從實現國家治理現代化高度推進公共經濟績效管理

齊守印 胡德仁

？眼摘 要？演不斷提高公共經濟績效是責任政府、效能政府建設的核心問題，也是發達國家20多年來新公共管理運動的主要內容。文章在簡要回顧公共經濟績效管理歷史發展、分析其現實背景、闡述其內涵與功能基礎上，重點就其體系框架構建、現存問題和如何從實現國家治理現代化高度推進公共經濟績效管理等問題進行了探索。

[關鍵詞]國家治理；現代化；公共經濟；績效管理

[中圖分類號]F062.6；D035 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）09-0001-10

一個對人民負責的政府必須保障其公共經濟管理具有很高的資源配置和資源使用效率，即一方面要保障必要品種、數量和質量的公共物品供給，另一方面又要盡可能減少資源占用與耗費。在承載公共利益的公共物品提供計劃及相應的公共資金配置預算確定之后，能否以最節省的公共資金耗費實現預定效果，既是衡量責任政府建設效果的主要尺度，也是公共經濟暨國家治理現代化需要解決的核心問題。正因為如此，國內外已經就此問題進行了長期的實踐探索和理論研究，20世紀后期則成為以“再造政府”為主線的新公共管理運動的一項主要內容。這些理論與實踐探索雖然積累了很多思想成果和實踐經驗，但創新發展正未有窮期。

一、公共經濟績效管理的歷史發展與現實背景

無論中國還是國外，對公共經濟活動實施績效管理并不是剛剛引起重視并開始進行的，而是有著漫長歷史發展過程的社會實踐。但它成為一股風靡世界的政府管理改革潮流，則有其特定的現實背景。

（一）公共經濟績效管理的歷史發展

可以說，自從公共經濟活動出現以來，就存在公共經濟績效問題，從而隨之產生了對其進行管理的客觀需要和實際行動。

在中國，有古代文獻資料表明，早在舜擔任中華原始氏族聯盟最高領袖的時期，就有了對公務人員進行考課并依據考課結果予以任免賞罰的制度。《尚書·舜典》云：“三載考績，三考，黜陟幽明。”其疏曰：“以三年考校其功之成否也。”這種考課，既包括對公務人員德行操守的考察，也包括對其所承擔職事目標是否實現即工作績效的核實評判。正因為存在這種績效考評及相應的賞罰制度，大禹的父親鯀才因為奉命治水不力而被殺，然后任命大禹接替其父繼續領導治理水患。大禹由于改變了治水方略，變堵為疏，并且以三過家門而不入的忘我精神通過拼命硬干獲得成功，從而成為舜的接班人。其后，經過逐步發展演變，到周公姬旦輔佐武王執政的周王朝初期通過制定《周禮》形成了對官吏履職績效實施考核的比較系統的成文制度，而到漢元帝時則進一步制定和頒布了專門的官吏考課法，唐宋明清時期此類法制已經相當完備，直至清末才連同封建制度一起進入歷史博物館。①[1]盡管這些公務人員考績制度與現代公共經濟績效管理有著很大差別，但其間也有許多相通之處，因而不宜以歷史虛無主義態度將其一概抹煞。

國外也是如此。例如美國，追求公共經濟效率的努力至少已經進行了一個多世紀。據美國著名公共行政學家尼古拉斯·亨利在其代表作《公共行政與公共事務》一書所載，美國早在19世紀末20世紀初所謂進步時代就強調提高政府效率，認為好的政府必須是注重效率的政府，從1940年開始著眼于控制公共經濟成本而編制項目/績效預算，1965年進一步深化為規劃/項目/績效預算，從1970年起則從整個公共機構層面推行效率與效力管理，從1972年起對公共財務預算實行目標管理，1977年起進而實行零基預算。②另據包國憲、王學軍在一篇文章中介紹，自從1906年布魯爾等人成立紐約市政研究局開展公共部門績效考評以來，政府績效評估與管理就一直伴隨著美國公共部門的改革歷程。[2]

（二）公共經濟績效管理的現實背景

20世紀80年代以來，以美英為代表的西方發達國家為應對由政府規模膨脹、行政效率低下引起的公共信任危機，相繼開展新公共管理和政府再造運動，掀起旨在提升公共經濟總體能力的績效管理改革浪潮，在公共經濟管理中廣泛推行由績效目標、績效預算、績效審計、績效問責構成的全程績效管理。

據中國行政管理學會課題組（2006）對這一階段國外政府績效管理的發展過程所做評述，英國政府的績效評價始于1979年的“雷納評審”，而美國自1978年的卡特政府以來，政府部門績效管理問題一直被歷任總統所重視，1993年克林頓上臺執政以后更是將行政改革聚焦到績效管理。在其推動下，1993年美國聯邦國會通過了《政府績效與結果法案》，2010年經過重新修正和國會批準后一直是美國聯邦政府指導部門績效測量和績效報告編制工作的綱領性文獻。德國、奧地利、瑞士、荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國也都先后從公共經濟部門績效評價開始，進而發展為實行全程績效管理。這股浪潮也很快波及到亞洲。日本、韓國等國家從20世紀90年代末期以來先后引入“行政評價”“制度評價”等，標志著公共經濟績效管理改革的開始[3]。發展到目前，公共經濟績效評價與績效管理己經成為政府現代化建設或現代國家治理的一項重要元素。

適應政府現代化建設潮流，我國從21世紀之初開始探索政府績效管理改革工作，開啟了公共經濟績效管理改革的大幕。河北省財政部門從2004年起著手進行財政預算績效評價逐步擴展到全程預算績效管理，2010年河北省人民政府第138號文件《關于深化推進預算績效管理的意見》正式全面推行。同期，廣東省另辟蹊徑，以依據績效目標公開競爭結果分配發展性公共資金為主要內容開展了績效預算改革實驗。深圳等地則從2004年起開始政府層面的公共經濟績效管理改革探索。2011年6月10日，經國務院同意，國家監察部印發了《關于開展政府績效管理試點工作的意見》。根據這一《意見》，試點工作分兩個層而進行：第一層面是發展和改革委、環境保護部和財政部等六個國務院部門開展專項績效管理試點；第二層面是選擇北京市、吉林省、福建省、四川省、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區以及杭州市、深圳市開展地方政府績效管理試點，重點圍繞建立健全領導體制和工作機制、完善績效考評指標體系、創新績效評價手段、強化績效評價結果運用等內容進行實踐探索。同年6月28日，政府績效管理工作部際聯席會議在北京召開政府績效管理試點工作動員會，正式拉開了中國政府層面績效管理試點工作的帷幕。

二、公共經濟績效管理的內涵與功能

準確把握公共經濟績效管理的內涵與功能，是搞好相關理論研究和具體實踐操作的重要前提。

（一）公共經濟績效管理的內涵

對于公共經濟績效管理的內涵，在我國學術界存在著范圍廣狹有別的兩種不同理解。按照廣義理解，公共經濟績效管理包括從公共經濟目標的價值選擇到通過具體管理加以實現的全過程。例如，尤建新、王波基于公共價值對地方政府績效評估模式開展研究，將公共價值定義為公眾在政府公共服務中獲得的全部收益與公眾付出的一種主觀權衡，并提出了公共價值的實現步驟，即識別公共價值→制定交付公共價值的戰略→將戰略轉為內部操作流程和規范→實施公共價值交付戰略→評估公共價值交付績效，并認為整個過程都應當納入政府績效評估范圍。[4]再如，包國憲、王學軍基于對新公共管理背景下政府績效管理過程的反思，以價值管理和科學管理理論為基礎，提出了一個以公共價值為基礎的政府績效治理模型，認為以公共價值為基礎的政府績效治理是在政府績效價值建構的基礎上，構建政府績效管理體系，對公共行政過程進行管理，從而使得政府績效最大化的過程。[2]這樣理解政府績效管理或治理的內涵，無疑是全面和正確的。這是因為，一方面，就整個公共經濟績效管理而言，不能不包含承載公共價值、體現公共利益、反映公共需求偏好的公共經濟目標選擇過程，缺少這一目標，整個公共經濟績效管理就失去了過程控制和事后評估的依據；另一方面，收集公民大眾公共需求偏好信息，據此編制公共物品提供計劃和公共財務預算，按照法定程序提交立法機關審議批準等，在廣義上也都屬于公共經濟管理的內容。但是，如果將這些內容視為狹義公共經濟績效管理的前提，只從作為公共經濟政策和計劃執行機構的行政機關角度，將公共經濟政策和計劃的執行作為起點來考察，那么，對公共經濟績效管理的內涵做狹義的規定，而將“政府績效價值建構”過程另做專門研究，也不會對公共經濟本質與功能的實現構成妨害。限于本文主題與篇幅，這里僅就狹義政府執行環節的公共經濟績效管理進行討論。

從狹義上理解，所謂公共經濟績效管理，就是對公共部門組織實現承載公共利益的既定公共經濟政策目標和執行公共物品提供計劃、公共財務預算活動所進行的績效目標與標準制定、績效目標執行控制、績效考核評價、績效結果應用的持續循環過程；實質在于公共經濟終極主體對受托代理主體、受托代理主體對所屬公共機構以及公共機構領導層對所屬公務人員履行公共經濟責任績效的層級式縱向監管體系，是一種以結果為導向的公共經濟管理模式；根本目的是激發各級公共機構和公務人員履行公共經濟責任的積極性和創造性，促進整個公共經濟機構及其雇員認真負責地履行公共經濟責任、千方百計地實現公共經濟目標、心無旁騖地謀求公共利益、精打細算地用好公共資源，從而持續提升整個公共經濟體的績效。

在這種涵義下，公共經濟績效管理分為三個層次：一是立法機關對執行機關的公共經濟績效進行的監督性管理，執行機關需要在每個計劃和預算年度或中期規劃結束以后向立法機關報告公共經濟管理績效結果，提交立法機關審議評判；二是作為執行機關的各級政府和司法機關對所屬各公共部門的公共經濟管理績效進行監督性管理，各執行部門需要在每個計劃和預算年度或中期規劃結束以后向同級政府和司法機關報告公共經濟管理績效結果，接受同級政府和司法機關的評估評判以及相應的精神與物質賞罰；三是公共部門及其所屬公共組織內部上級對下級、組織對員工完成職事情況實施績效管理，據以兌現以績效結果為依據的精神與物質賞罰，與員工職位變遷和工薪增減相掛鉤。

需要明確的是，在類似中國這種以人民代表大會為最高權力機關、以“一府”“一委”“兩院” ③為執行機關的政體之下，屬于上述第一層次公共經濟績效管理范圍的不僅包括作為行政機關的狹義政府，而且包括作為人民代表大會常設機構的人大常委會、作為對所有公共機構和公務人員實施監督的監察委、作為審判機關的法院和作為執法監督機關的檢察院，它們都要向同級人民代表大會報告職責范圍內的公共經濟績效責任完成情況。我國目前各級人代會的審議議程基本上體現了這種要求，只是在報告和審議的內容方面應當進一步突出績效。屬于上述第三層次公共經濟績效管理范圍的公共組織和公務人員，不僅包括政權機構中的執行性公共部門，而且應當包括執政黨組織在內所有從事公共事務、使用公共資源的機構。

（二）公共經濟績效管理的功能

功能由系統的內涵和實質所決定，既是系統構建的必要性所在，又是相關機制和體系設計的依據。根據上面界定的內涵和實質，公共經濟績效管理至少具有以下四種基本功能：

1.實現公共經濟宗旨和目標的保障措施

公共經濟滿足民間經濟主體公共需求、實現公民大眾的公共利益的根本宗旨和每個或長或短規劃期間的具體公共經濟政策目標，都要依靠公共經濟績效管理來加以保障；離開績效管理，所謂公共經濟宗旨和目標都是水中月、鏡中花和空中樓閣。

2.公共經濟責任機制、控制機制和激勵機制的主要載體

公共經濟責任實質上是保障公共經濟績效的責任，公共經濟中的風險控制實質上是防范目標落空和資源浪費暨公共經濟失效的風險，公共經濟中實施激勵的核心目的是達成預期的績效目標。因此，離開公共經濟績效，所謂責任機制將無由所宗，所謂控制機制將失去依據和標的，所謂激勵機制也將成為無的放矢，它們都會成為毫無意義的花拳繡腿。

3.公共經濟各分支機構和所有公務人員履行職責的行為導向

公共經濟管理的績效目標及其評價指標在與職位激勵、薪酬激勵和精神激勵緊密相關的情況下，將作為最靈敏的風向標和最管用的指揮棒，無聲地導引公共經濟各分支機構及其所有公務人員履職行為的努力方向。如果公共經濟管理的績效目標及其評價指標結構科學合理，公共經濟的各分支機構及其所有公務人員將會自覺地將履職行為對標到公共經濟的核心價值和政策計劃目標上，兢兢業業、認真負責并且勇于開拓創新；相反，如果公共經濟績效管理目標及其評價指標體系存在明顯缺陷，或者公共經濟績效管理目標及其評價指標完成結果與職位激勵、薪酬激勵和精神激勵相脫節，那么，勢必直接引起公共經濟各分支機構及其所有公務人員產生偏離公共經濟核心價值和政策計劃目標的政績觀，進而導致它們的履職行為發生各種方向、方式和程度的扭曲。

4.不斷完善公共經濟治理體系、提升國家治理能力的自我監測和修正機制

通過每個計劃期末進行的績效評估，既可以總結提高公共經濟績效的成功經驗，也可以發現公共經濟治理體系中存在的各種不足，如果能夠將成功經驗推而廣之并針對存在缺陷加以改進完善，那么，公共經濟治理體系就會逐年趨于優化，公共經濟暨國家治理能力也會不斷得到提升。

由此可見，公共經濟績效管理的積極功能是多方面的。這些功能能否充分發揮出來，關鍵在于公共經濟績效管理體系設計得是否科學、周密與精巧。

三、公共經濟績效管理體系框架

從靜態角度分析，公共經濟績效管理由多種要素構成。其要素結構是否健全以及其中每個要素設計得是否科學合理，都在很大程度上決定著公共經濟績效管理各項功能的發揮。這些因素的動態過程表現為公共經濟績效管理的主要環節。這些基本要素和動態過程共同構成公共經濟績效管理的體系框架。

（一）績效目標及其評價指標體系的設定

公共經濟績效是公共資源投入與產出結果之比，績效值由作為分子的資源投入和作為分母的產出結果共同決定。因此，資源投入和產出結果分別構成公共經濟管理績效目標的兩大核心內容。圍繞這兩大核心內容設定的績效目標和評價指標，不僅是公共經濟管理中實施過程控制的基本依據，而且是事后評估考核管理主體履行責任績效的主要標尺。既然如此，科學合理地設計各層次績效目標和評價指標體系就成為整個公共經濟績效管理運行的基礎環節。

績效目標需要與整個公共經濟目標緊密銜接，其執行結果應當能夠有效回應作為公共經濟終極主體的公民大眾的公共價值訴求，發達國家將其歸納為“5E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）、公正性（Equitably）和環保性（Environmental protection）。對綜合承擔公共經濟受托責任的各級政府而言，其績效目標體系在涵蓋內容方面應當具有戰略性和全局性，能夠全面體現公民大眾的眼前利益與長遠利益、整體利益與各集團利益，統籌兼顧經濟、社會和人與自然關系的協調發展，并且針對不同時期的突出矛盾對不同方面的績效目標賦予適當的權重，以引導政府樹立和堅持全面、協調、可持續發展的政績觀，端正公共經濟政策指導思想和履職施政行為；在體系結構方面應當具有清晰合理的層次性，對不同層級的政府既要設定必要的共性績效目標，也要設定與其責任和權力范圍相適應的個性績效目標，而且這些個性績效目標對處于不同發展階段和不同功能區的地方政府應當有所差別。至于各公共部門的績效目標體系，也需要由共性目標和個性目標構成，其中的個性目標要根據不同部門所承擔的具體職責有針對性地設置；對于公共機構內部公務人員的工作績效目標體系的設置，應該做出統一的原則性規定，具體內容由各公共機構因情制宜地具體確定。在此基礎上，績效目標體系的設定還應當滿足以下要求：作為執行機構的人民代議機關常設機構、狹義政府和法檢兩院的績效目標之和，必須能夠完整覆蓋經過立法程序決策確定的計劃期內公共機構整體公共經濟目標，從而承載起計劃期內公共經濟管理的全部公共價值；人民代議機關常設機構、狹義政府和法檢兩院所承擔的績效目標必須全部分解落實到其所屬下級機構及其所有公務人員，從而實現縱向各環節之間公共經濟績效責任目標的無縫銜接。

評價指標是衡量績效目標實現程度的標準，其中一項績效目標可能需要由不同側面的多項評價指標來表達和衡量。為了有效保障績效目標的實現，對于評價指標的具體設計，必須做到既要在質的規定性上與績效目標保持同質性聯系，又要在量的規定性上通過相關指標的合成能夠足以覆蓋所對應的績效目標值。因此就要求，對績效評價指標既要有準確清晰的定性描述，又要盡可能量化；對實在難以通過具體數值量化的產出結果指標，也要對其實現程度做出盡可能詳細而準確的特征性刻畫，以便用于執行過程控制和事后考核評估。在評價指標性狀維度上，則應當既體現自身與自身相比逐年提高的縱向進步性，又能夠體現橫向比較上的先進性。離開這種進步性和先進性，績效管理對提高公共經濟管理效能的促進作用將無從發揮出來。

績效目標及其評價指標與責任主體的利害緊密相關，是激勵和支配公共經濟各層次責任主體職務行為的指揮棒。因此，績效目標及其評價指標體系的構建是科學含量極高的設計工程，必須組織熟悉相關理論與實務的專家來指導完成，并經由另外一批水平相當的專家進行評估論證，以確保其科學性和可行性，避免由于績效目標和評價指標體系存在偏頗和漏洞導致相關責任主體公共經濟行為扭曲。

（二）績效目標經由績效預算和產出計劃分解落實

投入與產出兩個系列的績效目標經過認真設計確定之后，就要依據職責分工細化分解落實到各公共部門、機構和公務人員付諸實施。其中，資源投入方面的績效目標要通過編制公共財務績效預算按照規劃、項目、活動的順序分別以類、款、項三級科目具體分解落實，而產出結果目標則要通過年度公共物品及中間產品提供計劃或中期規劃加以相應的細化分解落實。通過公共財務預算和公共物品（含中間產品）計劃分解落實的每一項績效管理目標，都要同時標注與其相應的評價指標，以便執行中實施追蹤控制和執行完畢后進行效果評估。

（三）執行過程中的動態追蹤控制

績效目標經細化分解落實到各層次公共經濟管理主體，并不意味著一定能夠如期實現，執行中的行為偏差和情況變化都是可能導致績效目標不同程度落空的風險因素。為了防范這些風險，就要在執行過程中實行動態的追蹤控制。這種追蹤控制通過自上而下的監控和自下而上的反饋報告來實現：一方面，各級人民代議機關的常設機構對作為執行主體的行政和司法機關、行政和司法機關對所屬下級機構、下級機構對所屬公務人員要實行自上而下的過程監督；另一方面，各層次管理責任主體要自下而上地定期反饋報告績效目標執行情況。這種過程控制，在現實中不僅表現為公共經濟管理主體每月、每季自下而上呈交工作執行報告和自上而下的督促檢查，而且表現為上級管理主體依據自身主導的督查活動和審閱聽取下級管理主體反饋報告所發現的績效目標執行中的各種問題，及時做出調度性部署或提出適當修正績效目標、完善手段、糾正偏差的措施。

（四）績效目標執行結果的評估與審計

績效目標執行結果的評估與審計，既是對計劃期內各層次公共經濟管理主體績效責任目標進行核實、驗收和確認的過程，也是各層次公共經濟管理主體對完成績效責任目標結果的總結分析過程，同時還是運用評估結果和兌現獎罰激勵的基礎。

績效目標完成結果的評估，通常包括公共經濟執行主體（如我國的“一府”“一委”“兩院”）進行內部自評和外部評估機構進行評價兩部分，而以外部評估結果定論。計劃期末，各層次管理主體對所承擔的績效目標完成過程與結果要進行全面總結和系統分析，形成總結分析報告。在此基礎上，公共經濟執行主體所屬綜合主管部門（如政府的計劃或財政部門）組織力量或委托第三方機構對一般公共部門績效目標完成情況進行再評估，做出包括成就、問題與建議在內的綜合評價報告提交政府。由法律或權力機關特別授權的外部評估審計機構借助于相關信息進行查證核實，對照“5E”目標及其評價指標，對評估對象計劃期績效目標完成狀況做出客觀真實的審計評價，針對取得的經驗和存在的問題提出中肯的建議，提交權力機關審議后向社會公眾公布，并作為績效評估結果運用和兌現獎罰激勵的基本依據。

對公共部門績效責任采取內部與外部相結合的混合型評估模式，主要是為了同時發揮內部評估和外部評估的各自優勢。公共部門和單位組織實施的內部績效評價包括對機構績效目標的評估和機構對公務人員個人工作績效的評價兩個層次，前者有利于公共機構和組織通過自我總結分析績效管理經驗、查找不足，以不斷提高自身的績效管理水平，后者則是公共機構和組織內部發揮對員工績效導向激勵功能所必不可少的途徑。

對于公共部門績效目標完成結果的外部評估，既可以實行單一主體模式，也可以采取雙主體模式，還應當輔以新聞媒體、民間組織和公民大眾參與機制。所謂單一主體模式，就是僅由公共審計部門作為對責任主體所承擔績效目標實施外部評估的主體。所謂雙主體模式，就是同時由公共審計部門和政府綜合財務部門作為對責任主體所承擔績效目標實施外部評估的主體。這兩種模式各有其長，也各有其短。實行單一主體模式的長處是節省評估成本，但也有兩個缺點，一是由于缺乏相互印證而難以保證評估結論的客觀真實，二是審計部門通過績效審計給出的績效評價報告一般只反映擺在明處的績效結果和存在問題。與此相反，采用雙主體模式的好處有二：一是有利于借助不同主體分別評估所做結論的對比，較好地保證評價結論的客觀性和真實性；二是財務綜合主管部門對其他一般公共部門績效目標完成情況所進行的再評價，既評價顯績，也評價潛績，既揭示顯而易見的問題，也揭示較深層次的績效管理問題，從而不僅有利于促使公共經濟部門以所有的顯績和潛績對公眾負責，而且有利于從管理會計角度協助同級政府加強對所屬公共部門的績效監督和從整體上不斷改進績效管理、戰略管理，其短處則是不可避免地大大增加評估成本。在目前各國公共經濟績效管理實踐中，除德國采用審計機關單一主體的外部評估模式外，美國、英國、澳大利亞等其他發達國家多采取雙元甚至多元的外部評估模式。④但這些國家對社會公布的都是公共審計部門給出的績效評價報告。美國政府問責辦公室（原國家審計總署）代表國會對政府及其各部門進行績效審計，并且負責匯總各部門的績效評估結果，對外公布有關部門實施績效評估的報告。英國由審計辦公室負責對中央政府各部門進行年度績效評價，由審計委員會負責對地方政府進行年度績效評價。澳大利亞由審計機關根據國會授權對各部門進行績效考評。英澳兩國均以績效審計報告作為對外發布績效評估結果的基本載體。[5]

（五）績效評估結果的運用

績效評價和評估對于公共經濟管理而言只是手段而不是目的，其直接目的在于運用評估結果實現公共經濟的績效目標并促進公共經濟管理不斷優化。績效評估結果主要運用于三個方面：一是實現公共經濟終極主體對受托代理主體實施民主監督的政治價值，體現公共經濟主人對受托代理助推履行契約行為的控制與約束。這主要體現在每一層級公共經濟管理最高層面人大常委會、政府和法檢兩院依法向人民代表大會報告它們各自承擔的公共經濟綜合管理績效目標、計劃和財務預算專項管理績效目標完成情況以及政府綜合財務運行情況。二是運用績效評估報告所總結的經驗和所發現的不足，從戰略、政策和管理層面不斷改進公共經濟管理，調減績效較差部門或項目的預算資金配額，以利提高公共經濟資源的配置效率。三是運用外部評估和內部評價結果，對各層級公共機構和公務人員個人實施獎罰。

由此可見，績效評估和評價結果的運用在整個公共經濟績效管理鏈條中具有極為重要的作用；離開了結果運用，整個公共經濟績效管理就會前功盡棄、徒具形式。

（六）與績效評估結果緊密掛鉤的賞罰機制及其兌現

如果說績效評估和評價結果的運用對于公共經濟績效管理極為重要，那么，賞罰與評估和評價結果密切掛鉤及其認真兌現，則是整個公共經濟績效管理能否有效持續的關鍵因素。假如薪酬增減、職務變遷和精神獎賞都與公共機構和公務員個人履職績效好壞不存在正相關關系，對績效突出的并無獎賞，對績效較差甚至造成嚴重損失或制造虛假政績的也不問責，那么，整個公共經濟績效管理就會因失去動力機制而陷于表面化或者實質上中斷。

正因為如此，發達國家非常重視功績制公務員薪酬和職位激勵機制的構建。英國早在19世紀中葉就通過持續的文官制度改革建立起注重表現和才能的文官考核制度，根據逐人逐項考核結果決定公務員獎勵與晉升。美國于1887年正式建立文官考核制度，公務員的任用、加薪和晉級均以工作考核結果為依據，論功行賞，稱為功績制。在20世紀八九十年代起率先在歐美興起的新公共管理運動中，英國和美國也都極為重視激勵和問責機制與績效評估結果的緊密掛鉤。績效評價結果的運用主要有兩個方向：一是面向公務員個人，依據評價結果確定和發放績效工資或績效獎金；二是將評價結果與部門預算結合，依據部門和項目的績效評價結果配置預算資源。其中，美國在1984年建立的那套績效管理和認可系統，要求每個聯邦政府機構都必須將最終評價結果劃分為五個等級，并將績效評價等級與公務員獎金掛鉤，發展到后期才進一步體現在依據績效情況配置預算資金方面。

公共經濟績效管理上述六項要素共同構成一個完整的體系框架（見圖1）。

四、公共經濟績效管理中存在的問題

發達國家普遍推行公共經濟績效管理20多年來，對促進公共經濟效率與效果的提升起到了明顯作用，但至今仍存在很多不盡人意之處，距理想目標還相差很遠。

在我國，2011年6月國家監察部印發《關于開展政府績效管理工作試點工作的意見》之后，2012年3月又牽頭召開第二次政府績效管理工作部際聯席會議。會議認為，2011年政府績效管理工作穩步有序推進，中央和地方14個單位認真開展政府績效管理試點，積累了一定經驗，取得了初步成效，加上自行試點單位，當時已有24個省區市和20多個國務院部門不同程度地探索開展了政府績效管理工作，實現了良好開局。會議明確，下一步要在建立健全績效管理制度、指標體系、考評方法和運用考評結果等方面繼續深入探索；鼓勵和支持各地區各部門探索開展對重大公共政策、政府重大投入項目、財政資金以及重大專項工作的績效管理；在認真總結實踐經驗和深入調研論證的基礎上，研究提出推行政府績效管理的指導性意見，明確政府績效考評指標體系的基本框架。2013年3月新一屆中央政府成立以后，由于國內外形勢、國家治理思路和中心工作任務的變化，雖然中央未對統一組織的政府績效管理改革做出直接部署，但有關政府績效管理的內容在中央級重要文獻中不時出現。例如，2013年11月中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重”和“嚴格績效管理，突出責任落實”的要求；2014年8月全國人大常委會通過的新《預算法》中有四條強調了預算的績效管理。⑤2015年12月，中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中要求“各級黨委要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，充分發揮考核評價對法治政府建設的重要推動作用。” 與此同時，各地方和有關部門的相關自行探索和理論研究也沒有停止。盡管如此，我國政府績效管理工作由于起步較晚且時續時斷，總體水平與發達國家相比還相差甚遠，存在問題還很多。如實地正視目前存在的各種問題，是加快步伐、迎頭趕上的思想認識前提。

（一）公共經濟績效管理體系的頂層設計尚未完成

從第二次政府績效管理工作部際聯席會議所做工作部署的內容可以看出，我國公共經濟績效管理體系尚未完成基于系統、科學和現代化的頂層設計，處于自發探索和局部試點過程的公共經濟績效管理各要素、各環節中都存在著設計不精細、不完善等諸多缺陷。

1.績效目標設置存在的問題

從全國來看，結構合理、層次清晰的公共經濟績效目標體系雖然從理論層面已經有所研究，但可付諸實施的總體方案尚未形成，從中央到地方各層級政府自上而下的績效目標體系均未見公開發布。試點地方政府的績效目標體系基本上是本級黨委和政府自己制定、自己執行、自我總結評價，甚至還沒有付諸同級人民代表大會審議批準，因而也就沒有據以考評、問責與獎賞激勵的動力與壓力。各級政府對所屬部門的績效目標體系設定同樣具有強烈的分散試驗色彩，缺乏統一指導與規范，因而績效目標體系的科學性、約束力參差不齊。

具體而言，由于缺少科學理論方法指導和全國性的統一規范，各地方公共經濟績效目標設置具有很強的隨意性，內容上與各部門承擔的行政職責相脫節問題較為普遍，而形式上往往過于抽象、可量化性較低。

（1）缺乏合理性和可行性論證。在不少地方，績效目標及目標值屬于政府領導“拍腦袋”式主觀決策的產物，缺乏充分的合理性論證，或者將目標值設置得過高、實現難度太大，或者將目標值設置得過低，不用努力基本上也能實現。一些地方將“政府的高績效”與“經濟的高增長”劃等號，而忽視社會發展、公平正義和環境保護等非經濟目標。更有甚者，有的地方干脆將產出乃至公共資金投入當作績效。不少地方政府的工作報告只講干了什么而諱言取得哪些實際效果，比如只講開展了多少次多大規模的招商引資活動、簽訂了多少協議或意向書，卻不談招商引資的實際到位數字。[2]如此缺乏科學性的績效目標，既難以起到指導、約束和激勵促進作用，不易考核評價，甚至還會對下級政府和所屬部門的政績觀產生誤導。

（2）缺乏對各類項目個性化績效指標的研制和積累。覆蓋教育、衛生、科技等眾多領域，涉及基本建設、政策補貼、政府采購等多種類別的公共項目，其產出和結果需要通過個性化的績效指標來體現。然而，目前多數個性化績效指標的設計還遠遠達不到科學合理的要求。

（3）缺乏能夠進行縱向與橫向比較的績效衡量標準。當前績效目標的衡量標準大多來源于計劃標準，多數沒有建立在歷史標準、行業標準及經驗數據基礎上，難以進行縱向和橫向比較。

（4）存在重定性指標、輕定量指標的結構性缺陷。由于定量指標須以定量數據為基礎，而績效標準數據信息的采集工作又需耗費較大成本，因此定量指標的歷史積累不足。許多公共經濟部門通常將工作重點放在如何爭取到更多的預算資金上，對績效目標偏重于較為籠統的定性描述，無法細化和量化。

（5）偏重產出數量和時間進度，而忽視質量目標。不少部門的績效目標只是對照工作計劃將直接的產出指標和時間進度進行羅列，缺少對效果和影響力因素指標的關注，質量和效果指標較為單薄。

（6）忽視目標間的系統性和協調性。公共經濟績效目標屬于多目標系統，其中的主要指標與次要指標之間應當具有協調性。例如，基礎教育發展的產出指標中，班級、師資、教室與學生數量等相關目標值之間應當是協調的。然而，在目前有關部門的相關產出指標之間卻缺乏必要的協調性。

2.績效評價方面存在的問題

（1）沒有統一而科學的政策規范。公共經濟績效評價多是迫于上級政府或綜合財務部門的要求，而且主要是由地方自發、半自發地進行改革創新試驗，國家層面還沒有出臺統一的政策、法規和制度，致使評價工作缺乏明確的標準、規范的程序和科學的指標體系，且多為“運動式”“突擊式”的評價，連續性不足，經驗交流和推廣不夠，嚴重制約了績效評價的廣度、深度和力度。

（2）評價指標體系設置不合理。我國目前公共經濟績效評價指標體系至少存在三個問題：一是缺乏整體統一性，評價指標體系質量參差不齊。二是導向存在偏差，一些政治、經濟任務性指標往往忽視公共服務的實際效果和資金使用的效率，以致對各部門工作形成錯誤的導向。三是缺乏客觀性，許多績效評價指標的設定或簡單照搬其他地區的指標體系，或盲目追求數字趕超，與本地區、本部門的現實情況嚴重脫節。這種評價指標體系，嚴重制約著績效評估和績效審計。

（3）績效評價主體選擇猶疑迷茫。在我國，以黨委、人大、政府、企業、公眾、學者和第三方專業評價機構等為主體的政府績效評價均有實踐。經驗表明，政府作為評價主體受權力本位的影響較大，公民作為評價主體受群體的價值偏好影響較大，企業作為評價主體受市場價值取向的影響較大，第三方作為評價主體受“顧客至上”價值取向影響較大。[6]以評價主體的兩極——政府與公眾為例，政府對自身的運作機制最為了解，但由于組織結構、人員關系及政績考慮等原因，利用信息的非對稱性高估自身行政效果的情況屢有發生；公眾參與是一些學者提倡的評價主體選擇方向，但對特殊的公共服務以及政府內部的管理效率等，絕大多數公民沒有親身體驗的機會，能夠準確把握公共服務實質內涵的公民屈指可數，尤其是在缺乏參照系的情況下，確認自己如何滿意對公民來說都是一大難題，致使他們的滿意度測評難以擺脫隨意性、實際作用有限。[7]可見，孤立地采用公眾視角也是不可取的。

（4）績效評價的價值取向存在偏差。績效評價本應引導公共經濟部門以滿足人民大眾的公共需要為導向，以提高公共服務的公眾滿意度為依歸。然而，由于當前公共經濟部門績效評價的主體多為上級部門，于是基本形成了注重用“經濟指標”評價公共經濟部門績效的慣性，而忽視提供多元化的公共服務、完善市場規則等，從而導致公共服務的缺失。[8]

3.績效審計存在的問題

（1）審計主體缺乏獨立性。國家審計署隸屬于國務院，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責，實行雙重領導體制。在這種體制下，審計機關的經費、人事受制于其他政府部門，難以對公共支出的經濟性、效率性和效果性進行嚴格監督。特別是當績效審計影響到地方或部門局部利益時，同級政府極易對承擔績效審計任務的相關人員施加干預，從而影響績效審計的獨立性和有效性。[9]

（2）審計人員素質不能適應績效審計要求。目前中國的審計隊伍主要由“財會型”人才構成，大多數審計人員從學校直接進入審計機關，普遍缺少實踐經驗，綜合分析判斷能力不強，風險意識薄弱，對于績效審計的目標和方法并不清楚，適合有效開展績效審計的復合型人才十分匱乏，難以滿足績效審計工作的要求，從而制約績效審計的質量和效率。

4.績效預算管理存在的問題

（1）績效預算管理體系尚未明晰。受制于改革特點和歷史進程的局限，當前績效預算管理改革只是搭建了一個粗略的框架體系，部分內容和細節尚未明晰，很多基礎性工作需要補充完善。[10]

（2）績效預算管理機制有待健全。當前，績效預算管理改革在績效預算執行監控、績效評價和評價結果應用等方面都缺乏實質性進展，績效目標指標體系的針對性和可操作性也有待提升。

5.績效考評結果運用存在的問題

目前，由于績效管理體系中上述缺陷和法制約束力的缺失，績效考評結果的運用率很低。績效考評報告中針對存在問題提出的改進管理意見和建議可采納也可不采納，對無故未達績效目標的公共支出項目減少下年度公共資金配置也很難落實。績效考評結果信息既不向同級人大報告，也不公之于眾，最多只將排名前幾位和后幾位的單位做一內部通報，甚至對哪些單位排在后幾位的情況也作為秘密諱莫如深。至于根據績效考評結果實施獎賞和問責，同樣由于相關制度不健全而難以實施。從試點實踐來看，即使做得較好的也多是依據績效評價結果向不同部門和個人發放不同等級的獎金，且各等級間獎金數額差別不大，難以充分發揮激勵作用。

此外，基于“自上而下”垂直管理的路徑依賴，我國公共經濟績效管理尚未擺脫“唯上”的行政傳統，導致公共經濟績效管理難以回應社會公眾和民間經濟組織的訴求。不僅社會公眾和第三方機構參與公共經濟績效過程監督和績效評價的渠道有限，基本上被排斥于問責主體之外，甚至各級人大監督都不到位。如此情況，既難以充分體現人民大眾在公共經濟中當家作主的主體地位，也成為一些地方政府在公共經濟活動中搞勞民傷財的“政績工程”和政績造假等背離宗旨行為屢禁不止的重要根源之一。

（二）公共經濟績效管理體系還未法制化

我國政府績效管理，在初期表現為一些地方和部門的自發探索行為，2011年起雖然由國家監察部牽頭開展國家層面的試點，卻并未就公共經濟績效管理體系提出內容較為完善、結構相對健全的頂層設計方案，而是由各試點單位自行分散探索。在這樣的背景下，不僅將其整體法制化的條件尚不成熟，而且就其中重點要素立法也有待試點經驗的積累。這雖然是任何一項重大公共經濟管理工程都會遇到的難題，然而，在缺乏法定的統一模式和實施規范的條件下，推行涉及眾多層次、眾多部門、多達數千萬公職人員的公共經濟績效管理，不僅難度極大、效果難彰，而且極易“穿上各種各樣的彩色外衣被無情地嫁接在形形色色的運動上，其命運必然是曇花一現，追求的還是短期利益”。[2]

上述問題的存在，嚴重制約著我國政府績效管理應有功能的發揮和實施效果的顯現。究其深層原因，既有試點階段相關治理體系科學性、規范性、權威性不足之故，也是傳統治理模式的延續效應所致。中國現代政府體系是在革命勝利后依據革命根據地的經驗建立起來的，各級政府在處理公共事務過程中習慣于采用過去革命時期帶有“政治運動”性質的成功經驗、有效做法，重聲勢而輕效果、重成果而不惜代價、重行政動員而輕賞罰激勵。盡管這種做法的初衷非常好，即出于為人民服務的目的而動，而且一般情況下對改善民生也有短期效果，但它造成了政府管理中對政治性工具的過度自信，忽視了科學管理工具的采用。[11]

五、將公共經濟績效管理作為推進國家治理現代化的主要抓手

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體站在新的歷史起點上，審時度勢，勵精圖治，圍繞“四個全面”展開治國理政方略，并且將總體目標定位于通過推進國家治理體系和治理能力現代化建設實現中華民族的偉大復興，通過真抓實干取得了舉世矚目的成就。將推進國家治理體系和治理能力現代化建設作為實現中華民族偉大復興的主要依托，體現了戰略思考的遠見卓識，而推進國家治理體系和治理能力現代化建設作為一項系統工程又需要統籌兼顧、多措并舉才能見效。我們認為，其主要抓手就應當是加快推進政府績效管理改革。

（一）將推進政府績效管理作為國家治理現代化建設的治本之策

國家治理現代化主要包括國家治理體系現代化和國家治理能力現代化兩個維度，而這兩個維度都需要以公共經濟績效管理為基本載體來實現。這是因為，政府的合法性不僅在于它是由人民通過民主程序選舉產生的，而且更在于它是廉潔政府、責任政府和效能政府，而政府的廉潔、負責和效能既系于國家治理體系，也系于國家治理能力；既要通過全面深化改革構建現代先進的體制機制，又要依托以績效為導向的公共經濟管理；既要堅持狠抓反腐倡廉不放松，又要激勵廣大公務人員勤敬高效地履職盡責。而推進公共經濟績效管理，在內涵上既囊括了責任政府和效能政府的要求，又包含了國家治理體系和治理能力現代化的基本要素；既需要現代先進的公共經濟管理體制機制，又是一種覆蓋國家治理全局的綜合性公共經濟管理模式；既要加強公務人員隊伍勤政為民的職業道德和公共精神建設，又可促進他們不斷提高現代公共經濟管理能力。由此可見，推進公共經濟暨政府績效管理對于國家治理現代化建設而言乃是一舉數得的治本之策，可以兼收一石數鳥之功。因此，亟須將推進公共經濟績效管理作為加快國家治理現代化建設的主要選項加以高度重視，擺上重要日程，在前些年試點經驗和相關理論探索的基礎上，提高頂層設計和組織推動的層次，抓緊組織有生力量盡快做好全面推行的各項準備工作。

（二）加快研究擬定全國統一的公共經濟績效管理方案

我國實行的是單一制政體，各地區和各部門公共經濟管理雖然也需要有與本地本部門特殊情況相適應的個性差異，但主要方面必須具有統一性，以便中央對地方、上級對下級以及對同級各部門實施統一考評和橫向比較，并據以實施獎罰激勵。因此，作為頂層設計的公共經濟績效管理總體方案需要由中央統一制定，對其中的主要構成要素和標準做出統一規范，在此基礎上由各地區、各部門根據自身特點在具體事項上因情制宜。

公共經濟績效管理的總體方案應當包括基本原則、組織架構、主要環節、績效目標及其評價指標體系、評價結果運用、激勵問責機制和民主參與等主要內容。在屬于頂層設計的方案中，要通過相關規定，將第四節中已經提到乃至尚未提到的主要問題解決掉，從而使我國公共經濟績效管理步入整體上統一規范的軌道。

西方發達國家推行政府績效管理20多年來的實踐已有比較豐富的經驗教訓可資借鑒，國內外相關理論研究已經產生了很多可供參考的思想成果和政策建議，我國一些地方和部門前期所做的自主探索或正式試點也積累了不少有益經驗。因此，現在組織力量抓緊研究擬定全國性公共經濟績效管理總體方案的時機和條件已經相當成熟。至于這一方案基本內容的要點，在前面第二、第三節中已經做了一定程度的展開分析，這里無需贅述。

（三）實現公共經濟績效管理的法治化

推進公共經濟績效管理是涉及上下左右千軍萬馬的重大系統管理工程，若無具有強制性和約束力的法律法規作為準繩，是難以保障認真組織和順暢實施的。雖然立法需要謹慎，但如果由于強調謹慎而妨礙事關治國理政重大實際步驟的推行，那么，這種謹慎就會變得有害而無益。任何一項法律即使考慮得再周全、準備得再充分，過一段時間再看，往往還會發現不周全之處，何況事物本身及外部環境時時處于變化之中，所以，經過一段時間根據情況變化適當修訂已成法律法規是極為正常的。我們應當以這樣的觀點和態度來對待公共經濟績效管理立法問題，而不應因單純強調謹慎而作繭自縛，只不過需要在立法過程中廣泛聽取各方面意見、特別是相關領域專家學者的意見，甚至可以邀請發達國家理論與實務界的專家參與咨詢，努力使出臺的法律文本盡可能完善而已。

加快相關立法只是實現公共經濟績效管理法治化的初始步伐和基本前提。在立法基礎上，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，與其說同樣重要，不如說更為重要。我國現在許多法律法規由于缺乏約束力而徒具形式，原因在于這些法律法規本身不僅在實質內容方面存在瑕疵，而且缺少對有法不依、執法不嚴、違法不究的明確罰則。有鑒于此，規范公共經濟績效管理的法律法規要真正管用，不僅需要明確執法主體及其法律責任，而且必須相應地明確當法律監督部門不依法追究執法主體不作為的法律責任時應當如何處理。

有理由相信，只要中央高度重視，將公共經濟績效管理作為推進國家治理現代化的主要抓手，盡快研究擬定全國性的總體方案并且將其納入法治化軌道認真實施，我國的公共經濟績效管理完全可以做到后來居上，并且結出豐碩的果實。

[參考文獻]

① 后生在其《中國古代官吏考核制度探源》一文中對此進行了研究和闡述。據該文所述，《周禮》中對官吏考課制度包括三個層次：一是周王親自對諸侯百官職事履行情況進行考察；二是主管百官職事的機構--天官組織實施考課并據以確定賞罰升降，見于《天官·大宰》《天官·宰夫》《春官·天府》《夏官·司士》相關職事表述；三是各部門對所屬官吏的考課，如《天官·醫師》載有對醫師工作績效的考核方法。考課內容包括官德（含廉潔）和治功（“以功詔祿，以能詔事”）兩個方面。《周禮》中所設六官及其下屬，官職總數三百有余，各有職事。考課結果直接運用于對官吏職位升降和俸祿增減之賞罰，《夏官·司勛》之職就是專門負責因功賞地之法的。

② 尼古拉斯亨利著《公共行政與公共事務》（第10版，中國人民大學出版社2011年版）一書第二篇（公共管理）第三章（腐敗的后果：公共生產力）中回顧了公共部門績效管理的歷史。

③ “一府”即各級人民政府，“一委”即2018年以來各級新成立的監察委，“兩院”即法院和檢察院。

④ 覃易寒認為，政府外部評估，“包括：（1）權力機關或審計機關的評估；（2）社會公眾的評估；（3）大眾傳媒的評估；（4）民間組織的評估。”——見《審計研究》2010年第4期，第30頁。

⑤ 其中，第12條將“講求績效”規定為預算編制五大原則之一，第32條第1款將“有關支出績效評價結果”作為各級預算編制的三大參考因素之一，第49條將“提高預算績效”作為各級人民代表大會專門委員會或常委會向本級人民代表大會主席團提出關于預算草案和預算執行情況審查結果報告的意見建議內容之一，第79條將“重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”作為縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮人民代表大會對本級決算草案重點審查內容之一。