土壤環境管理政策存在的問題與改進建議

◎文/吳云（安徽省環境科學研究院）

一、土壤環境管理政策體系構成

1.《土壤污染防治行動計劃》等核心政策

隨著產業結構調整深入推進，大量工業企業被關停并轉、破產或搬遷，騰出的工業企業場地作為城市建設用地被再次開發利用，一些重污染企業遺留場地的土壤和地下水受到污染，環境安全隱患突出。為此，以規范工業企業場地再開發利用為主的土壤環境管理政策在“十二五”期間相繼出臺，如環保部、工信部、國土資源部和住建部聯合印發《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》（環發〔2012〕140號），國務院辦公廳印發《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》（國辦發〔2013〕7號），環保部印發《關于加強工業企業關停、搬遷及原址場地再開發利用過程中污染防治工作的通知》（環發〔2014〕66號）等政策。

“十三五”時期，土壤環境管理政策繼續完善。2016年國務院頒布的《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），是我國土壤環境管理的頂層設計，是“十三五”乃至今后更長時期土壤環境保護行動綱領。“土十條”明確農業用地和建設用地兩大重點，確定“預防為主、保護優先、風險管控”的土壤污染防控思路，提出堅守農產品質量和人居環境安全的土壤環境質量底線。對農業用地，實行分類管理，按照污染情況，進行優先保護、安全利用、嚴格管控；對建設用地，嚴格實施準入管理，土地開發利用必須符合土壤環境質量要求，強化暫不開發污染地塊的風險管控；對未污染土壤的保護、已污染土壤的風險管控和治理修復，提出了具體要求。為實現“土十條”確定的重點目標任務，2017年，原環保部與各省級人民政府簽訂了目標責任書；2018年5月，生態環境部等13個部委聯合印發了《土壤污染防治行動計劃實施情況評估考核規定（試行）》。

可以看出，“十二五”期間的土壤環境管理政策主要立足于規范工業企業場地再開發利用。“土十條”是政策的進一步深化和拓展，明確了農業用地和建設用地這兩個土壤環境保護重點，確定了土壤污染防控思路，建立了評估和考核辦法，對于改善與農產品質量和人居環境安全密切相關的土壤環境質量，具有重要的指導和推動作用。

2.相關配套管理辦法

2017來，生態環境部（原環保部）等相繼出臺《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤環境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》等三個管理辦法，構成了覆蓋人居環境、農用地和工礦企業的相對完整的土壤環境管理體系，使“土十條”提出的工作任務、實施程序、責任落實等得以具體化。

《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》把擬收回、已收回土地使用權的，以及用途變更為居住用地和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施用地的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業用地，納入環保監管范圍，明確再開發利用的土地用途擬變更為居住和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施的用地作為重點監管對象，明晰各方責任，強化過程管理，對列入污染地塊合理確定土地用途，符合相應規劃用地土壤環境質量要求的地塊，方可進入用地程序。

《農用地土壤環境管理辦法（試行）》對各級環保和農業部門的監管責任進行了劃分，明確了農用地土壤管理五項制度，并就落實各項制度，對環保和農業部門提出具體要求。

《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》主要是規范和加強工礦用地土壤和地下水環境保護監督管理，防止因工礦企業生產經營活動對工礦用地本身造成的污染、出現新的污染地塊。該辦法明確了工礦用地土壤環境管理八項制度，對相關制度與其他環境管理制度銜接等提出具體要求。

3.有關技術規范和標準

2014年，環保部先后發布了《場地環境調查技術導則》《場地環境監測技術導則》《污染場地風險評估技術導則》和《污染場地土壤修復技術導則》。這4個導則針對污染場地的環境管理重點環節，從技術上進行了規范。

2014年環保部出臺《工業場地環境調查評估與修復工作指南（試行）》，2017年出臺《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南（試行）》《土壤污染治理與修復成效技術評估指南（試行）》《建設用地土壤環境調查評估技術指南》和《企業拆除活動污染防治技術規定（試行）》。這5個技術指南（規定）為土壤環境管理相關領域的有關工作開展，提供了技術規范。

2018年，生態環境部會同國家市場監督管理總局發布了土壤環境質量標準。從2018年8月1日起實施的《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018，以下簡稱《農用地標準》）和《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB36600-2018，以下簡稱《建設用地標準》），為開展農用地分類管理和建設用地準入管理提供技術支撐。

至此，以“土十條”為核心政策，以相關配套管理辦法、有關技術規范和標準等為補充的我國土壤環境管理政策體系基本形成。

二、存在的主要問題

1.土壤污染防治立法滯后，導致土壤環境管理政策的約束力相對不足

《土壤污染防治法》分別在2017年6月和2017年12月經過全國人大常委會兩次審議，目前還在修改完善。由于沒有國家層面的土壤污染防治立法，以行政法規和部門規章組成的我國土壤環境管理政策，其法律效力和約束力相對不足，難以適應目前的土壤污染防治工作需要。相關政策法規和部門規章都強調落實地方政府主體責任、落實企業責任，但如何建立政府部門責任體系和責任追究機制，如何對企業土壤環境違法行為實施處罰等，還缺少相應的法律依據。

2.現有技術規范還不系統，全過程風險管控體系有待形成

《污染地塊管理辦法（試行）》和《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》，體現了風險管控思想。新頒布施行的《農用地標準》和《建設用地標準》，對污染物區分了基本項目和其他項目，并分類提出污染物含量的篩選值和管制值標準，使土壤污染風險管控思想定量化。但是，這兩個標準并沒有考慮污染物的生物有效性，因此，無論農用地還是建設用地，采取什么樣的安全利用和風險管控措施，還需要持續的實踐探索，需要長期科研監測數據檢驗其效果，從而才能形成可復制的環境風險管控技術。

對于污染土壤治理與修復來說，《建設用地標準》的風險篩選值和管制值不能作為修復目標值，其修復目標應依據《污染場地風險評估技術導則》《污染場地土壤修復技術導則》等標準及相關技術要求確定，且應當低于風險管制值，這既反映土壤治理與修復的復雜性，也反映《建設用地標準》還有待進一步完善。

3.工作基礎薄弱，土壤環境質量監測數據缺乏，增加政策落實的不確定性，也使土壤污染防治的針對性不夠強

“土十條”堅持問題導向，設定了有限目標，但要實現相關目標任務，難度并不低。主要原因是，相對大氣和水環境污染防治，土壤污染防治工作基礎薄弱。目前，只完成國控土壤環境質量監測點的設置，覆蓋到縣（市、區）的土壤環境質量監測網絡要到2020年底前才能全面建成，缺乏能夠全面反映土壤環境質量的系統性監測數據，土壤環境質量家底不清。

2005—2013年，環境保護部會同國土資源部組織開展了全國第一次土壤污染調查，2014年4月發布《全國土壤污染狀況調查公報》。通過這次調查，初步掌握了我國土壤污染總體情況。根據公報，我國的耕地土壤點位超標率為19.4%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。全國及各省份“十三五”耕地安全利用率目標、輕度和中度污染耕地實現安全利用面積、重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積及受污染耕地治理與修復面積等重要目標任務，就是依據這次調查結果確定的。問題是，這次調查的精度不夠，以污染點位比例折算成污染面積，對市、縣而言誤差很大，甚至出現一個省的重度污染面積全部落到一個縣的極端現象。系統性監測數據的缺乏和精度不夠，為各地分解市、縣“土十條”目標任務增加了不確定性，導致土壤污染防治針對性不夠強。

三、完善土壤環境管理政策的建議

1.完善法律和政策法規

除了《土壤污染防治法》需要及時頒布實施外，目前的一些土壤環境管理政策還需要出臺配套實施辦法。如《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》依據環保部門職責，對污染地塊（包括疑似污染地塊）的管理程序加以規范，對污染地塊的環境調查與風險評估、風險管控、治理與修復等，土地使用權人、造成土壤污染責任人、專業機構及第三方機構的責任以及環保部門監管責任等，都予以明確。污染地塊的收儲、流轉、再開發利用等，涉及到環保、國土、規劃、經信等多個部門，因此，省級層面應該結合“土十條”等，建立健全相關部門齊抓共管的聯動監管機制。同樣，《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》明確的工礦用地土壤環境管理制度，還需要細化成可操作性強的技術規范，否則地方環保部門難以執行。

2.加快風險管控體系建設

我國土壤環境風險管控工作處于起步階段。國家層面的相關要求主要體現在“土十條”、《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》等部門規章以及新頒布實施的土壤環境質量標準上，指導實踐應用的技術規范還很不夠，風險管控體系還沒有建立起來。除了要從制度層面繼續完善，也要建立健全土壤污染風險管控配套體系，解決實施過程中可操作性不強的問題，還要加強土壤污染風險管控專業人才的培養。具有基本的人才儲備，加上可操作性強的風險管控政策和配套辦法，才能做好土壤污染風險管控工作。

3.健全土壤環境監測體系

貫徹落實“土十條”，推進凈土持久戰，需要加快健全土壤環境監測體系。一要加快建立全國土壤環境質量監測網絡，優化點位設置，解決點位代表性不強、分布不盡合理等問題，建立健全反映土壤環境質量整體狀況和風險監控的環境監測網絡。二要按照“土十條”的要求，加強重點污染物和重點行業、區域的監測分析。三要統一分析標準和技術規范，整合相關部門信息資源，實現共享。多年來，環保、國土、農業等部門在開展環境調查和工作時，由于服務對象的不同，監測技術規范和評價方法不盡統一，監測點位和監測數據資源未能實現共享。要深化部門合作，特別是在農用地方面，通過長期、連續開展農用地土壤和農產品的協同監測，為農用地土壤環境質量類別劃分、保障農產品質量安全提供技術支持。