創新驅動發展戰略下高校科研項目經費監管研究

●嚴麗娜 吳琦宇 張學慧

高等院校是我國科技創新的主力和重要主體，是實現創新驅動發展的前沿陣地。高校在科技人才培養、科技創新、知識傳播和技術轉移中發揮著獨特的基礎性作用，覆蓋了創新鏈條的上、中、下游，是經濟發展的重要推進器，在我國科技創新體系中發揮著越來越重要的作用，是創新驅動發展的重要力量源泉，應該充分發揮高校在創新驅動發展戰略部署中的引領和支撐作用。國家對科技研發的重視直接帶動了高校科研經費的大幅上漲，以保障高校科研創新活動的順利進行。我國高校科研經費主要以科研項目立項的形式由各立項單位撥付到項目承擔高校，隨著科研項目經費的大幅增長，科研項目經費使用中暴露出的問題也日益凸顯，高校科研經費的腐敗案件頻頻發生，科研項目經費使用的效率與效益受到公眾的質疑。教育部、科技部分別于2013年5月、6月啟動了大規模的科研經費巡查發現，僅十八大以來，全國就有100多名高校負責人受到查處，科研經費因貪腐被據為己有或挪作他用，造成科研經費巨大浪費。高校科研項目經費使用效果長期不理想，科研成果轉化率低，高校不斷增長的科研項目經費投入與科研產出長期不匹配，嚴重約束了我國科技自主創新的發展，不利于創新驅動發展戰略部署的穩步、扎實推進。這一方面是由于科研項目經費管理制度的不健全與僵化，長期以來“以物為本”，科研人員自身的人力資本無法體現，合法權益及積極性受到損害，導致科研人員的逆向選擇，違規、違法挪用和侵占國家資金。另一方面與高校科研項目經費監管機制不健全甚至缺失，加上我國科研項目經費來源繁多，缺乏統一的監管機制與標準，內外部監管乏力密切相關。

高校科研項目經費監管是指國家財政部門、科技部門、各科研經費來源部門及承擔科研項目的高校，依據相關財經法規，對科研經費的配置、使用及結果進行的全過程監督、管理、控制與評價，包括項目經費管理與經費監督兩個部分。實踐表明，科研項目經費監管在我國科研經費管理改革中一直發揮著舉足輕重的作用，是高校科研經費管理的重要環節，是規范科研管理各項改革的有力保障，為科研創新提供有力支撐。科研項目經費監管對科研經費管理具有監督作用，促進科研經費使用的合法性、合規性。同時也為高校項目科研經費管理提供評價導向，承擔著優化科研人員激勵結構，規范科研主體關系，提高科研項目實施轉化效率，引導科技人才成長發展等多種職能。在國家實施創新驅動發展戰略、加快經濟發展方式轉變的新時代背景下，為了切實推進我國科技創新，必須充分發揮科研項目經費監管在促進科研經費管理完善中的作用，必須始終把科研項目經費監管作為推動高校科研項目經費管理的第一動力。通過不斷提升科研項目經費監管工作的獨立性與效能，更好地服務于高校科研創新，提高科研經費的使用效益，防范科研腐敗，優化科研資源配置，加速高校的創新效率，同時兼顧降低高校科研經費管理的風險，提高科研人員積極性及創造力，為我國的科技改革創新及創新驅動發展戰略的實施保駕護航。

一、創新驅動發展戰略與高校科研項目經費監管的作用關系

（一）創新驅動發展戰略為高校科研項目經費監管指明了方向

《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》指出“把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，實現科技創新、制度創新、開放創新的有機統一和協同發展”。對高校科研項目經費監管貫徹落實科技創新的戰略部署提出了更高要求，同時也指明了方向。新時期下，在發揮科研項目經費監管的監督與管理作用的同時，更要發揮其建設作用、服務作用，必須在充分理解創新驅動發展戰略的內涵與實質基礎上，自覺解放思想，破除思維定勢，主動保護、鼓勵高校創新，并盡力為高校科技創新探索創造條件，以實際行動，破除原有的工作方式和方法，采用新的方式方法。在創新驅動發展戰略部署指導下，科研經費監管主要把握好四個方面的內容：一是要嚴防風險，關注科研經費運行中的隱患，充分防范，及時預警。二是要問題導向，敢于揭露問題、厲行督改問題、嚴肅處理問題，勇于破解棘手的歷史遺留問題，以問題導向作為科研經費監管之本。三是要責任落地，將問題落實到具體責任人，明確主體責任，做到事事有人負責。四是注重結果導向，不放松科研經費使用過程的真實性、合法性監管的同時，更要關注科研經費使用的質量與效益。

（二）高校科研項目經費監管是創新驅動發展戰略的重要助推器

我國高校科研工作者占全國科研工作者總數的四分之一還多，同時擁有著61.7%的重點實驗室和35.3%的工程（技術）研究中心，高等院校在國家科學研究中發揮著重要作用。高校科研管理工作直接關系著我國科技創新的成效，因此國家高度重視高校科技創新工作，大力推進高校科研管理工作改革以推動高校科研體制改革，增強科技創新突破口。隨著社會經濟和技術的持續、快速發展，科研經費監管對科研經費管理的影響越來越大，在推動高校內部控制、強化科研經費風險管理、提高經費使用效益方面作用凸顯。通過監管，實現高校科研經費管理的高效自我管制，強化自我監督，促進自我完善的良性成長機制，為高校科研創新創造良好的內外部環境，激發高校科研創新的活力，提升產出效益。

二、我國高校科研項目經費監管現狀調查與研究

在我國實施創新驅動發展戰略的新時代背景下，尤其是在當前戰略的實施起始階段，高校科研項目經費監管工作中還存在許多問題，監管作用發揮不夠充分，推動高校科技創新的作用有限。

（一）科研項目經費監管無法可依與執法不力并存，支持監管的頂層設計缺失

科研經費在過去十年快速增長，然而在其快速增長的過程中，由于內外部原因，有關科研項目經費管理的法律、法規建設滯后。在科研領域，我國尚無任何一部關于科研項目立項、審批、經費使用、監管責任的系統法律，只有一些政策意見性文件，立法的缺失導致科研經費監管往往無法可依，各級監管部門在對科研經費進行監管時，往往缺乏法律依據，因而監管效力無法保證。同時，我國經費來源單位多，分散在教育部、財政部、發改委、科技部等部門，各經費來源單位對自己主管的科研項目都制定了管理辦法，對科研經費的管理各自為政。不僅如此，各經費委托單位與高校因單位屬性不同，會計制度、核算方法等差異較大，盡管各高校也根據各自實際制定了嚴格的科研項目經費管理制度，但由于各經費管理制度的不統一，甚至出現不同科研單位管理規定不協調和沖突的情況，頂層設計的缺失與不健全導致科研經費監管執法難、執法不力。此外，高校管理層出于對教師申請科研項目積極性的保護，對監管發現的問題重視程度不夠、監管執行不嚴的情況突出，因此高校科研項目經費監管往往處于無法可依、執法不力的兩難困境。

（二）內部監管存在認識誤區、監管能動性發揮不足，與外部監管銜接不暢

內部監管應該是保障科研項目經費合理使用的最基本環節、最核心環節。然而，我國高校領導與內部監管主體如科研部門、財務部門、項目負責人等普遍存在認識誤區。高校科研項目經費監管只是高校眾多職能中的一種，相比科研項目經費監管本身，高校領導更關注如何創造條件讓老師爭取更多的項目和經費，因為科研立項本身也計算為科研成果，因此存在對科研項目經費監管不重視，采取較為寬松的監管政策，鼓勵教師申請更多的科研項目的情況。科研管理部門對科研經費管理只停留在提取少量的管理費，對于高校提供的支撐科研項目順利進行的辦公室場地、設備、水電等間接成本則未進行考慮，對科研成本核算不重視；財務部門更多將自身定位為科研項目經費的“代管”機構，對科研項目經費的財務收支核算時，多只注重票據合法性、審批手續是否到位，報銷審核尺度寬松；承擔科研項目的項目主持人及項目成員則認為科研項目經費是通過項目組成員努力爭取得來的，對項目經費理所應當具有所有權及自主使用權，學校其他管理部門不需要對其進行過度監管。此外，由于目前我國高校普遍存在的行政主導，獨立性、權威性受到較大限制，承擔科研經費內部監管的財務部門往往主動性不強。

理論上外部監管的權威性和威懾力大于內部監管，然而由于法律法規、制度建設的不健全與缺失，沒有專門統一的科研項目經費管理主體。而項目來源單位如科技部、財政部、教育部等作為高校科研項目經費的外部監管主體，科研項目經費管理卻不是其主要業務，對科研經費監管的時間、精力有限，無法做到常態化、持續化對科研經費行使監管權，甚至連最基本的對科研經費財務收支的合規性督查也無法做到，更無法對科研經費使用的合理性及使用效益進行評價。由于項目來源單位的單位性質、會計核算與財務管理制度均與高校存在較大不同，因此經費來源部門的外部監管與高校內部監管通力協作，形成監督合力有待進一步加強。

（三）高校科研項目經費監管更多是事后監管，事前、事中監管缺失

高校科研經費監管主要注重事后財務支出的合規性，重視違法違規行為的監督，有關科研經費使用效率分析等基本沒有涉及，工作開展更多流于形式，全面、系統的評價無從進行。由于業務范圍及專業知識結構的限制，科研項目經費監管基本無法深入到科研經費管理的各個環節，對科研立項階段的預算管理基本處于放任自由的狀態，對科研經費執行過程的監督幾乎沒有，對結項階段科研結余經費的執行也不力，無論是事前、事中還是事后，監管不到位與監管不力并存。此外，高校科研項目來源渠道繁多，經費的管理辦法各異，監管所依據的標準各異，甚至存在相互矛盾的地方，沒有統一的監督評價標準，無法從源頭上以及科研經費運行過程中展開經費的監管。此外，科研經費屬于專項經費，由于其特殊性，僅僅依靠財務部門的力量無法完成對其事前、事中及事后的全面監督，必須由涉及科研經費管理的科研部、資產管理部、財務部、審計部門等協同合作才能完成，各部門在科研項目經費監管的各個階段發揮的作用也應有所側重。然而現實情況是，我國高校上述各部門缺乏互聯互通，監管的重任主要由學校財務部門代為執行，導致監督效果不理想。

（四）內部審計再監管流于形式，外部審計監管作用有限

內部審計對高校科研項目經費監管實施再監督，是高校科研項目經費監督機制的重要組成部分。然而許多高校的內部審計部門因評價體系不完善、相關制度協調性差甚至相互沖突以及審計力量不足等原因，未能充分發揮其事前、事中監督職能，只是在項目結項時進行事后審計，即主要考察經費使用的合法性、規范性，鮮有涉及科研項目經費的效益型評價，如對科研成果適應社會需求程度的測評、科研成果轉化為生產力的測評、科研成果轉化為社會貢獻率的測評等，因而無法達到指引高校科研方向、提高科研項目經費使用效益的目的。不僅如此，內部審計因為設置在高校內部，更多時候以行政為主導，獨立性受到較大限制，權威性無法得到保障，還有許多高校甚至沒有獨立的內部審計機構，內部審計再監督流于形式。同時，外部審計監管作用受限，政府審計覆蓋面窄，第三方審計成本過高。理論上，外部審計監管的權威性和威懾力大于內部審計，但是由于我國科研項目經費立項層次多，有中央各部委發布的，也有地方各級政府部門發布的，各種經費來源項目的使用標準差異較大，缺乏統一的外部監管機構和標準，多頭監管且權責不清，外部審計的難度加大。此外，由于監管部門對科研經費審計的時間、精力有限，更多的是抽樣審計，缺乏定期、持續化的審計，因而高校科研項目經費監管中著力于充分發揮內部審計的再監管作用更為現實。

（五）信息化建設不足，科研項目經費監管的數據獲取困難

高校科研項目經費監管的重要數據需要科研管理部門、監管部門、財務部門、資產管理部門等相關部門共同合作才能獲得，但現實情況是高校的各個部門處于各自為政的狀態，缺少協同合作，不同責任主體的統計口徑也不一致，存在交叉和遺漏現象，數據的真實性、完整性和準確性難以保證，加大了科研經費監管的難度。盡管有部分高校已經建立了科研信息管理平臺，但仍然處于起步階段，數據庫信息不完整的問題非常突出，科研項目管理、科研成果管理、科研經費財務管理等信息系統不能做到互聯互通的問題普遍存在。例如，為了更加直觀地評價科研經費財務績效情況，需要大量的、綜合的、可量化的數據，然而現實是高校科研信息平臺無法根據需求及不同的統計口徑提供數據，數據提取異常艱難，更無法從公開網絡中提取到有效的數據，數據不透明、難提取，不僅在評價上難以量化，也不利于高校間的橫向對比，監管功能受阻。

（六）問責機制欠缺，懲處力度不夠，監管發揮作用有限

高校普遍缺乏科研經費腐敗、違規使用等違法行為的責任追溯機制，因而即使監管發現問題，由于問責機制的欠缺，如誰問責、如何問責不夠明確，后續責罰無法正常進行。即使懲罰，由于缺乏統一的標準和有效的制度制約，監管人員自由裁量空間大，懲處的概率和強度都特別低。根據主觀期望效用理論，作為理性的決策者會充分估計被懲處的主觀概率，根據收益成本來選擇自己的行為，若懲罰力度不夠，那么科研經費違法違紀行為多發的情況便無法有效遏制。監管的客觀公正性、權威性引發質疑。此外，高校管理層出于學校聲譽，以及對科研人員的不適當保護，傾向于自查自糾處理，替代法律刑責，間接干涉高校科研經費監管的獨立性。

（七）人員隊伍建設、專業結構、專業素質有待加強

目前高校財務管理部門并無專門從事科研經費監管人員，主要由財務部門的人員代為履行監管職責，監督力量不足。且由于許多高校尚未實施去行政化改革，從事科研經費監管的人員并無適當的專業背景，對政策及專業把握能力差，意愿不強，監管效率與監管質量堪憂。此外，由于監管高度依賴人的智力，監管人員必須具有良好的職業道德和專業勝任能力，但目前高校內部兼任科研經費監管人員普遍缺少必要的業務培訓和職業道德培訓。職業培訓的缺失，使得本來專業能力欠缺的高校內部監管人員，很難與時俱進、深入開展高校科研經費監管工作。職業道德的缺乏導致執法不嚴，在監管中只注重合規監管，對于發現的問題，難以堅持應有的原則進行處理，影響了監管作用的發揮。

三、創新發展戰略對高校科研項目經費監管的啟示

（一）樹立牢固的創新驅動發展戰略理念，開展高校科研經費監管自身的改革，增強主觀能動性

首先是要全面理解創新驅動發展戰略的內涵與實質，開展高校科研經費監管自身的工作改革，轉變思想觀念，在技術方法、組織方式方面，提高自身工作的規范性、可靠性和科學性，不斷開拓與創新。要從總體上轉變工作理念，與時俱進，大力支持、促進和推動改革發展中的積極探索與創新舉措，從側重財務支出合規性監管轉向對科研經費績效進行分析以及有效激勵創造性活動，從側重財務管理轉向優化科研資源配置。拓展監管思路，自覺主動地支持創新、服務創新、保護創新，結合各高校實際，提高監管在創新發展戰略中的貢獻率。以創新發展思維指導科研經費監管工作，在工作中自發自覺創新，敢于勇于創新，提高創新能力。既要循序漸進，探索新形勢下的監管方法和內容，也要突出重點，優先解決高校科研經費管理中不利于科技創新、阻礙創新驅動發展戰略實施的突出問題，為科研經費管理改革提供專業化、高質量的服務。

（二）最大限度尊重科研活動的特點與規律，為高校科技創新創造良好寬松的環境

《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》提出，要“根據科學技術活動特點，把握好科學研究的探索發現規律，為科學家潛心研究、發明創造、技術突破創造良好的條件和寬松的環境”。習近平總書記也指出“科研具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定的特點，監管工作中要充分尊重科研工作的特殊規律，注重保護科技創新中的新生事物，注重保護科技人員的創新性及積極性，維護科研人員的合法權益”。這對高校科研經費監管提出了挑戰，即在加強監管力度的同時，要注重把握監管的度，在保護科研工作者積極性方面下工夫。首先科研項目經費監管要尊重、鼓勵創新，更重要的是對高校創新過程中出現的失誤要分別對待。對于確實因創新實驗探索失敗導致科研資源浪費的，要持寬容態度，要有容錯機制，保護并鼓勵科研人員的創新積極性；而對于科研工作開展過程中，明知故犯的違法違紀行為則不能姑息縱容。其次，由于創新過程中的不確定性與隨意性，對于確實需要突破原有制度與規定進行的創新探索，只要有利于提升科技創新能力，實現科技目標，激發科技創新活力，促進科研成果轉化，提高科技資金使用效益的，監管都應該支持并積極予以鼓勵與引導，在頂層設計缺失或不完善的情況下，在面對創新過程中出現的新問題無法可依時，可將是否符合中央和地方決定精神作為監管評判的標準，促進高校科研經費監管成為推動、支持、引領高校科研創新的重要驅動力，盡最大努力為高校科技創新創造良好寬松的環境。

四、創新驅動發展戰略下開展高校科研項目經費監管的建議

（一）應用創新發展思維推進完善高校科研經費管理的頂層設計，扮演好監督者、建設者和服務者

國家和各部委層面出臺的涉及科研經費管理改革的相關法律、法規是科研經費監管的重要依據，是保證經費監管制度化、規范化和經常化的前提。無論是在監管機構的設立，權力、義務、責任的分配，還是監管執行機制及違規處理機制方面，都有賴于明確的法律法規的保障。我國目前正處于創新驅動發展戰略的起始階段，適用于推動科技創新的相關法規、制度、政策等正在制定或不斷完善中，因而現行科研經費監管過程中，存在無法可依的現象，這時，科研項目經費監管必須充分秉承創新發展思維，最大程度尊重科研活動的獨特規律，大膽突破舊有條框的限制，創新工作方法，勇于采用新方法開展相關監管工作，在實踐中摸索出有利于提升高校科研經費使用效率、提高高校科技貢獻率、驅動創新發展的規律性的東西，并善于總結，為出臺相關法律、法規提供依據。科研經費監管不僅要繼續扮演好監督者角色，認真履行監管監督職責，充分發揮監管對科技創新改革的促進與保障作用，營造良好的科技創新環境。同時要在創新驅動時代背景下，實現從監督者到建設者與服務者身份的轉化。在監管實踐中，分析制約高校科技創新的制度缺陷、機制障礙及管理漏洞，助力于適應新形勢的高校科研經費管理法律、法規、政策、體制改革等的建設與完善，改革頂層設計，發揮監管的引導作用。此外，還必須牢記服務于高校科研經費管理的使命，充分認識到監督只是手段，最終目的是服務于高校的科研經費管理，促進高校科技創新，落實創新驅動戰略，扮演好服務者的角色。

（二）響應創新驅動發展戰略的號召，完善高校科研項目經費的內外部監督機制

依據法律、法規建立完善的科研經費監管機制，是保證科研經費監管獨立、客觀、高效、公正的保障。高校科研經費監管機制應該是對科研經費的預算、經費執行過程及經費執行效果進行監督的系列制度規定，應該包含外部監管機制及內部監管機制。高效的監管機制能夠對科研經費執行者形成有效約束，減少挪用、侵占等機會主義行為，降低科研經費責任者的道德風險。外部監管機制方面主要是推進科研經費財務信息的公開，提高科研經費運行的透明度，發揮社會公眾的監督力量。

（三）科研經費監管職能前移，實現科研經費管理的全過程動態監督，創新監管方法

有必要強化風險導向的科研經費監管思想，科學安排各個階段的監管計劃與各關鍵節點的重點內容，促進監管覆蓋科研經費管理的各個方面，實現對高校科研經費的動態制約。包括對科研經費立項階段的經費預算的監督，主要關注科研經費預算是否科學，資源配置布局及經費的安排是否合理。科研經費執行過程中，要對項目資金籌措、使用與管理情況，預算執行進度情況，資產購置與管理情況等進行監督。同時加強事前事中監管，形成事前預防、事中預警和事后監督的有機結合，全面動態評估科研經費使用可能存在的風險，從而提前發現問題，從源頭上遏制問題的發生。

（四）充分發揮內部審計在高校科研項目經費監管中的再監督作用

相比外部審計，現階段充分發揮內部審計的再監管作用更為切實、可行。內部審計再監管是科研經費內部監督機制的重要組成部分，必須充分發揮其作用。與高校科研項目經費其他監管機制一樣，要充分發揮內部審計在科研項目經費再監管中的作用，有賴于健全、協調統一的科研經費管理制度的建立，只有科學、合理的科研經費管理辦法才能為科研經費內部審計提供可靠的評判依據，提高內部審計的質量與效能。在此基礎上，建立科學的便于操作的科研項目經費審計指標體系，包括科研項目經費績效指標如科研項目預算收入、支出完成率、科研收支真實性、合法性等；也包括科研成果績效指標如科研成果增長率、科研成果轉化率等。當然，內部審計再監管的順利實施有賴于內部審計力量的加強，高校必須克服內審人員編制少、專業結構單一、專業勝任能力不足等問題，不僅需要充分挖掘現有審計力量的潛力，也要積極創新人才引進與聘任機制，豐富內部審計人員專業結構，將內部審計再監管作用落到實處。

(五）利用創新帶來的技術紅利服務于科研項目經費監管

正是由于不斷的科研創新，帶來了信息化技術的飛速發展，我國信息化程度越來越高。高校科研項目經費監管工作也應該與時俱進，充分利用大數據、云計算和信息化平臺開展監管工作，創新監管手段與方法，應用大數據對科研項目經費使用進行全方位、動態監管，改變監管中科技化手段運用不足的缺陷。充分利用現代網絡技術，加強科研項目經費監管網絡建設，建立全國統一的高校科研經費監管數據平臺，推動上下級監管部門之間，高校內部科研項目經費監管責任主體科研處、財務處、資產處以及審計、紀檢部門等的數據共享、互通，便于數據資料的實時更新與獲取，實現現場監管與遠程監管相結合。在網絡化監管平臺建立的基礎上，強化數據的采集、分析、篩查及挖掘，通過大數據關聯，多維度、全面地分析數據，提高科研項目經費監管精準度及效率，并完成后續的跟蹤監管服務，推動傳統監管手段與智能化技術的結合。

（六）完善問責機制，建立容錯機制，把握科研項目經費監管中發現的問題處理力度

推進問責機制的建立，提高監管的威懾力，督促高校對所發現的問題進行綜合分析與處理，強化整改落實，同時也要注意把握問題處理力度。對于發現的有關約束性、考核性指標未完成的，應該及時通報，責令糾正；對于因明知故犯造成的損失，監管部門應該按照相關規定移交紀檢監察機關，對相關責任者追究到底；對于確實由于科研創新探索中的不確定因素及不可預測性等而造成的錯誤，應該有合理的容錯機制來保障科研工作者科研創新探索的積極性。要構建長效機制，對于監管中發現的典型性、普遍性和傾向性問題，監管部門應該根據監管實踐提出建議，督促被監管單位認真研究，及時完善制度規定。此外，應該及時通報監管問題的發現與處理情況，推進監管結果從校內通報、公開到向全社會公開過渡，接受社會的監督。

（七）堅持以人為本，充分發揮高校科研經費監管人員主觀能動性，加強隊伍建設

在目前高校科研經費監管頂層設計及監督機制缺失與不完善的情況下，監管工作的順利展開，與從業人員是否具有主觀能動性密切相關。要注意激發現有科研經費監管從業人員工作的積極性、創造性，解決其動力問題。創新驅動發展戰略背景下，國家和高校應該立足內部人才資源的挖掘，突顯已有從業人員的人才優勢。創造條件讓高校財務人員分流一部分專門從事科研經費監管，并加強對監管從業人員的業務培訓，創造條件讓從業人員學習計算機技術等多種技能，優化監管人員的知識結構，督促從業人員隨著科研經費監管實踐的深入不但更新業務知識。與此同時，高校也要以需求為導向，結合各高校的實際，提前做好專業人才規劃，吸納相關專業人才，建設結構優化、高水平的專業化監管隊伍。此外，由于科研經費監管涉及科研部、財務部、資產部等部門，為進一步優化監管從業人員的知識結構，可試行輪崗或掛職制度，拓寬監管部門人員業務能力的寬度，豐富與科研經費監管相關崗位的認知經歷，熟悉相關業務，提高綜合素質。■