行政執法輔助人員管理規范評析

杜洪洲

摘 要：《河北省行政執法輔助人員管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）自2018年1月1日起施行，其作為目前我國針對行政執法輔助人員進行專章規制的最新的地方政府規范性文件，從人員概念、職權界定、聘用方案、管理監督、培訓考核、法律責任等諸多方面做出了系列規定，在一定程度上規范了行政輔助人員的行為，對其要點進行評析、總結，有利于為未來的立法歸納經驗，從而進一步推動行政執法輔助人員在法治的軌道上實施行為，更好地協助行政執法人員公正文明執法。

關鍵詞：行政執法輔助人員；管理規范；要點評析

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0122-03

我國正處于改革攻堅的關鍵時期，多方面的因素使我國的行政違法案件有上升的態勢，然而行政執法人員的相對不足給行政執法帶來了很大的壓力，為了在一定程度上緩解人員短缺與案件暴增之間的矛盾，行政執法輔助人員的制度設計應運而生。這種設計尚處于起步階段，在未來用硬性的規范性文件乃至法律法規對其進行固化就成為一種必然。

一、《河北省行政執法輔助人員管理辦法（試行）》的制定背景

在日益重視依法治國的今天，良法與善治的概念概括了法治的核心內涵。在擁有良法的基礎上，通過良法之治實現“善治”就成為法治追求的目標。這種“善治”實際上包含了兩層含義，一是指一種治理方式和模式，二是指一種秩序、一種狀態、一種結果。若要達成這種合法良好、運行有序的狀態，很大程度上需要行政機關的介入，而在參與式行政與行政管理的實際需要的共同合力下，行政輔助人在行政執法領域的大量運用呈現了井噴似的增長。但在社會實踐中，由于缺乏法律法規層面的依據，加之行政輔助人員的素質良莠不齊，導致大量的行政輔助人員成為“越權執法”或“替罪羊”的代名詞。所以，對行政執法輔助人員這一行政機關的“延長之手足”進行法律上的規制，從人員來源、職權范圍、資格管理、考核監督、法律責任等諸多方面做出系列規定，鞏固執法人員管理現行制度成果，解決執法人員管理的現實問題，使行政執法輔助人員在法律法規劃定的框架內履行職責，解決行政執法輔助人員在行政執法領域的缺少就成為一種必然。

二、《河北省行政執法輔助人員管理辦法（試行）》的基本框架

《辦法》是在《河北省法治政府建設實施方案》出臺后，為進一步規范行政執法，全面落實建設法治國家、法治政府的任務的背景下，經省政府同意，由河北省人民政府辦公廳于2017年12月31日印發，2018年1月1日施行的地方政府規范性文件。

該《辦法》共22條，它介紹了該《辦法》的制定依據、適用范圍，對執法輔助人員進行了概念上的界定，明確了執法輔助人員的領導機關，確立了行政執法機關“誰使用、誰管理、誰負責”的執法輔助人員管理制度，對行政執法輔助人員的待遇保障、招募方式，在聘用時應當符合的條件，應當履行的工作職責以及禁止性行為進行了公示，詳細列出了行政執法輔助人員的權利與義務，從行政執法機關的角度，對行政執法輔助人員的管理、考評、監督、違法后果等進行倒逼規制，從而使行政執法輔助人員的工作能夠更加有章可循。可以說，在行政執法輔助人的實踐日趨豐富，其法制基礎卻嚴重與其不相適應的今天，該《辦法》的出臺無疑在一定程度上進一步填補了行政執法輔助人領域的規制缺失，有助于進一步激發并掀起理論與實務界對行政執法輔助人的研究熱潮。

三、《河北省行政執法輔助人員管理辦法（試行）》的要點評析

1.要點之一：對行政執法輔助人員的概念、職權界限進行了明確界定

在實務領域，行政執法輔助人員的數量日益增多，一些地方政府為實現城市管理重心的下移，建立“一支隊伍管執法”的體制，在“在編”執法人員不增量的前提下完成繁重的執法任務，從而產生了大量的“臨時工”上崗進行行政執法的現象，暴力執法，侵犯相對人合法權利的狀況時有發生，而行政機關每每宣稱涉事人員為“臨時工”并以此為理由規避法律責任的現象，引發了社會大眾的強烈不滿，在社交媒體如此發達的今天，這一點引發的社會矛盾足以發酵，引起人民群眾對政府的信任危機。因此，規制“臨時工”行使行政執法權，對何為行政執法輔助人員以及他們所能夠行使的職權進行界定，具有重要的意義。

這實際上涉及兩個問題，可簡單地概括為“定概念，明權限”。筆者認為，《辦法》對這兩個方面都做出了積極的回應，其中第2條明確規定“本辦法所稱行政執法輔助人員，是指行政執法機關（包括法律法規授權的組織、依法委托履行行政執法職責的組織）聘用的履行行政執法輔助職責的人員。”這樣的定義清晰明了，為行政機關及社會大眾勾勒了行政執法輔助人員這一群體的具體范圍，從而在一定程度上能夠倒逼行政機關按照《辦法》的要求規制行政執法輔助人員，提高他們依法行政的能力和水平。而在第二個問題上，《辦法》在第13條和第14條細化了行政執法輔助人員的工作職責及禁止性行為，實質上為輔助人員的日常工作劃定了一個邊界，其只能在此邊界內進行輔助性的工作，越權即為違法。研讀《辦法》，我們不難發現，行政執法輔助人員所能夠行使的職權大多是在行政機關的指揮和監督之下，在公務員的直接領導下所進行的較為簡單的具有協助性、事務性、程序性的工作。設置這一群體的根本目的，是為了彌補行政執法力量的不足。可以說，《辦法》在行政執法輔助人員的這一點上均很好地貫徹了“協助，事務，程序”這幾個關鍵詞，其既有對該群體正面的權限授權，又有反面的禁止性規定，使得行政執法輔助人員的概念清晰，權限明了。

2.要點之二：聘用方案更加科學合理

正如前文所言，行政執法輔助人員這一群體的設置，其根本目的就是為了彌補行政執法力量的不足，更好地完成行政執法任務，這也就意味著大量的行政執法輔助人員要充實到執法一線之中，實地與人民群眾進行面對面的溝通和交流，而行政輔助人員的素質良莠不齊是導致社會對這一群體頗有微詞的重要誘因之一。因此，用實體規范的形式將招聘標準進行固化具有重要的意義。

《辦法》對于行政執法輔助人員的招聘做出了一定程度的細化。其第7條、第8條、第9條明確規定了招聘行政執法輔助人員的程序要求和基本原則，列舉了應聘人員應當具備的五項基本條件，同等條件下優先招聘的情形和六項不得招錄的情形。這實際上將行政機關的選人用人權，置于財政、人力資源社會保障、機構編制等部門的監督之下，三方聯合制定聘用方案，能夠確保公平，防止腐敗現象的滋生，從而把那些真正符合要求的行政執法輔助人員選拔到隊伍中來。除此之外，《辦法》明確規定，招聘程序參照事業單位公開招聘的有關程序進行，這一規定更加符合當今的人員選拔規則，與事業單位人員的選拔規則相接軌，能夠在一定程度上抵制依靠權力關系、人情關系進入到隊伍中的情況發生，從文化程度、言談舉止等多方面對應聘者進行選拔，進而保證行政執法輔助人員具有一定的綜合素質水平。

3.要點之三：更好地發揮契約作用

在我國的社會實踐中，絕大多數的行政執法輔助人員均與行政機關以簽訂合同的方式被聘用上崗。但少數偏遠地區的行政機關依然存在著法制意識淡薄的情況，未與行政執法輔助人員簽訂正式契約的狀況時有發生。而雙方之間的契約，作為雙方之間權利與義務文字形式的固化，對于發揮行政執法輔助人員的作用，規范行政執法輔助人員的行為具有重要的意義。畢竟，經過雙方合意確定的合同是行政執法輔助人開展工作的直接依據。由于行政執法輔助人在合同簽訂前已經了解了相關條款的內容，行政機關與行政執法輔助人自覺地遵守合同條款就成為不可推卸的義務。

《辦法》的第11條就明確規定簽訂契約的具體細節，這種將簽訂聘用合同作為聘用行政執法輔助人員的必要條件的做法有助于規范行政執法輔助人員的行為，當然，這一規定還存在著較大的細化空間。在筆者看來，聘用合同的內容除了上述要件外還應包括行政執法輔助人員的執法物資保障，受到侵害時的救濟途徑、賠償規則、違法責任、行政機關的指揮責任、監督責任以及崗前培訓的責任等。畢竟，合同的最終目的在于完成行政執法任務，對行政機關和行政執法輔助人員的規范條款和保障條款均應明確細化，只有這樣，方可既規范行政執法輔助人的執法行為，又能夠起到激勵行政執法輔助人的作用。

4.要點之四：建立了管理與監督制度

行政執法輔助人員制度能否運行良好，需要用過程論的視角去考量，從選人用人到日常管理再到監督評價，需要一整套設計合理的方案去規制與管控。原有的行政執法輔助人員制度重招考輕管理，這嚴重影響了行政機關正常工作的開展。《辦法》在這個點位之上確立了“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，一方面由使用行政執法輔助人員的行政機關對該群體進行日常的管理。另一方面，在聘用人員出現違規違紀的情況之時，相關行政機關也要承擔一定的領導責任。這樣的規定能夠倒逼行政機關對自己使用的行政執法輔助人員加強管理，規制他們的行為，從而更好地開展工作。

在明確大原則的基礎上，《辦法》第15條、16條規定實質上將行政執法輔助人員這一群體的信息放在陽光之下，建立了一種有全社會的力量參與，能夠對其行為進行三百六十度無死角且渠道暢通的監督模式，讓這一群體的人員在進行輔助性的工作時能夠心中有民，胸中有戒。值得一提的是，《辦法》要求實行持證上崗制度，執法輔助人員在取得輔助行政執法證件后，方可從事輔助執法活動。這實質上從立法規范的角度降低了社會矛盾發生的概率。當行政相對人要求行政執法輔助人員出示證件以證明其身份時，輔助人員能夠從容不迫地拿出有公信力的工作證件，一方面，向行政相對人展示其行政執法輔助人員的身份，在順利開展工作的同時，加強行政相對人對其執法行為規范的監督，另一方面，使其自身時刻意識到自己行政執法輔助人員的身份，在潛移默化中對其行使職權提出了更高要求。

5.要點之五：明確了培訓與考核的機制

行政執法是一個根據法律法規、地方政府規章等執法依據適用于具體事件的復雜過程，行政執法者及其輔助人員需要將自己的目光在法律知識和具體案情之間反復移轉，細細揣摩，方能得出公正的執法結果。在這個維度上講，合格的執法者與合格的行政執法輔助人員，是樹立法律的權威，保障作為依法行政重心的行政執法過程不出現問題的最主要的力量。

雇用行政執法輔助人員是一個長期的過程，把控好選人用人關僅僅是解決問題的第一個步驟，在日常的執法工作中加強業務知識的學習，完善對業務水平的考核機制，方為一條可選之路。首先，《辦法》規定“行政執法機關應當對行政執法輔助人員進行崗前培訓，定期開展法律知識和崗位技能培訓，提高行政執法輔助人員素質。”這實質上就是要通過構筑理論知識學習常態化，崗位技能培訓常態化的舉措，從根本上提升執法人員的理論水平，職業道德修養與執法水平。其次，《辦法》所規定的定期對行政執法輔助人員的各項工作指標進行考核，考核結果與自身利益緊密掛鉤的舉措，將倒逼行政執法輔助人員從自己的自身利益出發，精細化地針對自己的業務知識進行有的放矢的學習，切實提高工作水平。

6.要點之六：明晰了法律責任

將行政執法輔助人在實際工作過程中所可能承擔的責任進行明晰，對于規范行政執法輔助行為、保障行政相對人的合法權益具有重要意義。《辦法》第20條、21條從兩個維度出發，分別細化了行政執法機關違法以及行政執法輔助人員違法的責任后果，這是責任法定的必然要求，也是構建法治政府，依法行政的題中之義。作為一個負責任的政府，其行政機關及其各類公職人員不僅僅應當積極地履行法定職責，在其出現違法或失職行為時，也應當按照成文的規范要求積極地承擔責任，畢竟，無責任的權力易被濫用，無責任的權力更是一種特權。

四、結語

在很長一段時期，我們對行政執法輔助人的研究更多地僅停留在理論層面，是一種應然的論證，這種存在于學者之間的隔空對話，雖然在學界對該領域能夠引發共鳴，但在社會實踐中，由于缺乏實體規范對它的支撐，總擺脫不了輕根底淺，脆而不堅之嫌。在社會實踐中大量行政執法輔助人員與在編行政執法人員共同執行公務，行政機關對執法輔助人員嚴重依賴，“臨時工”時有任性用權的情況發生，民眾對此議論紛紛的今天，立法層面缺乏對行政執法輔助人的行政法規制不能不說是一種遺憾。此《辦法》作為我國最新出臺的專門對行政執法輔助人員進行規制的地方政府規范性文件，一方面是實務界對理論界的回應，另一方面也必將引發蝴蝶效應，使其他省區市乃至統一立法層面在借鑒其立法經驗的基礎上取長補短，進一步完善對行政執法輔助人的行政法規制。

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河北省人民政府網，[2018-02-03].http：//www.hebei.gov.cn/-

hebei/13172779/13172783/14115213/index.html.