提供方便，不得隨便阻斷刁難，若不及時逐級向上通報，滿半個月以上將受到懲處。甚至于太平天國時期，各地的首長公署都設置了登聞鼓，鼓勵每個有冤屈的百姓都來行使上訪權利。可以說這條民情上達的重要渠道見證了中國封建王朝的興衰更迭。④

（二）溝通民意

新中國成立后，毛主席等主要領導人搬出窯洞住進中南海，為了解普通群眾的真實想法和生活狀況，1951年6月當時的政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這也是新中國成立后的第一份關于信訪工作的文件，文件中明確強調，各級政府應為人民群眾做主，要密切聯系群眾，全心全意為人民服務，做好與人民相關的事情，鼓勵人民群眾積極監督政府的工作和相關工作人員，積極反映情況。1957年11月國務院又頒布的《國務院關于加強人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出各級領導要親自接待、閱批人民來信。進一步確立了人民來信來訪制度。其政治意義在于加強國家與人民的聯系。

（三）救濟權利

這一制度最初的目的是廣開言路，密切聯系群眾。隨著“文革”結束，大量文革期間的冤假錯案通過信訪制度得到平反，人們漸漸將信訪作為解決問題、救濟權利的新渠道，而不僅僅是一條言路。改革開放后，政治運動逐漸退出歷史舞臺，信訪反映問題的內容隨著時代經濟的發展也有了變化，人們更多的目的是為了維護個人的財產權與人身權。人們不僅期望通過這種途徑表達自身訴求，更重要的是獲得利益補償，權利救濟包括實體權利救濟與程序權利救濟，多數訪民最終目的都是希望自身的實體權利能夠通過信訪途徑獲得救濟，可以看出，救濟權利這一功能主要是訪民自身的期望。

二、信訪制度功能的錯位

（一）具體的信訪程序

將信訪制度化應然為實然的一個重要機構是信訪辦，其全稱是“XX政府接受群眾來信來訪辦公室”，屬于各級政府的內設機構之一。實際信訪工作中，一個信訪事項被提出后，一般至少需要走完7個步驟才能得到最終的答復。無論信訪人的訴請是否被妥善辦理，都應當接受。當然，該答復沒有法律約束力，這只是信訪辦的一種督促程序，所以絕大多數的信訪人都選擇了重新信訪。此時，信訪人可選的路有兩條，一是申請行政復議；二是尋求上級政府信訪部門的幫助（逐級上訪最終演變為進京訪）。這兩條路徑的最終結果基本是，將信訪事項退回下一級信訪部門，重新受理，陷入死循環。基本上人們開始了信訪之路后，很難停下腳步。有學者研究表明。⑤超過八成的信訪案件處于一種沒有終結的狀態，也就是說，大部分的上訪者沒能通過信訪解決自身問題。究其根本，信訪制度功能的錯位是主要因素。

（二）功能錯位的案例實證分析

筆者曾為了學習與調研，分別在三個場所接觸到了處在不同階段的信訪者，他們有著不同的訴請。本次觀察調研，目的不是通過具體數據統計得出任何實證性結論，而是企圖見微知著，舉出具體的案例反映信訪制度功能的錯位問題。

案例一：訪民是兩位七十多歲的老人，兒子在十幾年前的一次斗毆中被人打死，為了此事，兩人堅持上訪了十年，其訴請很簡單---殺人償命，要求判處參與斗毆的所有人員死刑。我國死刑的運用已經相當謹慎了，秉持著罪責刑相適應的原則。當初沒有被判處死刑的，現在更不可能通過信訪有所改變。

案例二：訪民位于郊區的房子被拆遷公司錯拆，當時市價約11萬，新上任負責人表示政府愿意按照法律規定，將其房屋恢復原狀，房內物品照價賠償，再根據受害人租賃房屋、交通費等方面額外花費給予賠償金，總額約50萬左右。但該訪民索賠100萬，并表示沒有商量的余地。于是，老太太一直都在為剩余的50萬賠償金奔波于家和信訪局兩地。信訪辦作為協調單位，在這樣的案例中非常無力，說服不了訪民合法索賠，也無法影響地方政府政策的運行。

案例一、案例二代表了兩類普遍存在的上訪問題，一類是上訪者法律知識不足，對依法判決的結果不滿；另一類是政策與民眾訴求的對抗，其中的矛盾無法調和。他們能夠成為 “常客”的兩類主要原因是：一、非法訴求沒有被及時制止；二、合法訴求得不到法律支持。

案例三：大爺已經退休，希望在回北京前解決該單位房屋的產權問題。向法院提起了房屋的確權訴訟，一審敗訴后，大爺拿到了省政府信訪辦負責人的批文：“情況屬實，希望法院秉公判案”并提交，二審同樣敗訴。大爺帶著憤懣與不解。其認為敗訴的原因是出示批文的信訪辦級別不夠高，沒有引起承辦法官的重視。我們給大爺解釋判決書顯示敗訴是因為大爺未充足的證據證明該房屋產權完全歸屬于他。大爺最終還是表示會一直上訪。

案例三也可以歸納到合法訴求得不到支持這一類型中，合法訴求若要得到法律支持，兩個條件缺一不可，經過合法的法律程序與訴請一方擁有充分有效的證據。案例三中當事人是“權比法大、政府文件比法律條文管用”的典型擁護者，在他看來，政府擁有較多的權力資源，并期望通過信訪的途徑，獲取這種權力資源，得到政府和領導的干預，更直接的滿足利益訴求。這種思想，很多訪民都有，映射到信訪功能上就是，人們期望信訪能夠實現他們的權利救濟。

應當明確的是，每一種制度的功能都應當與其所處的社會環境相適應。信訪制度的權利救濟功能或許在法制建設剛剛開始恢復的文革剛結束的那一段時期，對冤案昭雪發揮了特殊作用，使得人們嘗到了“甜頭”。現代社會已經擁有獨立的、專業的權利救濟制度---司法制度，若還是通過信訪途徑解決糾紛、救濟權利，易干預司法制度的正常行使，有越俎代庖之嫌。正如案例三中，省政府信訪辦出示了“情況屬實”的批文。若法院不加查證，直接采信該份批文。那要法院這一定紛止爭的系統有何用？追問一句，信訪辦通過什么途徑，什么標準認可了當事人的證據？這份認可權是否經過了法律授權？導致這些問題存在的很大的因素是信訪相關工作人員未能明晰現代社會信訪制度的功能所在，信訪辦的權力邊界模糊。換句話說，信訪制度在功能定位上的模糊，使其表面淡化了意見表達的作用，又無法承擔解決糾紛、救濟權利的重任。正是這樣的功能錯位，使得信訪制度處在尷尬境地，既給了信訪人希望，又難以滿足他們的預期要求。⑥

三、信訪功能的歸位

信訪困境的破除，首先必須明確功能定位，重新強化信訪的意見表達和理性反思、高度整合的綜合功能。

（一）反映民意民情

從西晉的“登聞鼓”到清朝的京控制度再到新中國成立后正式的信訪制度，從始至今其作為意見表達的平臺一直都被訪民與政府承認、提倡，信訪辦有機會接觸到民眾對立法、司法、執法等法制問題的各方面意見與建議，并且有責任將整理的意見與建議進一步向有關機關反映。這一功能是其他功能存在的前提。

（二）理性反思，高度整合

從價值、規范和事實的關系原理出發，法治的過程就是一個不斷由價值上升為規范、再用規范去指導事實、通過事實去反思價值的循環往復的過程。⑦信訪實際上處于法治過程的反思階段，⑧這是我們發現法治建設中漏洞的主要階段。信訪部門分布于立法、司法、執法職能機關，通過3.1中收集的民意、民情，進行整合、分類、分析。這一過程收集的信息，實際就是對于法治前兩個階段的“反思-改錯”再處理的重要資源。筆者所說信訪的再處理機能，并不是因為信訪已經是超越立法、司法與執法的權力存在，信訪過程為再處理提供了方向信息，而非再處理本身。

這一功能主要體現在對立法階段問題⑨的反思， 很多上訪反映的問題是所涉法律、政策本身制定存在問題，而不僅僅是執行方面的問題。在法律、政策不修訂的情況下，訪民不可能通過信訪程序解決問題。此時，信訪的反思功能應當發揮作用，在收集到了充分的訪民反映的問題后，高度整合以反思政策的合理、合法、公平、效率等價值考量是否合適。衡量各方面價值是否平衡的標準可以參考所涉領域的上位法的立法原則。值得注意的是，即使發現有與上位法立法原則不相適應的政策方面的價值沖突，信訪部門也無權直接干預該法律、政策的執行。信訪不同于一般的行政行為，它應當是被動性、輔助性、事后性的。信訪部門可以針對反映的問題，向有關部門提出修改建議，為了這一功能的更好實施，需要程序法上的做一些修改，以銜接該功能的現實應用。這一功能體現了權利救濟的間接性。

（三）解決非法律性質的訴求

信訪的輔助性特點決定了不能依靠信訪解決所有問題，應當讓涉訴信訪回歸到司法處理系統中。現有的信訪事物中，只有那些非法律性質的訴求，才是信訪的事項范圍。例如，國有企業改制后下崗了，想通過信訪解決生活待遇問題，涉及當事人的利益、待遇、子女上學就業等。為了最大化該項功能的作用，應當從法律上授予信訪部門相應的處理權限、增設功能性的分設機構、增加具備配套專業知識的員額等。

（四）救濟程序性權利

案例部分的權利功能錯位是指實體性權利，實體權利的救濟需要借助專業的司法資源，需要判斷的內容可能包括侵害后果、法律關系、因果關系等，而且涉及的內容不僅包括法律的明確規定，也可能出現沒有具體規定，需要法官運用自由裁量做出選擇的情況。信訪部門無法承擔這樣的功能，不僅因為其內容與操作上的專業程度，更是因為涉及自然人人身財產等方面的重要權利。程序性權利內容通常由法律明確規定，標準統一，法官自由裁量空間極小，而且訪民的程序性權利受到了侵害，說明其他解決問題方式的大門都極有可能被關閉，若信訪還將其拒之門外，顯然是不恰當的。據此，信訪還應當具備救濟程序性權利的功能。

四、信訪法治化

在明確了信訪的功能定位這一上位概念后，界定信訪各方面的標準成為首要任務，即將信訪制度的方方面面納入法治的軌道。

（一）信訪受理范圍法治化

在信訪工作中，大部分的訴求都有法律解決的渠道。不止政府，在公、檢、法、司這樣體系內也設置著信訪機構與信訪程序。于是，一個案件經歷了訴訟程序終結后，啟動信訪程序的現象依然存在。依照上述信訪的功能定位，信訪機構有他繼續存在的必要，但考慮到會存在機構累贅、職能雷同、標準不統一等問題筆者認為不需要各個部門都設立一個信訪機構。撤銷除政府的內設信訪辦的其他信訪機構，精簡人員，與政府同步，明確上下級關系或許是可行的解決辦法。

信訪受理范圍法治化除了在機構設置改變方面做出努力外，更重要的是要堅守信訪與司法的范圍，不能侵犯司法管轄權。這一問題表現在現實生活中的現象就是“信訪不信法”、“信權不信法”。導致該現象的因素主要來自兩個方面，一是以往信訪受理范圍不明確，受理了本應通過法律途徑解決的事項，甚至通過某些“特權”使得問題得到了解決，鼓勵了其他有著類似困境的訪民放棄訴訟途徑轉向信訪這一“捷徑”達成訴求；二是“法”本身的缺陷與“法”在實踐中存在種種問題。正是考慮到以上兩方面的原因，我們在關閉信訪的“側門”外，還應當把法律機構解決問題的大門打開，降低現有制度對案件受理范圍的種種限制。盡管沒有解決根本問題，但立案登記制的確使我們向好的方向邁出了一小步。立法上要做好兩類機制的銜接，防止出現兩不管的“真空地帶”。以上舉措都是在司法公正的前提下展開，若是司法本身不公，這套受理范圍的分流機制也只可能流于紙面。

（二）處理標準法治化

由于是非標準缺失，信訪工作中就出現了兩種極端做法： 一是無原則地花錢“買”穩定，二是壓制信訪，通過截訪、甚至關押手段對付信訪人員，嚴重侵犯公民的民主權利和自由。⑩

第一種處理方式，容易鼓勵“非法”現象的滋生蔓延。信訪工作人員一味的安撫，使得訪民認為自身問題解決力度的大小與其產生的影響力成正比，而不是由案件本身的訴求正當性決定。信訪制度本身也受到了侵蝕。有些上訪戶甚至成為了養育一方水土一方人的寶藏，投入到信訪系統中的資源，不論是權力還是金錢，反而成為了刺激信訪的動力。圍繞這些人誕生了一個信訪經濟圈，訪民如同下金蛋的鵝，而各級政府和機構則頗有些養寇自重。

另一種做法，雖然暫時的控制住了信訪數量，卻容易導致沖突進一步激化升級，并且引發一系列其他法律問題，比如，侵犯訪民人身自由、駐京辦攔訪截訪的職能、行政處罰的管轄權等問題。現實中，這類問題的報道不絕于耳，網絡熱度也是高居不下。

由此可見，“甜棗”和“巴掌”都不是處理信訪問題的良方，反而易于引發更多的社會問題，造成公眾對整個“兩院一府”的系統喪失信心，不利于社會的穩定。故此，我們應當以上文明確的信訪功能為出發點，確立明確的法治標準，采取合法的手段處理信訪問題。

（三）處理程序法治化

現行的處理程序存在著很多不足，例如很多問題明明可以通過司法途徑解決，人們卻選擇了信訪。現實的情況中，有先信訪后司法，也有先司法后信訪的，或者兩種程序同時進行，牽扯不清的。因此極易違背司法最終原則，使社會關系長期處于不穩定的狀態。另外，有權處理信訪事項的部門通常是申訴對象的主管部門，我們無法寄希望于自己發現并解決自己的問題。信訪辦受理并了解相關事項后，會在規定時間內給予訪民答復，但具體問題怎么解決、解決的依據，信訪工作如何展開或者有沒有展開訪民都無從得知，最重要的是，信訪辦向訪民與申訴對象分別獲取對事項的看法，而不組織雙方交流、質證，難以保證信訪辦查明了事實情況，也就使得信訪辦缺少了公正處理問題的基礎。

根據發現問題-分析問題-解決問題的思路，有了上面的理論基礎，最后一步解決問題就顯得水到渠成。第一，最初受理時把好關，堅持司法最終原則，信訪辦應當嚴格遵守法律規定的終結機制；第二，堅持信訪公開，保證雙方主體的參與度與交流，接受公眾對信訪工作的監督。只有公正公開，才能取信于民。

五、結語

信訪是大家爭論很多的一個話題，在信訪事件亂象叢生的當今，一味的鼓吹“信訪無用論”是沒有意義的，不是所有的問題都能夠通過司法途徑解決，我們應當做的是明確信訪自身的定位，根據這個定位，將信訪一步一步的引入法治的軌道，為有需求且適格的訪民打開回歸“安定”的康莊大道。使信訪成為我國法治體系的一項重要制度，共同提升我們的法治理念！

注釋：

①登聞鼓，是懸掛在朝堂外的一面大鼓。撾登聞鼓，是中國古代重要的直訴方式之一。

② 相傳堯舜之時，就有“敢諫之鼓”了。凡欲直言諫諍或申訴冤枉者均可撾鼓上言。

③ 某些重案和冤案當事人，覺得自己的正當利益因誤判受到侵犯時，可超過一般訴訟管轄和訴訟程度的范圍，直接向最高統治者申訴，以達到緩和社會矛盾的效果。

④ 筆者認為，觀“上訪”制度的流變，不難看出，百姓期待通過上訪解決自身問題，內心深處還是持的是一種“官大一級壓死人”官本位思想。這與當今主流的“權力與權力的制約”、“監督”等思想有些背道而馳，我們應當探尋一個現象發生的源頭、本因，而不是加一些政治正確的導向。

⑤ 參見楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學》2013年第5期第22頁。

⑥ 得出這一結論的前提是，信訪辦不走“以權壓人，特事特辦”的畸形路子。

⑦ 參見田文利：《信訪制度的性質、功能、結構及原則的承接性研究》，載《行政法學研究》2011年第1期第59頁。

⑧ 第一階段是立法，第二階段是守法、司法與執法。

⑨ 此處的立法是指廣義的立法，包括行政機關政策的制定。

⑩ 參見楊小軍：《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學》2013年第5期，第29頁。

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基金項目：中南財經政法大學研究生教育創新計劃項目“社會治理視角下的信訪制度研究”資助成果（項目編號：2017y1703）。