協同治理視角下的檔案公共管理探究

趙浩華 倪麗娟

摘要：協同治理是一種由政府部門主導，社會組織、市場主體、公民團體等多種要素協同參與社會事務的公共管理模式。協同治理所具有的多元、合作、協調、共享等特點，已經成為西方學界和政府部門頗為重視的公共管理模式。本文以協同治理為視角，分析我國檔案公共管理模式存在的問題，結合國外檔案管理的經驗與啟示，提出進一步改進我國檔案公共管理的對策，以期對我國檔案服務優化和發展有所裨益。

關鍵詞：協同治理檔案公共管理模式

Abstract：Synergy governance is a public man？ agement mode in social affairs that is led by govern？ ment departments， and participated by social organi？ zations， market players， civic groups and other ele？ ments. Synergy governance has many characteris？ tics such as diversity， cooperation， coordination and sharing. It has become a public management mode which has been attached great importance by west？ ern academia and government departments. This paper， based on the perspective of synergy gover？ nance， analyzes the problems in the public manage？ ment of archives in China， and puts forward some countermeasures to improve the public manage？ ment of archives in our country by combining the experience and enlightenment of foreign archives management. It is expected to benefit the optimiza？ tion and development of archival services in China.

Key words：synergy governance；archives；public management model

一、引言

協同治理是一種由政府部門主導，社會組織、市場主體、公民團體等多種要素協同參與社會事務的公共管理模式。關于協同治理的研究始于20世紀80年代，作為一門新興交叉理論，協同治理的理論基礎是自然科學領域的系統協同論和社會科學領域的治理理論。進入21世紀，隨著全球化的日益深化，公共領域與私人領域的臨界點不斷縮減，公共領域所面臨的問題呈現復雜化和碎片化趨勢，傳統公共管理模式難以適應現代社會和民眾需求。協同治理所具有的多元、合作、協調、共享等特點，已成為西方學界和公共管理部門頗為重視的公共管理模式。

隨著社會發展，公共部門、社會組織以及普通民眾對檔案的需求日益增加，但檔案管理在我國仍處于政府部門主導的傳統管理模式。近年來，我國學者開始對傳統檔案公共管理的弊端進行反思，其中不乏對于西方現代公共管理模式的分析與借鑒。由于社會環境和體制的差異，我國檔案學界在研究過程中較少關注西方公共管理的熱點——協同治理。為此，在國家治理現代化的時代背景下，本文以協同治理為視角，分析我國檔案公共管理模式存在的問題，結合國外檔案管理的經驗與啟示，提出進一步改進我國檔案公共管理的對策，以期對我國檔案服務優化和發展有所裨益。

二、協同治理視角下檔案公共管理模式的優勢

在協同治理背景下，西方國家形成了較為成熟、高效的檔案公共管理模式，較好滿足了社會對于檔案的多樣化需求，有效推動了檔案事業的持續發展。

（一）多元主體的協同優勢

傳統檔案公共管理的實踐過程中，無論是政府、市場還是社會主導的單一化的管理模式都具有較大局限性，西方國家嘗試通過協同治理來推動檔案工作發展，堅持政府間接管理、社會組織發揮中介和補充職能、合理引導民眾需求的方式來實現多元主體的協同參與。譬如，英國檔案管理長期以來堅持多元協同參與，包括國家檔案館（政府部門）、印度事務部圖書檔案館（非政府性公共機構）、大學、教會、企業及私人檔案館（社會組織）等多類檔案主體，通過多方合作不僅實現了對各類檔案資源的共享，還較好地滿足了不同主體對檔案的多樣化需求。[1]再如，美國國家檔案館在2017年研發“銘記一戰”（Remembering WWI）移動應用程序過程中，通過多種方式吸引社會組織和民眾參與一戰檔案資源的收集，包括吸納軟件開發人員、社交媒體交互設計人員的專業知識，參考采納歷史教師、數字人文愛好者、博物館專家的檔案需求等，進一步提高了檔案資源的開發與利用程度。[2]可見，西方國家通過引入多元主體協同參與檔案公共管理過程，適度縮小了政府檔案管理、控制職能，提高了社會組織及民眾的檔案參與度。

（二）資源共享的合作優勢

檔案管理目標在于實現檔案工作社會化，西方國家通過協同治理來增強政府檔案部門、社會檔案管理組織、私人檔案館以及普通民眾間的互動，檔案管理主體共享資源、相互配合，使檔案信息的質量大幅提升，檔案公開的范圍不斷擴大，從根本上改變了過去檔案“保存備查”的狀態，提升了檔案及檔案管理工作的活力。譬如，加拿大建立國家檔案館與學校、科研機構、教會檔案館的聯合管理機制，通過政府檔案機構、半政府檔案機構、非政府檔案機構間的多元互動、有效協調，逐年加大對官方和非官方檔案資料的收集保管力度，檔案資料內容涵蓋社會生活的方方面面，大大滿足了檔案用戶的查閱需要。[3]丹麥國家檔案館通過外包形式，不斷提升檔案收集與管理專業化水平，提供更加人性化的檔案基礎設施建設及配套服務，給檔案用戶帶來較舒適、便利的感官體驗。[4]

（三）分工合作的專業優勢

協同的根本要義在于分工與合作，西方國家十分重視為公眾提供專業化的服務，突出表現在檔案公共管理系統內部和檔案公共服務的供給層面。譬如，英國通過加強檔案專業分工，有效打破了不同部門間的界限，作為政府部門的國家檔案館主要為國家和地區發展、政府建設提供服務，檔案公共管理多具有綜合性和指導性，不具有小眾化特征；非政府組織的檔案館一般具有很強的專業性，主要為資金供給方提供專門性的檔案管理服務。這兩種檔案管理部門在業務上有所互補，在檔案提供方面協同發展，提升了普通民眾和社會團體的檔案利用效率，實現了跨部門的網絡化協同與無縫鏈接，推動檔案公共服務協同化發展。[5]再如，瑞典檔案管理部門高度重視檔案工作的專業宣傳，通過形式多樣的專業活動吸引民眾參與檔案工作，以檔案共享日、歷史紀念儀式、珍貴館藏開放日等形式，引導社會民眾廣泛參與檔案服務和管理，起到“活”化檔案、提高檔案館知名度、增強社會檔案意識的作用，成為連接檔案公共管理部門與社會大眾的橋梁紐帶。[6]

三、我國傳統檔案公共管理模式存在的問題

國家治理現代化的大背景下，傳統檔案管理模式已很難適應現代社會需要，值得業界關注與反思。

（一）檔案管理主體的單一化

隨著改革開放不斷深入，社會民眾對檔案的需求日益多元化，由政府、社會組織、民眾“協同”完成檔案公共管理已成為必然趨勢。然而，我國傳統檔案管理工作仍具有較強的壟斷性，檔案部門承擔了絕大部分的檔案工作，由于管理主體的單一化，我國檔案資源處于相對壟斷的公共管理體制之下，因而在很長一段時間內，我國檔案工作受到“官本位”和“神秘主義”觀念的影響，自我封閉成為常態，檔案工作重心在于資源收集與保管，對外利用也僅限于體制內部，這使得社會組織、市場主體、公民團體等各類社會資源無法在檔案管理過程中發揮自身知識和技能優勢，檔案公共管理部門出現職能集中、機構膨脹、人浮于事的現象，檔案事業發展嚴重滯后于經濟社會的發展需求。

（二）檔案管理模式的碎片化

受傳統管理體制影響，我國傳統檔案管理模式存在碎片化問題，不能滿足政府以及社會民眾的需求。一方面，我國檔案管理的職責分界呈現碎片化狀態，這與我國傳統的條塊式檔案管理體制密切相關，目前我國承擔檔案管理的公共部門包括各級綜合性檔案館、各部門業務檔案館、黨史部門、地方史志部門、各類博物館等，雖然各類檔案部門均是政府管理機構，但相互間關系較松散和獨立，各類檔案管理部門職責既有重疊又有空缺，檔案管理存在條塊分割不清的功能性問題，這導致各類檔案管理部門在檔案服務上存在制約與沖突，部門主義、各自為政現象經常性出現，嚴重阻礙了檔案公共管理的發展。另一方面，我國檔案資源存在碎片化問題。我國檔案資源分散于各類檔案管理部門之中，具有明顯的分散性和不連貫性，基于檔案資源共享的協同機制體制以及利用平臺尚未建立，檔案資源協同利用效率較低，間接阻礙了檔案資源的共享交流，不能真正地發揮檔案資源的作用和價值。

（三）檔案公共服務的片面化

當前，社會各方面日益增長的檔案文化需求和相對落后的檔案公共服務能力之間的矛盾，是當前我國檔案工作的主要矛盾之一。一方面，檔案公共服務理念相對滯后。長期以來，傳統檔案管理模式秉持“政府本位”的思維觀念，“公民本位”和“社會本位”的思想尚無法貫穿檔案服務始終，檔案部門更關注于“收集與保管”，而非“開發與利用”，尤其在數字化信息時代，傳統檔案的被動服務理念更難以為繼，這使得檔案公共管理相對封閉與保守，嚴重制約了檔案信息資源效能的發揮。另一方面，檔案公共服務效果不佳。傳統檔案管理部門在發展過程中，受自身職能壟斷性的影響，檔案服務出現排他性特征，非政府組織、市場主體、公民團體等社會資源很難參與檔案公共管理全過程，這使得檔案服務的平等性、透明性、責任性以及有效性都難以保證，檔案的資政效能難以發揮，檔案的利民成果亦難以分享。

三、協同治理視角下完善我國檔案公共管理的對策

檔案公共管理的最終目的在于將“死檔案”變成“活資料”，最大限度地為社會發展提供服務。協同治理強調政府與社會組織的協同合作，符合當前我國檔案公共管理的價值取向。

（一）拓展多元主體，增強檔案協同能力

“善治”既是協同治理的價值追求，亦是我國服務型政府建設的理想目標。在協同治理背景下，檔案公共管理需要引入更多的治理主體，通過多元協作來推動檔案管理系統趨于有序化，逐漸改變過去政府的單一治理模式，將社會民眾、社會組織、企業等主體引進來，作為治理主體協同參與檔案公共管理。一方面，基于民眾檔案需求，深化檔案公共管理部門、非政府組織以及私人檔案機構間的協調合作。檔案公共管理部門要以民眾現實需求為指引，不斷豐富我國檔案館館藏結構，變單一檔案公共管理主體為多元檔案管理主體，多渠道收集檔案資料，不斷優化我國檔案館館藏結構，使國家檔案館、學校、科研機構、企業、私人檔案館、博物館、圖書館在協調合作中優勢互補，全方位提升我國檔案的儲備能力。另一方面，基于檔案業務流程，深化政府內部各部門間的協調合作。進一步明確政府內部各部門在檔案管理工作上的職責，突出國家級檔案館的綜合性和指導性，建立溝通聯系機制，從根本上解決過去檔案管理上的各自為政，不斷實現檔案規模化管理。

（二）積極回應訴求，提升檔案服務能力

檔案不僅是歷史信息載體，更是進行各類問題比較分析的依據。在國家治理現代化的大環境下，我國檔案公共管理需要進一步回應經濟建設、民生建設、文化繁榮等多方面訴求，變被動應對為主動服務。首先，檔案公共管理要回應經濟發展的訴求，要收集好、保存好、管理好各類經濟建設檔案資料，主動跟進、服務各類經濟項目建設，譬如在國家“一帶一路”經濟帶建設過程中，深入挖掘絲綢之路經濟帶的歷史檔案資源，推動經濟發展與歷史文化建設緊密融合。其次，檔案公共管理要回應民生建設訴求，提高檔案資料的開放程度，使檔案成為群眾了解國家政策、各級黨委政府決策的重要紐帶，不斷加強與群眾相關的婚姻、招工、征地、拆遷等檔案的管理和開放，方便群眾查檔，使群眾的合法權益得到有效維護。再次，檔案公共管理要回應文化繁榮訴求，充分發揮檔案的文化底蘊，突出檔案文化休閑功能，利用老唱片、老電影構筑內容豐富的文化空間，使檔案館成為重要的文化休閑場所。

（三）推進技術革新，加強檔案共享能力

協同治理的本質在于通過協調合作，消除隔閡和沖突，實現公共利益最大化。在這種背景下，我國的檔案公共管理要不斷推進技術革新，利用先進的技術優化服務方式，最大限度地滿足各類用戶對檔案信息的需求。一是推動檔案數字化，建設數字檔案館，在對現有檔案全面整合的基礎上，有計劃、有步驟地推動信息檔案數字化，利用現代化的掃描成像、信息錄入等技術，對紙質、膠片、錄音、錄像檔案進行數字化處理，不斷豐富電子檔案的館藏，方便使用者查閱。二是加強檔案工作網絡化。檔案工作網絡化有助于提升檔案業務指導的社會化程度，提高非公組織與公眾個人檔案業務能力、豐富社會檔案資源體系和社會檔案利用能力，為檔案實質價值和工具價值的實現奠定堅實的社會基礎。[7]三是提升檔案政務協同化。推動檔案業務流程橫向化整合，通過現代技術，對不同領域、內容的檔案數據庫進行整合，方便檔案的查閱；推動檔案業務流程縱向化整合，借助互聯網，實現國家、省、市等公共檔案館的聯合，為公眾提供在更大區域范圍內的檔案服務。

*本文為黑龍江省藝術規劃課題青年項目“黑龍江特色區域文化產業與地方高等教育協同發展研究”（項目編號：2018C006）階段性研究成果。

參考文獻：

[1][5]李財富.西方發達國家檔案服務的實踐及啟示[J].檔案學通訊.2016（2）：61-64.

[2]Remembering WWI Ipad and Android app[EB/ OL].2017-10-18.https：//www.archives.gov/topics/ wwi-app.

[3]馬學強、王偉.加拿大公共檔案館社會文化功能分析[J].中國檔案.2006（6）：58-60.

[4][6]王原.檔案信息化建設規劃標準宜先行——北歐檔案工作考察啟示[J].浙江檔案.2011（2）：58-60.

[7]倪麗娟.基于檔案價值認知轉換的檔案工作發展對策探究[J].檔案學研究.2016（4）：25-29.