公共治理視域下政府行為與公眾響應的演化博弈*

胡志明， 程 灝， 趙 冰， 方立媛

(青島理工大學 管理學院， 山東 青島 266520)

一、問題的提出

自20世紀70年代開始，以美國為代表的西方國家在政府管理中出現了由“統治”到“治理”的過渡，公共治理開始成為學術界研究的熱點。公共治理理論的產生與蓬勃發展是對傳統治理范式的革新和超越，在一定程度上緩解了公共需求增長與公共服務供給不足的現實矛盾[1]。由于歷史原因，我國公共治理的研究起步比較晚，政策積淀薄弱。隨著互聯網的興起，特別是在當今創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念的引領下，對公共治理應進行更為深入的探討和研究，以期為公共管理層面的供給側改革提供決策支持。

公民參與是公共治理的要義之一。公民積極有序的參與對于提高政府公共治理能力、增加政府社會資本的意義顯著[2]。近年來，各級政府通過政務信息公開、打造透明政府和網絡群眾路線等多種措施為公眾參與社會治理提供了契機。但由于公眾參與的整體水平有限以及普遍存在的政治冷漠，致使公共治理中公眾參與效率不高。比如，2014年北京市和上海市位列政府網站績效評估的前兩名，其日均IP訪問量約為13 000次，但僅為日本東京政務網站瀏覽量的7.7%，公民對政府工作的關注度有待提高。與此同時，公共治理體系與公共問題的契合性、政府對公眾合理期待的有效回應也是我國政府必須予以關注的全新課題。魏娜通過在北京和青島對影響公眾參與政府決策的因素進行實地調研，指出“政府的積極回應”所占比重高達61%[3]。

目前國內學者重點研究政府公共治理的機制創新[4]，或建立數學模型評估政府公共治理水平及公眾對公共服務的滿意度，如基于模糊數學的政府公共治理績效測度[5]和基于PSPSI-SEM的公共服務滿意度測評[6]等，而有關政府與公眾關系對公共治理影響的研究幾乎一片空白。本文聚焦政府和公眾的行為特征，運用演化博弈理論(evolutionary game theory)找出其中的規律并給出相應的政策建議。

二、公共治理過程中政府與公眾的演化穩定策略和復制動態方程

演化博弈與經典博弈相比，其突出特點是融入了生物進化的思想，以個體的有限理性為出發點，把種群作為研究對象，在相互學習、彼此影響中獲得最優解。在公共治理中，博弈雙方(政府和公眾)之間的博弈也是一個動態緩慢的過程，雙方在不斷的認知中達到一種理想均衡狀態[7-8]。

1. 演化博弈的基本假設

(1) 博弈的雙方是具有有限理性的政府和公眾，并且該博弈是有一定數量的群體博弈。需要說明的是，公眾不僅包括自然人，還包括企業、非營利組織等社會團體[9]。

(2) 博弈雙方的策略空間(strategy space)，分別表示為S1和S2。

政府作為博弈的決策人(先行動的一方)，其策略空間S1={積極表現(PP)，消極表現(NP)}[10]。“積極表現”是政府充分主動地履行自己的職責，通過調控民意調動公眾參與熱情，對民眾提出的訴求給出滿意的答復；“消極表現”是政府制定政策時基于自身利益或少數人利益，消極應對民眾訴求，不能妥善處理輿情危機，在公共管理中存在懶政、慵政和不作為現象。設p(p∈[0，1])為政府積極表現的概率，則其消極表現的概率為1-p。需要說明的是，當政府數量較多時，將p理解為具有“積極表現”的政府的比例顯得更有意義[11]。

公眾的策略空間S2={積極響應(PR)，消極響應(NR)}。考慮到“不響應”的得益函數與“消極響應”類似，為了便于分析討論，“不響應”不單獨作為策略空間。“積極響應”是指公眾通過各種渠道參與到公共治理政策制定中，積極反映訴求，對政府的表現能夠給出客觀公正的評價；“消極響應”是指公眾不愿意參與公共事務，對政府公共治理表現給出的評價比較隨意。假設公眾積極響應的概率是q(q∈[0，1])，那么消極響應的概率為1-q。

(3) 演化博弈雙方的得益。由上述假設條件和雙方策略的依存性，得到公共治理過程中政府和公眾非對稱博弈的支付矩陣，如表1所示。

表1 政府行為與公眾響應的非對稱博弈支付矩陣

注：r1，r2，r3，r4，c1，c2，c3均大于0。

其中：r1為政府因公共治理有效性而收獲的社會效益(包括社會資本、政府公信力、政府形象等)，還包括由于公眾建議反饋而推動的行政機構精簡、審批流程優化、辦事效率提升，以及政府在管理和運營上降低的成本(即增加的凈收益)；r2為政府治理失常時的利益(通常表現為政府制定的政策與公共利益偏離)，即公眾的有效參與能夠減少政府治理的無效性，降低政府官員怠政、慵政的可能性；r3為政府積極治理所引起的社會整體福利的增加；r4為公眾與政府有效互動而增加的額外經濟、社會收益(如社會福利、幸福感等)；c1為政府積極表現所付出的治理成本，投入的社會資源以及機會成本；c2為公眾積極參與公共事務而付出的時間、精力，對政府治理作出響應付出的學習成本；c3為政府權威、形象等的損失。

2. 演化穩定策略和復制動態方程

(1)

(2)

(3)

(4)

由微分方程的穩定性定理可知，演化穩定策略必須滿足的條件為

(5)

(1)r1-r2-c1+c3>0>r4-c2的情況，即政府積極治理的收益大于消極治理的收益，同時公眾積極參與公共事務能夠獲得理想的社會收益。由圖1可以看出，不論博弈的初始狀態如何，最終結果將回歸到E1(0，0)點。其內涵是如果公眾的積極反饋不能換來更多的獲得感，那么公眾的政治參與度就會降低，而政府由于缺乏有效的反饋，單方面就難以制定出有針對性的政策措施，作為有限理性博弈主體經過不斷調整后，最終的演化穩定策略為{消極表現，消極響應}。

圖1 r1-r2-c1+c3>0>r4-c2的情況

(2)r4-c2>0>r1-r2-c1+c3的情況，即公眾積極響應獲得了相應的社會收益，而政府的積極表現并沒有取得理想的效果。由圖2可以看出，最終的狀態將收斂于E1(0，0)點。這表明，盡管公眾開始的參與意愿很強，但由于政府方面的積極治理并沒有得到認同，所以政府將率先調整策略，經過不斷互動之后，公眾的策略也將改變。

圖2 r4-c2>0>r1-r2-c1+c3的情況

(3)r1-r2-c1+c3<0，r4-c2<0的情況，即博弈主體雙方的積極表現(響應)都沒有取得理想的效果。由圖3可以看出，系統最終將穩定在E1(0，0)點。這說明，如果博弈雙方的積極行為沒有得到預期的結果，政府和公眾基于理性判斷最終會改變原有策略。

圖3 r1-r2-c1+c3<0，r4-c2<0的情況

通過上述分析不難發現，若政府和公眾有一方積極表現(響應)的收益小于消極表現(響應)的收益，最終的演化穩定策略均為{消極表現，消極響應}。

(4)r1-r2-c1+c3>0，r4-c2>0的情況，即博弈雙方的積極表現(響應)都取得了理想的收益。由圖4可以看出，系統存在兩個演化穩定策略，不穩定狀態點E2、E3及鞍點E5的連接線為兩種不同穩定狀態的臨界線，在臨界線的右上方區域E4E2E5E3系統收斂于點E4(1，1)，而在臨界線的左下方系統收斂于點E1(0，0)。其中E1(0，0)為演化博弈雙方均處于消極模式，而E4(1，1)點為博弈雙方均處于積極模式。點E5與點E1(0，0)距離越小，區域E2E5E3E4的面積越大，E4(1，1)為演化穩定策略均衡點的可能性就越大，即在公共治理中政府傾向于選擇采取積極的治理方式，與此同時公眾也會積極反饋。

圖4 r1-r2-c1+c3>0，r4-c2>0的情況

E5點變動與諸多因素有關，下面進行具體分析：

其一，參數r1，r2，c3，c4。由圖4可以看出，當r1，c3增大或者r2減小時E5向下移動，區域E1E2E5E3的面積減小而區域E2E5E3E4的面積增大，E4作為演化穩定策略穩定點的概率就會增加。同樣，當r4增大時，系統演化到E4的可能性也會增加。由此可以看出，不論對于政府還是公眾，在公共治理過程中獲得的收益越大、失去的利益越小，他們的積極性就越高，政府治理、公眾響應的動力就越強，從而越容易達到雙贏的局面。

其二，參數c1，c2。c1為政府在治理過程中投入的成本，c2為公眾參與治理投入的成本。c1，c2越小則區域E2E5E3E4的面積越大，演化博弈收斂到點E4的概率就會增加。由此可以看出，對于政府和公眾來說，成本的投入是影響其在公共治理中表現的重要因素，過高的成本投入將影響政府和公眾在公共治理過程中的互動效果，使穩定狀態向消極演化的可能性增大。

綜上所述，政府公共治理與公眾參與是一個相互影響的動態過程，系統的均衡策略不僅取決于兩者相對收益的大小，還與政府獲得的社會收益、政府消極治理的負面效應、公眾參與成本以及公眾積極參與信息福利的增加等因素息息相關。此外，由于該博弈屬于動態博弈，政府、公眾在博弈過程中行為的轉變可以促使博弈從一個穩定策略向另一個穩定策略演化。

三、政策建議

通過建立公眾參與的政府公共治理演化博弈模型，并對復制動態系統和演化相位圖進行分析，表明政府公共治理能力的提升有賴于作為治理主體的政府與公眾之間的相互配合、相互作用[13]。政府作為公共治理的主導者，其主要職責是制定合理的政策，改善公共治理的演化路徑。因此，要提高公共治理能力，政府應當選擇適當的政策手段對演化過程進行合理干預，以保證演化博弈最終達到政府積極表現、公眾積極響應的穩定狀態。

(1) 正確引導公眾參與——政府公眾治理的著眼點。首先，應通過信息公開使政府工作流程透明化，減少信息不對稱性，培養公眾積極參與公共事務的思維習慣[14]。其次，應注重公眾參與制度化平臺建設，保證參與主體覆蓋社會各階層，并建立多樣的公共利益訴求渠道。再次，應注重建立公眾訴求回應機制，將公眾意見落實到具體單位，并對整改方案進行跟蹤[15]。最后，應探索實現公眾參與的法制化，使公眾參與不只局限在制度層面，而是將公共治理的參與主體、參與方式以及相關程序以法律法規的形式固定下來。

(2) 控制政府公共治理成本。政府公共治理效益、成本兩個參數中，前者具有一定的不可控性，因為其主要取決于公眾對政府公共服務的認可，而成本則具有較強的可控性。一是應該確立治理成本理念，將目標管理、成本核算納入公共治理領域，提升政府工作效率。二是可以嘗試吸納社會組織參與治理，提升公共治理的專業性，同時推動公共服務的有效遞送，打破政府獨家壟斷，實現公共服務的多元化供給[16]。三是把治理創新與政治改革結合起來，因為公共治理成本與政治體制有著密切的關系，良好的機制是政府治理創新的土壤。

(3) 建立公共治理懲罰機制。政府公共治理績效評估可以委托專業的第三方機構完成[17]，如果測評結果低于事先設定的閾值，就意味著該領域治理不到位，應當追究主管部門的治理責任。同時，為了最大限度地挽回政府形象，還應對治理不力的領域進行補救，并對補救效度進行考核[18]。