新型城鎮化和農業現代化下的土地改革探討

吳榮娟

【摘 要】過去粗放的城鎮化進程使得城市中可開發的建設用地越來越少，傳統的城鎮化陷入了困境。農村土地流轉市場落后等問題阻礙了農業現代化的發展。新型城鎮化和農業現代化都需要有相應的土地制度來保障，因此土地改革便成為深化改革的突破口。

【關鍵詞】新型城鎮化；農業現代化；土地制度

中圖分類號： F299.21；F301；F320 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）18-0197-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.088

【Abstract】The extensive process of urbanization during the past years has caused the land available for development in city becoming less and less，therefore the urbanization is facing a dilemma.The unsound circulation market of rural land hinders the development of agricultural modernization.The new urbanization and agricultural modernization need a corresponding land system，therefore，the land system reform has become the breakthrough of deepening reform.

【Key words】New-type urbanization；Agricultural modernization；Land reform

1 新型城鎮化和農業現代化呼喚土地新政

1.1 “土地城鎮化”的困境

21世紀初過去的十幾年是我國經濟發展的黃金時期，2002年至2011年我國經濟年平均增長率達到10.7%，同期世界經濟年均增長率為3.9%。伴隨著經濟的快速增長，我國的城鎮化水平大幅提高，2000年我國的城鎮化率為36.22%，2011年我國的城鎮化率首次突破50%，達到51.27%，這意味著城市人口首次超過了農村人口。

不可否認，我國的城鎮化發展取得了巨大的成就，但是與此同時，我國的城鎮化存在著許多無法回避的問題，而且隨著城鎮化的繼續發展，這些問題變得越來越嚴重。問題的核心是過去的城鎮化進程更多表現為“土地的城鎮化”而非“人的城鎮化”。具體而言，即地方政府對農村集體土地進行征收、在土地市場上保持獨家壟斷地位，并以“向農民征地—成本價供應工業用地—高價供應商住用地—土地抵押融資進行城市基礎設施建設—新一輪向農民征地—……”的循環為表現形式來推動城鎮化和GDP的增長（邵宇2013）。這種靠賣地催生的“土地財政”成為地方政府收入的主要來源，但是隨著城市可賣土地的日漸減少以及中央政府嚴控的18億畝耕地紅線的限制，越來越多的地方政府面臨無地可賣的窘境。

1.2 農業現代化發展緩慢

首先是農村的土地制度導致農業規?；a不足。改革開放以后，我國在農村建立了家庭聯產承包責任制，把集體所有的土地分包給農民，建立了以家庭為單位的農業生產模式。在這種生產模式下，每個家庭只能夠分得很少的幾畝土地，農業生產的規模受到土地數量的制約，小規模的家庭生產使得農業生產成為農民的手工勞動，無法進行大規模的機械化作業，農業生產效率低下，農業現代化也就無從談起。

其次是我國農村勞動力不足，勞動力素質低下。農業生產是一項對技術、經驗和體力要求較高的勞動，但是目前我國農村勞動力流失嚴重。近年來，隨著工業化的發展和城鎮化進程的加快，大量的農村青壯年勞動力涌入城市打工，農村出現了“空心”現象，留守農村從事農業生產的多為婦女，老人甚至是兒童，這就使得農業生產缺少了體力、和技術的支撐。

1.3 土地改革是新型城鎮化和農業現代化的突破口

“土地城鎮化”的困境和農業現代化躑躅不前的根本原因是之前土地改革的紅利已經釋放殆盡，土地制度作為生產關系已經不能適應生產力發展的要求，因此要想推進新型城鎮化、加快農業現代化的發展，必須要對現行土地制度進行相應的改革。

“土地的城鎮化”之所以走入困境一方面是因為地方政府對城鎮化的理解存在偏差，對“人的城鎮化”重視不夠。即簡單地將農民的土地低價征收，用于建造更多的房子，擴大城鎮面積，同時給予農民安置房或者征地補償款，將農民趕入城市卻沒有賦予他們在城市中生活的資本或技能，也更沒有賦予進城農民與市民同樣的社會保障待遇。因此，土地制度的改革要以解決人的城鎮化和城鎮建設用地不足等問題為方向。

2 我國現行土地制度

2.1 我國現行土地制度簡介

我國目前的土地制度主要由《憲法》、《土地管理法》及其實施條例構成，現行的土地制度主要規范了我國土地的所有制和具體的土地管理制度。

2.2 土地所有制簡介

《中華人民共和國憲法》中明確規定：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。

《土地管理法》中也明確規定中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。

2.3 土地管理制度簡介

土地用途管制制度是我國土地管理制度的核心?！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規定：國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，嚴格限制農用地轉為建設用地，并對農用地中的耕地實行嚴格的保護制度。

3 現行土地制度存在的問題

3.1 農村土地集體所有制導致產權不清

除未開墾的荒地之外，農村和城市郊區的土地可以分為三類：耕地、宅基地和農村集體建設用地。對于耕地采取的是家庭聯產承包經營責任制，農民享有承包經營的權利；對于宅基地，農民享有的是無固定期限的使用權；對于集體建設用地，其所有權歸“集體”所有，目前多由鄉鎮級政府掌握，農民只在名義上享有部分使用權。但卻不是真正的所有權，至于農村土地的所有權人—“集體”具體所指的范圍目前比較模糊。

3.2 “土地的城鎮化”導致農民利益受損

由于土地出讓收入已經成為地方政府財政收入的主要來源，各地紛紛加快了賣地造城的速度。城市市區的土地面積有限，當城市無地可賣的時候，地方政府便把注意力轉向了農村的集體土地，政府在低價征用集體土地后，再以出讓、租賃等有償方式讓渡土地使用權，獲取巨額收益。農民獲得的補償微乎其微，按照《土地管理法》的規定，征地的補償標準是按照被征收土地的原用途來確定，目的是使需要安置的農民保持原有的生活水平為標準，并非基于土地市場價值和土地未來的使用用途來確定標準，無法使農民和村集體分享土地的增值收益。目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%（蔡繼明2012）。失地的農民或者住進安置房，或者拿到一定的征地補償或者兩者兼而有之。但是在進入城市后，失地農民并沒有能夠享受和城市居民同等的社會保障，因此，被征地農民在征地過程中的利益往往會受到侵害，這也是導致釘子戶、群體上訪和暴力抗拆等現象的直接原因。

3.3 城鄉二元制導致建設用地供應的結構性錯配

農村的建設用地分為兩個部分，一部分是農村集體建設用地，另一部分是村民宅基地，我國農村面積廣闊，農村建設用地供應較為富余，存在較大的集約利用空間；而我國城鎮建設用地則一直處于供不應求的狀態，一方面，由于工業化和城鎮化的快速發展，城鎮建設用地的需求量越來越大，而政府的“土地財政”已經出賣了大量的土地，面臨無地可賣的窘境，同時，城鎮建設用地的價格不斷上升，也使未來土地價格上漲預期極度膨脹；另一方面中央政府為了保住18億畝的耕地紅線不被突破，對每年新增的工業和城市建設用地指標實行嚴格管控，更加劇了城鎮工業和建設用地供應緊張的狀況。農村建設用地的低需求量與高供應量和城鎮工業和建設用地的高需求量與低供應量形成了結構性的錯配。

4 對新型城鎮化和農業現代化下土地改革的政策建議

4.1 破除城鄉土地二元制

目前我國的城鄉土地二元制主要表現為城市的土地所有權歸國家，土地使用權可以進行自由轉讓、抵押等處理。而農村土地所有權歸集體所有，農用地不能擅自改變用途，農用地轉為建設用地的唯一途徑就是先由政府將地征收，再由政府將該地進行出讓。農民從農地轉非農地的變革中只能獲得政府的征地補償，而政府通過土地出讓獲得了高額的土地出讓金收入。要想破除政府對農地轉城市建設用地的壟斷，就必須對農村的土地管理制度進行改革，允許農民對土地使用權進行轉讓、抵押等處理，政府應退出土地轉換市場，把獲取收益的權利還給農民，政府只起到審批交易行為的作用。

4.2 擴大農民的財產權利

土地對于農民來說意味著生活的基本來源，有了土地農民就有了生活的最低保障，但是土地對農民來說又遠遠不止最低保障那么簡單。在我國，城市居民享有住房（現在主要是住房公積金）、醫療、養老等方面的社會保障，但是農民沒有上述的待遇，因此土地承載了他們所有的社會保障待遇，土地基本上代替了城市居民的各項社會保障。由此可見，政府在征用土地時按照土地的原用途給與一次性補貼是不合理的，因為對于農民來說，他們失去的是自己的整個社會保障系統，他們得到的也應該是能夠代替土地使用權的社會保障。只有賦予農民更多的財產權，使農民分享土地的長期增值收益，才能從根本上解決這一問題。

4.3 加快農村土地流轉市場建設

政府在農村土地流轉市場中應擔任裁判員的角色，把土地使用權轉讓的收益還給農民，讓農民享受土地流轉中產生的極差收益，政府只從中收取一定的交易稅費，并對交易行為進行監管，對土地的用途進行嚴格審查。農村土地流轉市場的作用不僅僅是提供了一個土地使用權交易的平臺，更是提供了一個農村土地流轉形式創新的平臺，在這個平臺中，農民可以自由選擇土地使用權轉讓的方式，如成都農民把承包耕地以市場化形式轉包給公司或村集體經濟合作組織，以及宿州農民用土地使用權參股到農業科技公司中，成為公司股東。不管采用何種方法，核心是必須要保護農民的利益，只有保護農民利益，土地流轉的方式才是可持續的，只有農村土地真正實現自由流轉，農業現代化才有了實現的可能。

【參考文獻】

[1]劉衛柏.中國農村土地流轉模式創新研究[M].湖南：湖南人民出版社，2010.

[2]李雷.土地改革研究綜述[J].黑龍江史志，2013（5）：63-64.