我國土地用途管制改革的法理求解

孫同鋒

摘要：我國現行土地用途管制在實踐運行中呈現出失靈狀態，須對其作理性地檢討，并從世界觀和方法論兩大維度提出切實可行的改革和完善方案。綜觀現有理論和實踐，立足于“權利—權力”平衡的規范語境，從系統論、制度聯動效應等視角出發，我國現行土地用途管制改革宜踐行以下“一攬子”方案：在理念上應建立多元利益訴求均衡實現的制度樣態體系；在邏輯前提上應積極推動我國土地規劃模式由“增量”向“存量”的轉型；在關鍵內容上應突破現行農用地轉用審批的封閉運行結構；在技術路線上應創新“兩個總量指標控制”的實現方式，力爭實現土地用途管制的彈性化目標；在配套跟進上應有效推進存量建設用地再開發法律制度建設。唯有如此，方可有助于突圍這一制度運行失靈的困境，有助于實現十九大報告所提出的“確保國家糧食安全”這一重大戰略目標。

關鍵詞：土地用途；管制失靈；土地規劃

土地利用總體規劃（簡稱“土地規劃”）是指導土地利用和管理的綱領性文件，是落實土地用途管制、引導城鄉建設的重要依據。改革開放以來，經過三輪土地規劃的探索實踐，逐步形成了層次分明、制度健全的規劃體系，成為我國重要的空間規劃之一，為我國的耕地保護和快速城鎮化起到了重要作用。十八大以來，我國經濟發展進入新常態，面對資源環境約束趨緊、耕地和生態空間保護壓力增大等問題，國家從頂層設計推進生態文明體制改革和規劃體制改革。新形勢下，土地規劃需要在傳承中有所變革。

1土地規劃存在的主要問題

1.1五級規劃編制內容大同小異，鄉級規劃編制深度不夠

我國五級土地規劃分別對應五級人民政府，層級清晰。但五級土地規劃均定位總體規劃，使得各級規劃編制內容大同小異，全國、省級、地（市）級土地規劃重點是層層分解指標，最終傳導給鄉級土地規劃并落實布局。縣、鄉級土地規劃往往同步編制，鄉級匯總后形成縣級規劃，使得縣級規劃成為過程式規劃，作用較弱。各級政府編制同級土地規劃，可以較好地發揮政府的責任意識，使其重視土地規劃，但規劃層級過多，規劃內容趨同，增加了規劃編制成本，卻并未取得明顯的效用。

1.2與城鄉規劃的建設用地功能有重疊，但彼此間缺乏有效銜接

土地規劃是全域覆蓋的規劃，在主要指標的約束下，對農用地、建設用地、未利用地進行統籌安排，重點是對基本農田和建設用地進行規劃，明確基本農田布局，安排城鎮、鄉村、交通水利等用地。城鄉規劃重點是對城鎮和鄉村建設用地進行布局，根據預測的人口確定城鄉建設用地邊界與內部結構。土地規劃與城鄉規劃均對建設用地進行規劃，差異在于土地規劃是上級指標約束下的建設用地安排，城鄉規劃是地方需求導向下的建設用地安排，從學科發展、理論方法、技術力量、實施監管來看，城鄉規劃的建設用地布局更為科學，土地規劃的管控更具成效。由于編制主體、技術標準的不同，兩個規劃的建設用地規模和布局難以完全統一，時常出現符合一個規劃不符合另一個規劃的情形，項目不符合土地規劃，無法辦理農用地轉用手續，而不符合城鄉規劃，無法辦理“一書兩證”，既降低了建設項目審批效率，也影響了城市空間格局。

1.3土地用途管制針對性和靈活性不足，滯后于非集中建設區發展需要

我國土地用途管制的對象重點是耕地，對非耕農地、生態用地等管控力度不夠。規劃布局為建設用地，即可申請辦理農用地轉用手續，導致部分居住、工業和公共設施類項目布局在山水資源保護敏感區域，破壞了城市生態環境。同時，嚴格按照建設用地布局管制的方式過于理想化，特別是城市非集中建設區內的項目用地普遍較小、布局分散，實施的不確定性較多，一般到建設階段才能準確定位，嚴格的土地用途管制使得其往往不符合土地規劃，甚至于占用基本農田導致無法實施，既增加了規劃調整的成本，又影響了合理的項目落地。

2土地規劃如何變革

2.1構建“國土規劃+空間規劃+功能區規劃”三層次土地規劃編制體系

處理好與城鄉規劃的關系，土地規劃應弱化建設用地布局，強化土地用途管制，通過用途管制，優化國土空間格局。研究提出建立“國土規劃+空間規劃+功能區規劃”的層次分明、傳導清晰的土地規劃編制體系，國家層面編制國土規劃，省、市級層面編制空間規劃，縣、鄉級層面編制土地利用功能區規劃。國土規劃以政策性、宏觀性為主，重在對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等做出總體部署與統籌安排，確定耕地保有量、基本農田、國土開發強度等主要指標。

2.2明確不同層級規劃編制深度，加強強制性內容傳導

不同層級的規劃定位、不同的比例尺決定了規劃編制深度不一樣。其中省、市級規劃均涉及劃定“三區三線”，但劃定的深度有所差異，省級空間規劃主要是明確劃定的技術標準，制定“三線”管理規定，在省域層面做好統籌，確保市級空間規劃匯總后“三區三線”結構合理性；市級空間規劃固化生態保護紅線、城鎮開發邊界和基本農田紅線。區級規劃劃定一級功能區，鄉級規劃在一級功能區基礎上劃定二級功能區。耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、國土開發強度、生態用地比例等作為約束性指標逐級傳導至區級規劃；基本農田、城鎮用地、生態空間面積、城鎮生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等作為鄉級規劃約束性指標，預期性指標由各級規劃根據需要自行確定。

2.3創新區鄉級土地規劃編制，完善土地用途管制

縣、鄉級土地利用功能區在市級空間規劃基礎上，統籌銜接城鄉、農業、交通、旅游、環保等規劃，劃定土地利用功能區。功能區分為一級功能區和二級功能區，一級功能區8個，包括城鎮建設區、村莊建設區、重大設施建設區、休閑農業區、糧食生產區、特色農產品生產區、生態維育區、風景旅游區。二級功能區17個，包括城鎮允許建設區、城鎮有條件建設區、村莊允許建設區、村莊有條件建設區、郊野公園、農業公園、蔬菜種植區、糧食種植區、林果種植區、畜禽養殖區、水產養殖區、水域、水源保護區、山體保護區、地質災害危險區、其他生態區。

3結語

基本農田紅線管理建議適當放寬準入門檻，解決非集中建設區準入項目因占用基本農田不能落地問題。生態保護紅線考慮由地（市）級人大立法管理，生態紅線內的項目建設實行負面清單制度。其次是賦予地方政府更多事權，農用地轉用和土地征收可全部由省級政府審批，國土資源部重點抓好計劃、督查、執法等。

參考文獻：

[1]董祚繼，吳運娟.中國現代土地利用規劃——理論方法與實踐[M].北京：中國大地出社，2008：90-91.DongZJ，WuYJ.ModernlanduseplanninginChina：theory，methodandPractice[M].Beijing：ChinaLandPress，2008：90-91.

（作者單位：沂南縣國土資源局）