整體性治理理論視角下

摘 要：浙江省“最多跑一次”改革，是浙江省推進政府“放管服”改革、提振市場活力、提升群眾滿意度和獲得感的一次成功的探索和實踐。浙江省“最多跑一次”改革糾正了過去我國政府中心主義的行動邏輯，把人民群眾作為改革過程、改革成效、改革體驗的評價主體，這是改革得以實質性推進、市場得以良好運行的重要經驗之一。改革適應了大數據時代的潮流，把“互聯網+”技術廣泛應用作為改革的必要條件，進而推進不同區域、不同層級和不同部門之間的數據融通共享，提升了政府服務標準化的水平，提高了行政辦事效率，規范了權力運行，降低了行政體制運行成本，形成了整體性政府的改革模式。

關鍵詞：整體性治理理論“最多跑一次”改革 簡政放權 “互聯網+”

基金項目：此文是服務國家特殊需求博士人才培養項目（學位【2012】40號）建設成果。

整體性治理理論起源于上世紀九十年代的英國，由當代英國著名的行政學家佩里·希克斯首次提出，旨在通過互聯網深入應用，實現數據共享，突出市民社會權力，建立起多元共建、過程共治、成果共享的合作互動治理體制。當時托尼·布萊爾執政的英國工黨政府迅速采納了整體性治理理論，作為英國政府改革施政的總綱加以推進，并在此基礎上，進一步提出了協同政府的概念。1999年，英國政府更是提出要實施整體政府改革十年規劃，徹底提升治理效能。在整體性治理理論影響下，全球許多國家開始探索更加適宜市場經濟發展規律的整體性政府治理新模式。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點上，以改革者的勇氣和智慧，破難題、開先河。其中，就長期困擾西方資本主義國家的政府與市場、市場與社會、政府與社會三者關系問題，提出了符合我國社會主義初級階段國情的重要論斷，鮮明準確地指出了市場應該發揮什么作用、政府應該起到什么角色。2016年以來，浙江省創新開始推行“最多跑一次”改革，突出強調以人民為中心的發展思想，通過改變區域、層級和部門不同帶來的利益搶占、責任多頭的現象，撬動了經濟社會體制的全面變革，提升了政府行政運行效率，拉進了政府與群眾距離，，形成了整體性政府的改革新模式，改革成效顯著。

“最多跑一次”改革成效顯著的前提在于堅持以人民為中心的發展思想，賦權于市民社會，倒逼政府真正推進簡政放權。堅持以人民為中心的發展思想，是以習近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰略部署，反映了黨中央堅定的民本主義思想、鮮明的改革發展取向、清晰的政治立場。過去，我國長期延續著政府中心主義的窠臼，過多強調政府在市場資源配置、推進經濟社會發展、調適社會矛盾糾紛的主導性角色，大包大攬推進改革發展穩定。同時，過于強調“投入”指標、“過程”指標，雖然能夠快速集中調動政府和社會力量，但在這種“政治動員”下，難以避免和調處部門之間利益爭奪引起的諸多弊病，這是大型科層制組織的行政邏輯必然。在大型科層制組織中，也一再強調政府部門要提升服務質量，放權于社會、讓利于企業，推動市民社會參與，但是各部門都難以消弭保留甚至擴大自身權力的本能沖動，他們并不愿意真正下放核心權力，進而影響到部門的核心利益。也就是說，過去的簡政放權，容易出現上有政策、下有對策的局面。當公民開始提出意見建議時，政府部門又容易互相推諉、互相指責，改革最終落空。“最多跑一次”改革堅持以人民訴求為導向，以效果實績為導向，以問題矛盾為導向，以辦事體驗為導向，把企業和群眾的直觀感受作為改革的重要評判標準，這就倒逼了政府部門必須協力化解辦事中出現的各種難題，打破過去“碎片化”、“打補丁式”的管理模式，推進整體性政府改革。市民、企業只需通過一個辦事窗口，向政府部門提出政務服務或行政事項的具體訴求，就能獲得作為一個整體的“大政府部門”提供的高效優質服務。“大政府部門”的組建，則要通過部門間內部的權力重構優化、流程再造和信息共享，實現行政資源的整合，集成提供服務。

“最多跑一次”改革成效顯著的組織保障在于以省委省政府牽頭的堅強領導機制，更多強調責任落地落實，確保責權利相統一。堅持以人民為中心的發展思想，賦權市民社會是整體性治理理論下整體性政府推進改革的重要理念基礎。形成了這一共識是前提，更重要的還在于切實的貫徹落實。在大型科層制組織的行政結構下，過于龐大的行政規模會影響并阻礙著行政組織對服務對象以及整個社會反饋的響應速度及效率，因此過去的行政組織普遍存在著無視群眾滿意與否、無視結果辦成與否的單向性管理，這種管理必然導致了政府低效、服務僵化、保守主義等各種問題。實際上，黨的十六大已明確提出要打造“服務型政府”，并成為主導中國政府改革的關鍵目標加以推進。但是與之不相適應的行政管理模式，影響了“服務型政府”的整體推進。為了解決這一問題，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢地作出了讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用的重大決策，為長期以來政府、市場責任邊界劃定不清晰給出了終極答案。如何更好發揮政府作用，需要明確政府部門的職責權限，該管的要管到位，不該管的要放權到位，同時完善問責機制，進行責任追究。浙江省在推進“最多跑一次”改革中，成立了由省委書記和省長牽頭的領導小組，明確了全省各級各部門主要領導同志的責任，建立了剛性的縱向問責機制，即由省部門問責市部門，由市級機關約束區級機關，層層壓實責任，層層推動落實，確保各區域、各層級、各部門的政府部門都能真正重視、真正參與、真正推進“最多跑一次”改革的各項任務。

“最多跑一次”改革成效顯著的技術支持在于創新服務工具，大力深化“互聯網+”在政

務服務中的應用。習近平總書記強調，要以推行電子政務、建設智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，推動技術融合、業務融合、數據融合，打通信息壁壘，讓百姓少跑腿、數據多跑路。整體性治理理論也強調互聯網技術在推進政府行政管理中的重要作用。浙江省“最多跑一次”改革要求全省各級各部門懂得互聯網，善用互聯網，以電子政務形式實現政府一體式服務，減少并讓渡一些部門不必要的行政職能和權力，重組優化各部門之間的辦事流程，讓群眾不在部門之間來回周旋、反復折騰。為破解改革中不同政府部門對于同一行政事項的要求、流程和規則不統一的難題，避免走向改革短期化、形式化，浙江省在“最多跑一次”改革中，大力借助“互聯網+”新技術，健全完善統一的政務服務系統，進一步規范和清晰行政事項辦理程序、標準、時限等各項規定，并把行政事項每個辦理流程全部記錄在政務服務系統中，做到權力留痕，有效杜絕因個人原因造成的隨意性服務和權力尋租等現象的發生，促使辦事人員牢固樹立程序公正與實體公正并重的理念，行政行為更加規范。大力推進簡政放權，促進政府“放管服”改革的實質就是要推進不同區域、層級和部門間的權力資源優化配置。在沒有統一的政務服務系統制衡下，改革容易受到部門利益局限，陷入舉步維艱的境地。比如說在改革一段時間后，一些地方政府往往會悄然聲息重新收回已經下放的權力或者對已經下放的權力進行新的干涉，導致改革進程受阻。浙江省依托“互聯網+”建立新的統一的政務服務系統，標準化程度更高，權力運行更加透明，權力下放更加徹底，有助于鞏固整體改革效果。

“最多跑一次”改革通過明確人民主體地位，規范政府流程，釋放市場活力，強化互聯網技術應用，提高了信息之間傳遞的速率，提升了群眾的獲得感、滿意度，為全國各地推行行政審批事項改革提供了非常好的借鑒。

注釋

1.黃滔，整體性治理理論與相關理論的比較研究，福建論壇（人文社會科學版），2014年第1期。

2.張占斌，堅持以人民為中心的發展思想，北京日報，2017年07月17日。

3.魏姝，中國政府組織是干部制還是科層制，南京社會科學，2018年第2期。

4.習近平：實施國家大數據戰略加快建設數字中國http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，最后訪問2018年5月10日

作者簡介

謝勇，男，江西景德鎮人，貴州民族大學在讀博士研究生。