國內外存款保險制度比較研究

姜蘇蘇 何兆鈺 戚家華

摘 要：隨著人們對于金融市場安全性的日益重視，商業銀行作為金融市場的重要參與者，其安全性也成為一個重要議題。存款保險制度在維護商業銀行的穩健經營和個人存款客戶的利益方面發揮重要作用。我國于2015年5月1日正式建立顯性存款保險制度，由于建立時間較短，制度本身還存在很多不完善的地方。通過借鑒美國、日本、德國等已建立存款保險制度國家的經驗，結合我國目前的存款保險制度，對比總結出我國制度中的缺陷，并對其提出適當改善措施，希望對完善我國顯性存款保險制度具有積極作用。

關鍵詞：存款保險制度；現狀分析；比較研究

中圖分類號：F84 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）23-0165-02

一、我國存款保險制度的發展現狀及其影響

世界各國建立存款保險制度的一個最重要原因就是因為銀行業經營的不穩定性。儲戶和銀行間的信息是完全不對稱的，銀行一旦發生擠兌風險很有可能就會造成銀行的倒閉，這種結果是任何國家和個人都不愿意看到的。但正是由于銀行業自身經營的不穩定性，各種風險的出現在某種社會狀態下就會成為一種現實。這也是存款保險制度在世界很多國家建立的理論基礎。存款保險制度體系建設的主要內容包括：保險制度的方向設計、保險基金的來源、存款保險的承保范圍、投保主體資格以及參加保險的各種形式等。存款保險制度實際是一項系統性的工程，不僅需要相關經濟學的理論支撐，還需要銀行業實踐發展的現實支持。這就決定了在我們進行存款保險制度設計時，必須要結合我們國家金融業發展的實際情況，吸取西方國家在存款保險制度建設并完善的過程中先進的做法，結合我國金融業發展，形成我們自己的存款保險制度，并使之成為防范和化解金融風險的有力工具。

2013年，十八屆三中全會《決定》明確提出要“建立存款保險制度”。這是加強金融監管、完善金融機構市場化退出機制、防范金融風險的重要舉措。建立具有中國特色的存款保險制度，已成為我國深化金融改革、完善金融體制和制度的一項戰略性任務。近年來，金融自由化改革也逐漸成為經濟發展的新趨勢。

2005年，我國存貸利率中間階段自由化已完成；2012年，我國成功放寬存款利率上限；2015年8月，央行放開金融機構一年以上（含一年）的定期存款利率浮動上限。存貸款利率管制的不斷放松，為商業銀行發展提供新機遇的同時也加劇了經營風險。由于實行隱形存款保險制度，商業銀行的經營風險最終由政府承擔。這樣不利于商業銀行間公平競爭，還會加劇央行的壓力。2015年5月1日起，存款保險制度正式實行，打破了這一局面。

但存款保險制度在我國發展仍然不成熟，在特定時間對特定對象存在著一定的負面影響。對商業銀行而言，首先存款保險制度增加銀行的運營成本。由于銀行吸納存款時需要提取一定比例上交投保存款保險，這無疑會增加商業銀行的運營成本，銀行的流動性也會相應降低。其次，存款保證金制度一定程度上加速銀行的兩極分化。由于存在50萬元的最高償付限額，有可能帶來存款分流的效應。限額保險模式下大額存款人可能會傾向于選擇風險較低、規模更大、資產較雄厚的大型商業銀行，這樣會造成大型商業銀行增長速度更快，中小金融機構和民營金融機構負債速度受限的局面。最后，它使得銀行的風險能力受到挑戰，在存款保險制度確定之前，國家一直實行的是隱性存款保險制度。即使商業銀行破產倒閉，國家也會以其信用作為擔保賠償存款人。但是存款保險制度確立之后，國家由隱形存款保險制度轉變成顯性存款保險制度，當商業銀行無力償還存款時，國家不再全額買單，而是由商業銀行和存款保險機構共同承擔。

針對以上存款保險制度可能帶來的問題，我們可以從已經建立存款保險制度的國家吸取經驗。

二、國外存款保險制度借鑒

相對于我國，部分發達國家早在20世紀30年代初就建立了顯性存款保險制度。它們的存款保險制度經歷了不斷完善的過程，作為存款保險制度剛剛起步的國家，我們可以從他們的完善過程中借鑒經驗。

（一）美國的存款保險制度

美國是世界上第一個建立顯性存款保險制度的國家，美國國會在1933年頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，其中規定成立聯邦存款保險公司，并于1934年開始實施存款保險制度。

在1929—1933年美國經濟危機時期，其國內5 000多家銀行倒閉，1 000多家銀行被吞并，儲戶損失嚴重。但在存款保險制度建立后幾年時間內，美國營業出現狀況的銀行約450家，但最終破產的只有260多家，其余的都在聯邦存款保險公司的扶持下存活了下來，人民逐漸對存款機構重拾信心，美國的金融市場日益穩固。

美國存款保險制度中存在一些鮮明的特點，其先后成立了聯邦存款保險公司、聯邦儲蓄貸款保險公司和國家信用協會股份保險基金，分別承保商業銀行、儲蓄貸款協會和信用協會存戶的存款，通過設立不同的存款保險機構分散破產風險；其賠付額也經歷了不斷調高過程，從起初的2 500美元調整到現在的25萬美元，主要是由美國GDP水平決定，其確定賠付數額為GDP水平的某數值倍，這樣的賠付額水平可為存款額度在一定水平以下的儲戶提供切實的資金安全保障，具有一定的合理性。同時，美國投保銀行繳納的存款保險費也由起初存款余額的8.3%降低到3.7%左右，這樣銀行等存款機構能在較低的成本下規避經營的風險。

（二）日本的存款保險制度

美國是世界上最早建立顯性存款保險制度的國家，然而其經濟發展模式和社會經濟環境較我國都存在較大的差異，相對于美國而言，日本顯性存款保險制度由理論演變為實際的過程與我國的情況更加相近。

日本自1971年確立存款保險制度，其后經歷了經濟高速發展、泡沫幻滅以及恢復發展的階段。在這樣的背景之下，日本的存款保險制度也大致經歷了三個過程。1971年，日本通過《存款保險法》，存款保險制度正式確立。但直到20世紀90年代初，日本經濟一直處于快速擴張的階段，銀行破產無異于天方夜譚。此時日本的顯性存款保險制度在實質上更近似于隱性。90年代后泡沫經濟破滅，日本各大銀行的不良貸款紛紛暴露，銀行業此前的相互幫扶的模式也陷入僵局；存款保險公司開始發揮作用，向陷入危機的銀行提供資金，幫助銀行化解危機。顯性的存款保險制度在這一時期得到了快速發展。進入本世紀，日本經濟度過了泡沫時期“消失的十年”，漸漸重新步入正軌。在吸取了泡沫經濟的經驗教訓之后，日本開始重視顯性存款保險制度的常態化建設。為了給銀行業提供一個良好的安全保障，從數據保存處理、財務救助范圍、存款保險費率等不同方面完善了存款保險制度，日本的顯性存款保險制度在存款人的保護和破產銀行的處理等方面發揮著越來越重要的作用。日本存款保險對象為具有從業資格的金融機構，這些金融機構一旦獲得這種資格，就強制加入存款保險體系，這有利于社會整體經濟環境的穩定。同時它的保費也是根據經濟發展和金融業的特定情況進行實時調整的。

日本存款保險制度最特別的一點是，除了全日本存款保險機構以外，銀行業自己還組織存款保險機構，農水產業協同組合儲蓄存款保險機構就是農業協同組合和漁業協同組合共同組成的行業性存款保險組織，其針對日本經濟中占重要部分的農業和漁業，為其提供保障。

（三）德國的存款保險制度

相對于其他已經建立存款保險制度的國家，德國存款保險制度的最大特點是其所具有的自愿性，正是德國自身金融體系的特點決定了存款保險制度的這一特點。德國存款保險制度的建立過程也是一步步完善的過程，在20世紀60年代中期德國通過銀行聯合協會以合股形式在商業銀行建立了“共同基金”，這對存款人的存款安全起到一定的保護作用。但是，隨著西方資本主義國家經濟危機的出現，共同基金的保護作用受限，為了強化對商業銀行的保護作用，共同基金在出現十年后被存款保險基金取代。共同基金的保護對象主要是商業銀行，儲蓄銀行為了保障自身安全于1975年成立了地區保護基金，對本地區經營出現問題的銀行提供一定額度內的援助。兩年以后，德國金融市場上又出現了“保護基金”，對合作銀行的經營提供保護，若加入合作的銀行出現了流動性的問題，該基金可以為其提供一定程度上的幫助。以上的三種基金基本組成了德國的存款保險制度，德國境內的各種類型的存款機構也以自愿的方式參加到了制度中來，德國的金融市場的安全性得到了很大的程度的保障。在存款保險制度建立后發生的金融危機中，德國的金融市場遭受的沖擊遠遠小于不具有顯性存款保險制度的國家，其國內的銀行也基本沒有出現破產情況。

不論是哪一個國家的存款保險制度，都經歷了不斷完善的過程，我們需要結合發達國家留下的經驗，結合本國的實際情況，對存款保險制度不斷進行調整和完善，使其能夠充分發揮保護金融市場的作用。

三、中外存款保險制度比較分析

（一）對比美國存款保險制度

美國的存款保險制度保險賠付額是25萬美元，這是其本身的GDP水平決定的，也是目前確定保險賠付額的一個重要方法。而我國的保險最高賠付額為50萬元，如果按照GDP水平的倍數確定，很明顯這一數值是偏高的，雖然這可以保證約99%儲戶的賬戶安全，但是對于存款規模較大的儲戶來說，其損失金額并不能得到完全的賠付。

同時，美國分設三個機構實行存款保險制度。而在我國，存款保險基金由中國人民銀行設立專門的賬戶，實行分賬管理，管理工作只由人民銀行承擔，并不存在獨立的機構履行存款保險職能。

（二）對比日本存款保險制度

日本存款保險制度中一個鮮明的特點是除了全國性的存款保險機構以外，銀行業自己還組織存款保險機構，主要針對日本經濟中占重要部分的農業和漁業，為其提供保障。而在我國，存款保險制度主要針對個人，其實施并不存在行業側重，對于支撐我國國民經濟的行業，并不存在任何的優于其他的行業的保障性措施。

（三）對比德國存款保險制度

德國存款保險制度的一大特點是資金全部由銀行繳納，政府無義務出資補充資金，所以相對于政府出資的存款保險制度，銀行須繳納的資金份額有所增加，若是經營失敗損失也會更大，因此這在一定程度上可以促進銀行提高自身的經營水平。我國的存款保險基金是“取之于市場，用之于市場”的，但是由于我國金融機構發展差距較大，對于較小規模的存款機構來說，存款保險基金會在一定程度上增加營業負擔，不利于其規模的擴大。

四、完善我國存款保險制度的對策建議

面對這些問題，結合國外一些存款保險制度的發展經驗，我們認為我國顯性存款保險制度可以采取以下改善的措施。

（一）按程序設立獨立機構，履行存款保險職能

我國目前只有人民銀行負責保存存款機構繳納的保險基金，對存款保險機構進行統一管理，相較于美國的三個機構并存的局面，顯然這不利于我國存款保險制度的發展，人民銀行的負擔較重。因此，我國可以考慮在存款保險基金積累較為充足且其他各方面條件成熟時，設立獨立機構，履行存款保險職能。人民銀行主要起監督作用。

（二）拓寬存款保險基金的來源渠道

我國目前的存款保險保費主要來源是存款（下轉170頁）（上接166頁）機構繳納，很明顯，這樣保費來源會限制存款保險的規模以及保險機構的發展。因此我們認為，在一定程度上國家可為存款機構提供適當的援助，這樣有利于增強存款人的信心。同時，對存款保險的基金來說，可以對已取得的基金采取合理的投資渠道進行保值增值、聘請專業人才進行基金投資規劃等措施。

（三）采取差別費率

為防范道德風險，我們可以采取有差別的費率，例如，對于風險較小、收益穩定的投保機構采取較低的保費率，而對于風險較高、預期收益也不穩定的投保機構采取較高的保費率。同時，我們可以采取有最高限額的賠償方式，在當前的經濟發展水平上確定出一個較為合理的賠付金額。而對所有的存款機構，應當一視同仁，規定符合條件的機構按時按量繳存保費。

（四）完善監管體系

目前我國已成立中國銀行保險監督管理委員會，單設的銀監會和保監會已不復存在。這一機構的變更有利于解決存款保險制度中權責不夠分明的問題，存款保險公司由中國銀行保險監督管理委員會統一管理。下一步我們需要處理好中國銀行保險監督管理委員會和中國人民銀行之間的關系，建立起有效的信息交流機制，共同監督促進存款保險制度的發展。

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[責任編輯 興 華]