改革開放40年來我國職業教育管理體制改革探析

劉淑云?祁占勇

摘 要 有效職業教育管理體制的建立，既有利于宏觀管理，發揮政府統籌協調的有力作用，又有利于微觀管理，提高辦學單位的積極性。改革開放40年來，我國職業教育管理體制的發展經歷了以統一管理與分工負責為核心（1978-1985年）、以地方政府統籌協調為核心（1985-2000年）、以國務院領導下多元參與為核心（2000年至今）三個階段。探析我國職業教育管理體制的特點發現，目前我國職業教育管理體制中主要存在管理的協同合作程度低、權限分配不合理、督導體系未落實、社會參與度不夠等問題。未來我國職業教育管理體制改革應加強統一管理，提高職業教育協同合作程度、轉變政府職能，簡政放權，提高職業院校辦學自主性、完善和落實職業教育管理督導體系、增強職業教育管理的社會參與度。

關鍵詞 改革開放40年；職業教育；管理體制

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）13-0038-06

職業教育管理體制是國家領導職業教育的基本方式，不僅在宏觀上決定了職業教育發展的速度、規模、質量，而且在一定程度上影響并決定著辦學、投資、招生體制以及學校內部管理制度等。有效的職業教育管理體制有利于提高職業教育的辦學成效，推進職業教育改革，發展職業教育事業。但是，長期以來，職業教育體制尤其是管理體制及相關體制改革相對滯后，導致影響職業教育發展的一些關鍵性問題得不到有效解決。回顧國家出臺的涉及到職業教育管理體制的政策法規，不僅是創新我國職教管理體制的重要舉措，也是理順職業教育管理體制中相關利益主體關系，提高職業院校的實際辦學水平和社會效益的需要。

一、我國職業教育管理體制的演進歷程

（一）以統一管理、分工負責為核心的職業教育管理體制（1978-1985年）

1978年改革開放政策的實施，不僅給整個經濟社會的發展注入了強大活力，而且為教育尤其是職業教育領域的改革發展開辟了新天地[1]，在黨和國家的有力領導下，原先已經接近癱瘓的職業教育管理體制逐步恢復，職業教育的組織與領導開始步入正軌。

為整頓和加強技工學校的領導，1978年，教育部和國家勞動總局發布通知，“經國務院批準，全國技工學校的綜合管理工作，由教育部劃歸國家勞動總局，教育部在師資配備和教材編寫方面給予協助。”此外，還對技工學校的領導、培訓計劃、開辦、調整、撤銷、專業設置、工作機構和人員配備等方面做出規定，從而規范技工學校的管理工作。隨著教育體制改革的不斷深入，要求改變單一的教育結構，尤其是改變單一的中等教育結構，興辦中等職業教育。1980年頒布的《關于中等教育結構改革的報告》明確指出，要改革高中階段的教育，大力興辦職業高中；試辦高等職業教育（職業大學）。為進一步理清職業學校與技工學校的管理權歸屬問題，同年頒布的《中共中央關于轉發全國勞動就業會議文件的通知》規定，中等專業學校和由普通中學改建的職業學校，以教育部門為主，勞動部門配合；技工學校和各種職業訓練班以勞動部門為主，教育部門配合。1983年頒布的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》提出，各級政府要加強統一領導，有關部門要明確分工，各負其責，搞好協作。具體包括教育部門、計劃部門等相關部門要通力協作，加強對發展職業技術教育工作的領導，推進職業教育事業的發展。

這一階段作為包括職業教育在內的各級各類教育的恢復期，在重點關注中等教育結構調整的同時，大力興辦職業教育并在普通教育體系內增設職業課，保障了職業院校的數量，確立了職業教育的地位，得到職業教育管理體制的積極回應，形成了以統一管理、分工負責為核心的職業教育管理體制，在中央的統一領導下，主要由教育部門和勞動部門分工管理。這既是技工學校、職業學校自身內在恢復發展的需要，更是調動一切積極因素為恢復生產、進行經濟建設培養社會人才的需要。

（二）以地方政府統籌協調為核心的職業教育管理體制（1985-2000年）

20世紀80年代后期，伴隨著經濟、科技體制改革的深入，尤其受社會主義市場經濟體制逐步建立的影響，職業教育管理體制也發生了重大變化、做出了重大調整。職業教育管理的國家機構及其行政職能逐步減小，轉而加強了地方政府統籌協調職業教育發展與管理的職能。

1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“中職主要由地方負責，中央各部門辦的這類學校，地方也要予以協調和配合”。這奠定了地方政府在職業教育管理工作中的基礎性作用，增強了地方政府參與職業教育管理的權利和責任。1987年頒布的《關于全國職業技術教育工作會議情況的報告》進一步指出，“國家教委在國務院領導下，從宏觀上統籌管理全國職教事業。技工學校、就業培訓中心和學徒培訓工作，在國家教委的統籌指導下，仍由勞動人事部門管理。在地方，除必須實行垂直管理的行業以外，職業技術教育的規劃、計劃、布局、學校設置等，應以地方政府為主進行統籌領導”。自此以來，就形成了自上而下的宏觀與微觀相結合的職業教育管理框架。而在此框架內，地方政府的責任重大，為使地方政府的管理職責進一步細化，1991年頒布的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出，“發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣”，其重大意義在于將地方政府的管理職責具體到市、縣一級，充分肯定了市、縣政府在職業教育管理中的作用[2]。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》規定，“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。學歷教育為主的，原則上由教育部門管理；職業培訓和在職的崗位培訓，原則上由各級勞動、人事部門和有關業務部門管理”。該法確立了職業教育管理體制的法律地位，規定了國務院及其各部門在職業教育管理工作中的主要職責，并重點統一了以學歷為主和以培訓為主的職業教育管理工作的歸屬問題[3]。

這一階段我國職業教育事業在保障職業院校發展數量的同時，努力提高職業教育的辦學質量，規范職業教育的管理。具體而言，在管理體制上，始終堅持以地方政府統籌協調為核心，賦予各省、市、縣級政府以職業教育自主管理權，充分發揮地方政府參與職業教育管理的積極性，結合地方經濟發展特色與職業教育發展水平來興辦職業教育，形成了中央統一領導下，地方政府統籌協調、分級管理為基本形式的職業教育管理體制[4]。

（三）以國務院領導下多元參與為核心的職業教育管理體制（2000年至今）

進入新世紀，職業教育管理體制改革面臨的首要問題是，在保持與跨世紀職業教育管理體制發展的目標和任務高度一致的基礎之上，分析職業教育管理面臨的新形勢：如何有效協調職業教育管理中政府與市場的關系，發揮第三方組織的參與力量；如何改變職業教育管理中各主體間職能交叉、彌補管理空白，從根本上提高職業教育管理體制的效率。為解決這些現實問題，職業教育管理體制逐步轉向國務院領導下的多元參與，充分激發社會力量為職業教育管理事業建言獻策。

2002年頒布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出，“推進職業教育管理體制改革，要逐步建立‘在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的新的職業教育管理體制”。此后有關職業教育管理體制的規定也都是在此基礎上的進一步補充與完善。2005年頒布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》進一步指出，“要在新的職教管理體制基礎上，從政府直接管理向宏觀引導轉變”。明確了政府的宏觀領導作用[5]。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出，“完善分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制”。要加快政府職能轉變，減少部門職責交叉和分散，減少對學校教育教學具體事務的干預。充分發揮職業教育工作部門聯席會議制度的作用，形成工作合力”。

這一階段我國積極推進職業教育公平，發揮職業教育的社會功能。在職業教育管理體制上逐步形成了以國務院領導下多元參與為核心的職業教育管理體制，在強調中央政府對職業教育宏觀引導的同時，繼續落實地方政府的管理職責，不斷完善管理體制，鼓勵職業教育管理的多元參與，尤其注重社會在參與職業教育管理中的建設性作用，同時針對職業教育管理中存在的職責交叉與分散問題，提出建立職業教育工作部門聯席會議制度這一創舉，來努力協調并統一各部門間的管理權限。

改革開放40年來，我國職業教育管理體制在演進與變遷中取得了較大成效：職業教育管理在國務院的統一領導下，主要圍繞教育部和人力資源與社會保障部（原勞動部）兩個核心部門開展，同時還積極鼓勵其他相關部門的參與。在此過程中，職業教育管理的職權劃分更加明晰，形成了縱橫交錯、全方位管理職教事業的宏觀布局[6]。從縱向上來看主要包含中央政府與地方政府的權限劃分，其中20世紀90年代以來，中央政府由改革開放初期的統一集中領導逐漸簡政放權，發揮宏觀統籌協調的作用，由直接管理轉變為間接引導，主要是在保障職業教育發展大方向的同時保障職業教育的經費投入；而地方政府的職責在改革與調整中不斷得到明確，突出表現在要求市、縣、鄉級政府在職業教育管理中扮演起應有的角色，充分結合地方特色來興辦職業教育與培訓。從橫向上來說主要包含教育部門、人力資源與社會保障部（勞動部門）、計劃部門、財政部門的權限劃分更加聚焦，在各自的范圍內行使保障職業教育發展的義務。職業教育管理的隸屬關系更加合理，層層領導，分級管理。職業教育管理運行機制更加靈活，逐步形成了政府領導、市場引導、學校主導的職業教育管理運行機制，賦予了職業院校、社會更多的管理自主權，充分實現職業教育管理的多元參與。

二、我國職業教育管理體制的制度性障礙

改革開放40年來，我國職教管理體制建設穩中求進，取得了較大進步，總體上形成了在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與為基本形式，并充分兼顧職業教育各相關主體利益的現代職業教育管理體制。但就目前來看，我國職業教育管理體制中依然存在協同合作程度低、權限分配不合理、督導體系未落實、社會參與度不夠等問題。

（一）職業教育管理協同合作程度低

一方面，不同部門間缺乏深層有效的合作，主要指負責職業教育投資的財政部、職業教育事業發展的教育部以及職業教育建設與保障的人力資源與社會保障部等部門間的協同合作力度遠遠不夠；另一方面，同一部門內部也存在管理協調不暢的問題。由于某些職業教育問題的解決必然涉及到部門及機構間的溝通交流、統籌協調，此時就容易導致多頭管理、政出多門的現象，這種現象從表面看來，似乎有效地協調了各部門、各機構的職責，充分調動了他們的積極性，但在實際的政策實施中卻導致管理與規劃不協調、脫節現象嚴重、辦學資源的浪費以及重復設置、管理存在空隙等問題。如現階段的職前職后培訓中，因部門間及同一部門內協調力度不夠，導致可以共享的教育資源被重復設置[7]。

（二）職業教育管理權限分配不合理

職業教育管理權限分配不合理指的是在職業教育管理過程中國家層面的管理權限過于集中，地方政府以及職業學校自由管理的權限則相對較小。受計劃經濟體制下政府主導干預職業教育發展的影響，在現行的職業教育管理中，我國職業院校的管理依然保留了這種痕跡。職業院校的舉辦權、辦學權、管理權在很大程度上主要集中于政府和教育行政部門，主要體現在政府和教育行政部門通過制訂一系列規章制度來直接管理學校，學校的一切工作都要受各種教育政策強有力的約束[8]。這導致職業學校缺乏充分地管理自主權，主動發展職業教育的積極性不能得到有效激發。而職業教育管理自主權是職業院校充分發揮主觀能動性、積極行使權利、辦出職教特色的重要保障。職業教育管理權限分配的不合理，甚至是管理“重心”的過渡上移，使得越來越多的職業院校失去了充分發揮地域特色、專業特長來展示自己獨立管理內部事務的個性和創造性的信心。所以，適時地轉變政府職能，簡政放權，賦予各級政府及職業院校更多靈活管理、主動發展的權利，才能充分激發整個社會參與職教管理事業的活力，促進職業教育健康、有序、可持續發展。

（三）職業教育管理督導體系未落實

有效的職業教育管理必然離不開督導體系的建立，二者相輔相成共同推動職業教育事業的發展[9]。職業教育管理督導體系的健全，一方面，可以有效落實各級政府的管理職責，切實履行各自的管理義務；另一方面，也是提升職業教育質量、保障職業院校學生受教育水平、改善職業院校辦學條件的重要手段。但從現階段我國職業教育的管理來看，職業教育的督導主要延續了由教育行政部門主導的模式，使得政府可以對職業院校的發展進行更為有力的直接干預[10]。政府及各級教育行政部門集辦學、管理與評估者等多重角色于一身，在專業督導工作中很容易有行政化的傾向，不能把職業教育作為一種獨立的、專業性的實踐活動來對待，督導體系的落實也就難免讓人質疑。其次，從督導內容來看，職業教育管理督導應包含職業學校師資的條件和考核進修制度評估、辦學建校的審批制度評估（也包括職業教育機構的評鑒）、畢業生質量的評估等等。但從現實來看，無論哪個方面，都未能很好地落實督導體系的要求。

（四）職業教育管理社會參與度不夠

職業教育相比學術教育而言導向的是一種工作體系，這種工作體系始于行業與職業出現以后，由職業、工作、技術三個最基本要素組成[11]。這使職業教育的獨特性得以充分體現，相比其他類型教育而言，其更加強調與市場、社會需求的密切聯系，在職業教育發展中也必須始終堅持以市場為導向，以服務為宗旨。既然要密切與經濟社會發展現實需求的聯系，就必須提高職業教育對行業企業、勞動者、教育培訓機構、用人機構等的吸引力，調動他們參與職業教育管理與建設的積極性。但在現實的職業教育管理中，雖然自2002年開始國家頒布的各項政策中就明確要把社會參與納入其中，提出形成更具包容性的管理體制框架，隨后頒布的政策文件也都對社會參與職業教育管理予以強調，重視多元參與的作用。但職業教育管理中依然存在“政府熱、社會冷”的局面[12]，從行業協會、企業到職業學校再到專家學者、學生、民間團體等社會力量，都沒有充分的意識到自身參與職業教育管理也是積極履行義務與行使權利的必要性，尤其是行業協會參與職業教育管理的力量存在嚴重不足。

三、我國職業教育管理體制創新的路徑

作為職業教育體制改革的重要突破口，改革開放40年來，我國職業教育管理體制改革與發展伴隨著各個時期經濟體制改革、制度變遷以及技術進步等因素的影響不斷做出變化與調整[13]。新時期為了發揮職業教育管理體制的全局性作用，從而形成機構設置合理、條理清晰、職責明確、監督有力、實施有據的現代職業教育管理體制，創新我國職業教育管理體制的路徑應從以下方面進行努力。

（一）加強統一管理，提高職業教育協同合作程度

職業教育管理作為一個系統工程，涉及政府、行業企業、學校等政治、經濟、教育的多元主體，為了充分發揮各主體的協同優勢，保證職業教育管理中各利益相關者的共同利益，就必須主動打破各主體之間存在的溝通協調不暢問題。具體而言，針對長期以來，我國職業教育管理中出現的責權不明確、協同合作程度低等嚴重制約職業教育事業發展的問題，建立職業教育工作部際聯席會議制度，是我國對解決此類問題的有效嘗試。但作為一個非實體機構的制度設置，就目前而言在制度實踐中不具有充分協調中央與地方、行業企業與勞動者、教育培訓機構與用人機構等諸多不同利益訴求進行深層協調的功能[14]。因此，將此制度實體化，可能是團結各部門并緊緊圍繞職業教育與職業培訓中存在的問題進行開創性建設的重要保障。具體而言，可在國務院的宏觀領導下，設立職業教育工作聯席部，統一協調教育部、人力資源與社會保障部、財政部以及與職業教育發展密切相關的其他部門，見圖1。而國務院作為中央級別的機構，充分發揮宏觀調控和協調職能，可不對職業教育內部事務進行直接管理，主要通過立法、財政撥款等措施對職業教育施以間接引導和支持[15]。一方面，統籌發展職業教育與普通教育的關系，做好普職教育融通；另一方面，統籌中、高等職業教育的管理，積極鼓勵和支持中、高職一體化等多種管理模式的探索，做好職教管理體系內的銜接。發達國家的成功經驗也切實說明了在國家層面上設立職業教育管理機構的可行性。如澳大利亞設立“國家培訓局（ANTA）”綜合管理全國職業教育事業；德國設立教育與研究部以及“聯邦職業教育機構（BIBB）”管理全德的職業教育尤其是以企業為實施主體的“雙元制”職業教育[16]。

（二）轉變政府職能，簡政放權，提高職業院校辦學自主性

在我國，職業教育處于弱勢地位，直接影響了各級政府對職業教育辦學的投資力度，而從職業教育自身來說又是一種高投資的教育活動，這兩者間的現實矛盾，決定了職業教育發展處于一種尷尬的境地。因此，政府應該適時轉變職能、簡政放權，賦予各省、市、縣以及職業院校更多的辦學自主性[17]。同時也可讓更多的社會力量參與到職業教育事業發展中，多渠道解決職業教育發展面臨的現實矛盾。至于如何實現政府職能的轉變，從而真正提高職業教育管理的效率，可通過機構設置的調整，在國務院宏觀間接管理領導職業教育事業發展的同時，充分發揮省、市、縣政府微觀管理的職能，將政府級別與職業教育等級一一對應，從而實現職業教育管理權的下放與落實。具體而言，由省級教育技能廳管理高等職業學校及培訓機構，市級教育技能局管理中等職業學校及培訓機構，縣級教育技能室管理初等職業學校及培訓機構。這里需要強調的是，把初、中等職業教育的管理權限劃歸市、縣級政府，并不意味著這兩類職業教育的所有工作完全由市、縣兩級政府負責，還必須考慮到市、縣政府的經濟發展水平、辦學能力水平，由更高一級的政府在保障充足經費投入的同時，讓市、縣政府結合自己的地域特色、職業教育發展水平有針對性地開辦職業學校與職業培訓。在管理內容方面可包含職業教育的發展與規劃、教學與領導、財務投資與管理、就業與培訓、評估與監督、基金與救助等。唯有如此才能真正發揮各級政府對職業教育的實質管理作用，提高職業教育管理的效率，做到管理的條理化、簡潔化、方便化，從而提高職業院校的辦學自主性。

（三）完善、落實職業教育管理督導體系

職業教育管理體制的健康運作，離不開完善的監督體系。如何在現有職業教育管理機構的基礎上，充分利用各種資源，建立一套行之有效的督導、評估系統是面臨的現實課題。借鑒西方發達國家的經驗，可通過行政手段建立專業評估團隊或領導小組來加強對職業教育的評估與監督[18]。完善和落實職業教育督導和評估體系，不僅需要專業的職業教育評估組織機構的建立，更需要專業的評估人員構成。因為在評估組織機構中評估組織者是評估活動得以組織和實施的核心，直接影響到評估工作的科學性與公信力[19]。因此，綜合考慮發達國家的經驗，我國可設立教育督導機構，包括國家層面的教育督導團、省級的教育督導廳、市級的教育督導局、縣級教育督導室，見圖2。作為實體存在的督導組織，一方面要落實國家層面的職業教育法律法規，另一方面要監督、檢查所轄區域內的職業教育工作。而督導機構的人員構成方面，除了政府人員外、充分吸收行業企業、學校人員及社會組織機構人員的力量。專業化、科學化督導體系的建立定會為職業教育發展營造良好的外部環境，最終實現職業教育管理體制的有效落實。

（四）增強職業教育管理的社會參與度

職業教育相比其他教育而言，生產性、職業性是其最本質的特征，這也就決定了職業教育的發展必須密切聯系產業需求，提高各行各業參與職業教育發展的積極性[20]。當然職業教育的管理也不例外。職業教育只有讓真正懂職業教育或對職業教育發展有特殊需求的利益相關者或是有專業的職業教育理論與實踐背景的人員與機構來管理，才能不把職業教育辦成普通教育的附屬品或依賴物，這是職業教育管理中應該把握的主線。其次就是多元吸收各類管理人才，包括行業企業代表、職業教育培訓機構代表、職業院校的教師、學生以及家長代表，等等，疏通他們民主參與職業教育管理的通道，為職業教育發展建言獻策。最后，政府作為職業教育管理的組織協調機構應發揮橋梁作用，重點關注行業企業參與職業教育管理的積極性，努力為職業學校和行業企業間的有效合作牽線搭橋。具體而言可通過制定和頒布行政法規讓行業企業參與職業教育管理的行為規范化、法制化，從而提高企業參與職業教育管理的主體地位[21]。進一步而言，企業參與職業教育管理的具體內容方面，應主要包括職業學校布局、職業資格標準制定以及職業學校內部的專業設置、辦學標準、課程開設、教師選聘、實習實踐基地建設等。這樣一來，行業企業不僅可以通過自身在職業教育管理系統中的作用間接表達對職業院校學生培養的意見，而且有利于激發企業自身關注職業教育事業的內在動力，由被動參與轉變為積極主動合作，真正實現職業教育發展的良性循環。

參 考 文 獻

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