土地整理與融資問題探討

王全明

摘 要：隨著人口的增長、工業化和城鎮化進程的加快，建設用地規模不斷擴大是社會經濟發展的必然趨勢，我國人口眾多，人均土地資源達不到世界平均水平的三分之一，人地矛盾已經非常突出。我國的城市化水平比較低，城市化率只有百分之五十，在未來相當長一段時期內，隨著人們對糧食及其它農副產品需求的擴大和城鎮化、社會經濟的發展，人地矛盾將會更加尖銳。

作為實現耕地總量動態平衡戰略和改善農業基礎設施的主要途徑，作為協調生態環境、自然資源和經濟社會發展矛盾的主要手段，土地整理工作正在我國各地開展，取得的效果有目共睹。所以，從緩解耕地供求矛盾、人與自然和諧發展、改善農業基礎設施以及國家經濟社會可持續發展的角度出發，必須尋求新的土地整理資金供應渠道，充分利用社會資金，力爭建立多元化的投資主體，推動土地整理產業長足發展。

關鍵詞：資源；土地整理；經濟發展

我國土地整理歷史源遠流長。歷史記載，西周時期的“井田制”以及秦漢時期的“屯田制”、西晉時期的“占田制”、北魏隋唐時期的“均田制”，都是我國古代土地整理的雛形。

近代土地整理，國土資源方面的專家學者比較一致的看法是起源于19世紀末期的德國。1886年巴伐利亞王國首次在法律上提出了“土地整理”的概念，并建立了土地整理專門機構。之后，土地整理在歐洲大陸逐步推開。發展至今，歐美等發達國家已經形成了比較健全的法制、機構、人才和實施體系。

縱觀世界各國土地整理的發展歷程，盡管由于各國自然條件與經濟社會發展程度不同，土地整理的產生背景、開展內容、實施方式也有差異，但最終目的都是合理組織土地利用，加強基礎設施建設，改善生態環境，保護自然景觀，以促進經濟、社會和生態協調發展。

21世紀的前20年，是我國進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的20年和重要戰略發展機遇期。建設小康社會的重要目標之一就是“經濟、社會可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高”。而要實現這一目標，必須實施可持續發展戰略，必須堅持保護資源的基本國策，必須搞好國土資源綜合整治，促進經濟發展和人口、資源、環境相協調。當前，我國以農地為主要對象的土地整理就是基于人多地少、經濟持續快速發展、建設用地不斷增加、耕地總量銳減以及推進農村現代化建設、改善農業基礎設施、促進農村小康社會發展的特殊背景而展開的。土地整理就是對田、水、路、林、村的綜合整治，通過遷村并點、退宅還耕、退耕還林（牧、湖）、復墾工礦廢棄地、整治農地、改造農地、改造舊城等措施，把土地利用總體規劃確定的土地用途落實到地塊上。土地整理的過程就是實施土地利用總體規劃、落實土地用途管制的過程，也是實現土地利用總體規劃目標的重要措施和手段。因此，從這個意義上講，土地整理是從根本上改變土地粗放利用現狀的重要舉措。

（一）土地整理對我國資源環境的保護有以下幾點：

1、保護和改善生態環境的需要

土地整理過程中，通過田、水、路、林的綜合整治，使得農業生態環境得到整體優化，可增強農業生產對自然災害的抵御能力，促進農業自然資源綜合利用效率的持續提高與農業的持續發展。以河北省唐山市玉田縣為例，通過持續多年的土地整理，該縣綠地面積有了較大的增加，人均增加綠地36平方米，北部山區裸露土地面積減少，山地土地水土流失得到進一步控制，大大減少了河流、水庫的淤積量，生態環境效益顯著。再如重慶市秀山縣，通過土地整理，重點結合退耕還林與小流域治理兩項工程，在河流上游修建水庫，中下游河道適度裁彎取直，拓寬水道，修堤筑壩，開發河灘地，保護水患地，建設和完善農田水利基礎設施。在河流兩岸的山坡上，結合地形地勢條件，實行梯田耕作和橫坡種植，坡度大的則退耕還林還草，建立起了農、林、牧結合的生態農業格局和一批旱澇保收的基本農田，不僅發展了農業生產，生態環境也得到了明顯改善。

2、推進農業和農村現代化建設的需要

實現農業和農村現代化是我國社會主義現代化建設的重要內容。由于我國是一個農業人口占絕大多數的發展中國家，現代化的過程是一個漸進的過程，農業和農村現代化建設既包括農業生產條件的現代化，又包含農村人口生活條件的現代化。

通過全面、持續的土地整理，不僅能夠顯著改善生產條件和生存環境，而且可以通過規模化、集約化和產業化經營，提高農民收入。因此，土地整理的手段、目的與農業和農村現代化建設的內容、目的是一致的，土地整理也是推進農業農村現代化、以及農村小康社會建設的重要手段。

3、加強農業基礎地位建設的需要

加入WTO后，我國面臨著經濟全球化的嚴峻考驗，農產品貿易將會受到巨大壓力與沖擊。一方面，我國農業生產條件較差，主要表現為：①人多地少，農業規模經營水平低：②發展優質農產品的基礎設施條件不足，部分農產品品質較低，品種更新換代速度緩慢，市場化水平不高，不能滿足國內外的需求；③農業生產結構雷同，不能發揮農產品的區域優勢。另一方面，國際社會要求減少農業保護的呼聲很高，使我國農業還沒有得到應有的保護又受到了WTO規則的約束。因此，我們應抓緊時間，積極拓展擴大“綠色”保護空間，盡快使農業保護達到一個合理水平。與此同時，應盡快全面提升我國農產品的國際市場競爭力，要把土地整理作為加強農業基礎設施建設的重要內容，在全國積極推進土地整理。

（二）我國現階段開展土地整理的外部條件

1、土地管理的大政方針為土地整理工作指明了方向

1999年實施的新《土地管理法》第四十一條明確規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中低產田，整治閑散地和廢棄地。”第五十五條又明確規定：“自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方人民政府，都專項用于耕地開發。”我國國民經濟和社會發展“十五”規劃第四篇第十四章第二節明確提出：“堅持保護耕地的基本國策……，加大城鄉和工礦用地的整理復墾力度。”黨的十五屆三中全會明確提出“我國后備耕地資源不足，提高農業綜合生產能力，應立足于現有耕地的保護和改造”，“要以改造中低產田為重點，集中連片治理，力爭平原地區大部分耕地實現旱澇保收、高產穩產。丘陵地區人均達到半畝以上高標準基本農田。”實施可持續發展戰略、要使“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高”、“必須把可持續發展放在十分突出的地位，保護環境和保護資源的基本國策”、“搞好國土資源綜合整治”、“樹立全民環保意識，搞好生態保護和建設”。這些大政方針和具體法規政策的出臺既為土地整理工作指明了方向，也對土地整理提出了要求，充分說明土地整理對促進我國經濟社會發展具有十分重要的意義。

2、土地公有制為土地整理提供了制度保障

我國實行的土地公有制和在此制度下實行的家庭承包經營責任制，既有利于農村土地從整體上進行規劃，發揮公有制的制度優勢，又有利于調動國家、集體、個人三者的積極性，從而實現各類要素的最優組合，使國家有能力在較大范圍和較高程度上對土地利用實行統一規劃和統一安排，以提高土地生產力和激發勞動者的生產積極性。可見，現有土地公有制是土地整理順利開展的制度保障。

3、經濟增長方式的轉變為土地整理提供了內在推動力

黨的十四屆五中全會提出了實現“兩個根本轉變”的要求，尤其是要求經濟增長方式由粗放經營向集約經營轉變。這一轉變必然要求土地利用方式作相應的調整，即由粗放的土地利用方式向集約的土地利用方式轉變。應該說，經濟增長方式的集約化必然要求資源要素組合與利用的集約化，而土地整理為土地資源的集約化利用提供了有效途徑。一方面，通過土地整理，為土地集約化經營提供了可能。同時強化土地集約利用，又可促進經濟增長方式的轉變；另一方面，只有在經濟增長方式轉變的前提下，才能有效提高土地利用率和產出率，達到土地整理的目標。

4、土地收益分配制度改革為土地整理提供了基本的資金渠道

長期以來，我國對土地采取無償、無限制的劃撥制度，造成土地資源的極大浪費。土地有償使用改革后，土地收益絕大部分留予地方，形成“大頭在下”的分配格局。但行政區劃的限制使地方政府不能有效地使用土地整理的有償收入，去協調各地土地整理活動。從省際間來看，經濟欠發達地區整理潛力大而土地收益少，經濟發達地區整理潛力小而土地收益多：發達地區不可能將資金無償獻給欠發達地區，欠發達地區往往又由于資金緊缺而難以有效開展土地整理。新《土地管理法》明文規定“新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給地方人民政府，都專項用于耕地開發”；“用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾”。這一土地收益分配制度的改革，有利于形成較穩定的國家土地收益，亦使土地整理投資有了穩定的來源，為國家從宏觀調控角度出發，打破省區界線，進行土地補償收入的合理調配使用和土地整理的順利開展提供了保障。

5、經濟的全面持續發展為土地整理提供了廣闊的施展空間

我國經濟的持續發展使人民生活水平不斷提高，這就為土地整理創造了一個相對寬松的環境。人們不僅要求豐衣足食、安居樂業，還要求有優美舒適的生活、生產環境。通過土地整理，改善農業基礎設施，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善生產、生態條件，提高農業綜合生產能力，降低農業生產成本，增加農民收入，可有效地促進農村經濟的發展和農村小康社會建設。如蘇南地區通過對農田連片整理，單產提高15%，生產成本降低20%。地處丘陵山區的山東萊蕪市，采取“糧下川，房上山”的辦法，己遷村并點200多個，改善了人居環境和生產條件，騰出耕地900多公頃，其中用于種糧600余公頃，用于種菜種果200多公頃，每年增加收入3000多萬元。不僅如此，進行土地整理還可以擴大水泥、磚瓦、鋼材等建筑材料的需求，帶動相關建筑行業的發展。

（三）土地整理的資金投入及融資渠道

土地整理就要有投入資金，因此土地整理融資的現實意義更是不言而喻的。以研究中國經濟問題而著名的日本經濟學家小林實指出，20世紀90年代及以后的中國經濟將面臨四個基本的國內問題和三個主要的國際任務，雖然說小林實先生已經于1994年去世，但他對中國經濟問題的看法對我國今后經濟的發展具有很大的借鑒意義。

四個基本的國內問題是：其一，加強基礎產業的供給能力，同時研究中央政府籌集資金的渠道和方法；其二，通過增強國有企業的活力來提高中國經濟的效率：其三，在明確財政和金融機構的職能劃分過程中，設法由實物分配計劃管理體制平滑過渡到資金分配計劃管理體制；其四，強化資源轉移機制，以利于區域經濟的調整。三個主要的國際任務是：其一，緊密地參與東亞經濟圈的分工；其二，設法緩解與美國之間的磨擦：其三，通過重建人民幣的可兌換性和公開經濟統計，來引入與國際貿易實踐相適應的貿易準則。

小林實認為，將上述問題和任務按其重要程序排列，是非常困難的，因為實際經濟活動的發展比人們預想的要快。但是，他認為加強基礎設施建設的任務是最緊迫的。小林實對我國國際任務的分析或許具有某種局限性，但是他對我國國內問題的估計是十分中肯的。回顧50余年經濟建設的歷程，可以發現，我國經濟發展簸簸顛顛、冷熱交替，除了體制不良和人為決策失誤等原因外，從深層結構上分析，就是因為基礎設施建設，特別是農業基礎設施建設的瓶頸制約，使經濟發展“足將行而趑趄”，快速增長屢屢淺嘗輒止。可以預見，如果農業基礎設施建設融資和瓶頸問題不能從根本上解決，我國農村經濟發展終不能擺脫“大上快下、放亂收死”的不良循環。

我們都知道，農業是國民經濟的基礎，沒有農業的現代化就沒有全國的現代化，沒有農村社會的小康就沒有全社會的小康。當前，也是我國農村全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化建設的重要戰略機遇期。我們認為，農業基礎設施建設的瓶頸約束，也即土地整理的瓶頸約束，而土地整理瓶頸約束從根本上說是一種“體制約束”，土地整理的瓶頸之所以形成并長期維持下去，必定有體制上的深刻原因。

但無論深層原因如何，其直接原因都集中反映于資金的不足。因此，探尋土地整理發展的融資政策，并使之建立在制度規范的基礎上，具有標本兼治的現實意義。

土地整理其真正意義是實現土地資源的合理配置，改善農業基礎設施，提高土地利用率，實現耕地總量的動態平衡，保障土地資源的可持續利用，促進經濟、生態和社會的可持續發展。與可持續發展要求相一致，土地整理融資需要有一套新的理論基礎，并在其指導下構建一套完善的運作機制來調節和引導資源的合理流動與配置，實現土地整理的均衡發展。土地整理所提供的服務，是我國農業、農村現代化和全面小康社會建設所必不可少的基礎性條件，土地整理發展不足，對國民經濟其他部門的發展就會產生掣肘效應，因而土地整理需要一定程度的超前發展，但是，土地整理本身的發展又要以其他部門提供“設備”和原料、提供積累資金為條件；土地整理投資規模大，建設周期長，資金回收慢，如果過于超前又會造成資源的低效使用甚至浪費。所以，土地整理如何發展，如何促進其資金的形成，是理論和實踐中的難點，也是一個有爭議的問題。針對我國土地整理發展不足的現實，依據產業結構演變的一般規律，對土地整理所需資金要實行不均衡資金發展的戰略，也就是經濟發展快的東部和經濟發展水平較快的中部要優先投入資金進行土地整理，對于西部，由于經濟發展水平較低，經濟發展對土地的占用較少，因此，土地整理項目少，所需資金較少。

隨著經濟體制改革的深化，我國已經基本實現了由財政主導型經濟向金融主導型經濟轉變，財政在土地整理的發展和融資上已經“心有余而力不足”。然而，由于我國的金融市場發展不充分，土地整理又客觀上不能完全從剛剛發展起來的資本上融通資金。所以，土地整理的融資顯得不接地氣，加之土地整理所需資金十分巨大，單一的融資渠道不能滿足其資金的需求，因而需要多種來源并存，多種手段并用。土地整理的資金來源要從財政融資、政策性融資、資本市場融資和利用外資等方面來進行融資，這樣就可以從根本上解決土地整理融資問題的有效途徑。

由于國情不同，我國的土地整理的融資道路應與西方發達國家有所區別，我國是世界上最大的發展中國家，還處在社會主義初級階段，經濟實力不強，經濟發展過程中需要國家投資用錢的地方比較多，政府用于開展土地整理的資金十分有限。1999年頒布的新的《土地管理法》明確了“國家鼓勵土地整理”以來，國土資源部相繼批準了貴州省遵義市、河南省鞏義市和四川省遂寧市等20個國家級的土地整理示范區，我國用于土地整理的投資每年大約40億元左右，但這樣也只是能建立土地整理示范區。

目前我國土地整理的融資面臨的主要問題是：投資渠道單一，資金缺乏。從土地整理資金來源來看，主要來自于政府財政投入、集體自籌資金以及土地整理實施單位的投資等，其中政府投資占有絕對的比重。尤其在經濟欠發達地區，政府投資是土地整理資金來源的主要渠道，政府投入土地整理資金主要來源于土地的各種稅費。雖然土地作為一種“公共物品”，對土地整理的投入政府責無旁貸，但由于政府同時還負有發展經濟的其它責任，比如關乎民生的地方基礎設施的建設，公益事業的投入等等。片面增加土地整理的投入勢必導致其它投入的減少，影響到社會經濟的合理運行。土地整理作為一項耗資巨大的戰略性工程僅靠政府投入是不可能也無法全面實行的，必須結合市場經濟，拓展籌資空間，以市場經濟為導向，探索多途徑的土地整理融資模式，建立高效的土地整理資金運轉機制。

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（作者單位：駐馬店市國土局西園國土所，河南 駐馬店 463000）