福建生態(tài)檢察模式與探索

陳建飛　寧紹榮

摘 要：“綠水青山就是金山銀山”，黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，對(duì)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出具體部署。近年來，福建省檢察機(jī)關(guān)積極順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)新要求，立足福建生態(tài)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極探索和踐行的“專業(yè)化法律監(jiān)督+社會(huì)化綜合治理+恢復(fù)性司法實(shí)踐”的三位一體福建生態(tài)檢察模式，于2016年被中央兩辦在《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》中引用確認(rèn)，成為全省乃至全國(guó)檢察機(jī)關(guān)一個(gè)可復(fù)制可推廣的好的經(jīng)驗(yàn)做法。

福建檢察機(jī)關(guān)圍繞生態(tài)文明建設(shè)為主要目標(biāo)，從原有的林業(yè)檢察更名為生態(tài)檢察，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境、林業(yè)、國(guó)土、海洋等所有生態(tài)領(lǐng)域檢察監(jiān)督全覆蓋，新時(shí)期新形勢(shì)下的生態(tài)檢察工作面臨機(jī)遇、也更面臨挑戰(zhàn)：福建的青山綠水、空氣清新是最大的資源與名片，但同樣面臨著無序開發(fā)、無良破壞的嚴(yán)峻形勢(shì)；生態(tài)領(lǐng)域的立法、政策缺失問題仍然嚴(yán)重，生態(tài)檢察承擔(dān)的司法任務(wù)急、時(shí)間緊、擔(dān)子重、壓力大，在執(zhí)法理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、硬件保障等方面存在很多不足與薄弱環(huán)節(jié)還需要高度關(guān)注、持續(xù)改進(jìn)等等。

關(guān)鍵詞：福建生態(tài)檢察；特點(diǎn)；模式；探索

一、 福建檢察機(jī)關(guān)探索生態(tài)檢察模式發(fā)展歷程及特點(diǎn)

（一）生態(tài)檢察工作專門機(jī)制進(jìn)一步完善。一是生態(tài)檢察機(jī)構(gòu)不斷充實(shí)健全。全省檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)，2015年全省原有林業(yè)檢察機(jī)構(gòu)已全部完成更名工作。而晉江、龍海、云霄等地檢察院專門增設(shè)了生態(tài)資源檢察科或成立專門辦案組。著力構(gòu)建重點(diǎn)打擊、修復(fù)補(bǔ)償、源頭治理并重的新格局，打造福建生態(tài)檢察模式，助力建設(shè)清新福建。二是制定了服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)意見。如省檢察機(jī)關(guān)制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)檢察工作服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，龍巖市院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮檢察職能服務(wù)全國(guó)十佳生態(tài)文明城市建設(shè)的意見》、南平市院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的若干意見》。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，為福建科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的司法保障。

（二）突出打擊危害生態(tài)環(huán)境資源犯罪行為。近年來，福建檢察機(jī)關(guān)立足專業(yè)化法律監(jiān)督，抓住危害生態(tài)環(huán)境資源突出問題，以專項(xiàng)工作為突破口，以點(diǎn)帶面，構(gòu)筑刑事司法保護(hù)機(jī)制。一是抓好司法辦案工作。堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為工作中心，加大審查逮捕、審查起訴工作力度，在堅(jiān)決打擊破壞森林資源犯罪的同時(shí)，結(jié)合職能調(diào)整，加大打擊污染環(huán)境和非法采礦等新類型領(lǐng)域犯罪。二是深入開展各類專項(xiàng)打擊活動(dòng)。如積極參加省委、省政府牽頭組織的打擊非法采捕交易紅珊瑚專項(xiàng)整治活動(dòng)，聯(lián)合省法院、公安廳、林業(yè)廳開展打擊破壞林地資源違法犯罪行動(dòng)，配合省森林公安局開展打擊破壞森林和野生動(dòng)植物資源違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)等等。二是加強(qiáng)訴訟監(jiān)督工作力度。深入開展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)。強(qiáng)化偵查活動(dòng)法律監(jiān)督。堅(jiān)決糾正公安機(jī)關(guān)違反訴訟程序、濫用強(qiáng)制措施、刑訊逼供等違法情形。加大法院裁判的審查力度，及時(shí)糾正程序違法和文書錯(cuò)誤，對(duì)事實(shí)罪名認(rèn)定錯(cuò)誤、適用刑罰不當(dāng)?shù)葓?jiān)決提出抗訴，確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施。近年來，通過強(qiáng)化訴訟監(jiān)督工作，有效打擊了犯罪，著力糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的突出問題，人民滿意度日益提高。

（三）探索恢復(fù)性司法實(shí)踐持續(xù)深入推進(jìn)。一是推行生態(tài)修復(fù)制度。深入運(yùn)用林業(yè)檢察案件“補(bǔ)植復(fù)綠”工作的成功經(jīng)驗(yàn)，在依法批捕、起訴生態(tài)領(lǐng)域案件的同時(shí)，責(zé)令涉案人員修復(fù)環(huán)境或者賠償損失，切實(shí)將資源破壞和環(huán)境污染的損害降到最低程度。為規(guī)范生態(tài)修復(fù)工作，省檢察院牽頭與省法院、公安廳、司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復(fù)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對(duì)適用案件的范圍、修復(fù)方式措施、生態(tài)修復(fù)協(xié)議內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化，并在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)我省率先實(shí)行生態(tài)修復(fù)令機(jī)制，將生態(tài)修復(fù)情況納入社區(qū)矯正人員考核依據(jù)。通過運(yùn)用強(qiáng)制措施及刑罰手段的杠桿作用，探索生態(tài)修復(fù)司法工作機(jī)制，既有力懲治犯罪，有修復(fù)受損生態(tài)，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和生態(tài)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）積極參與生態(tài)環(huán)境綜合治理。堅(jiān)持治標(biāo)與治本相促進(jìn)，充分發(fā)揮懲治、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護(hù)等職能作用，積極參與生態(tài)環(huán)境綜合治理，著力解決問題，守護(hù)青山綠水。例如三明市檢察院充分發(fā)揮檢察職能，聯(lián)合國(guó)土、水利等行政職能部門推進(jìn)“沙溪河、巴溪河、文江河流域污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)整治”行動(dòng)，實(shí)地巡查污染源36處。龍巖市檢察院推行“檢企聯(lián)絡(luò)”、“檢行共治”、“檢民共創(chuàng)”社會(huì)治理模式，打造礦山污染治理新格局。德化縣檢察院推動(dòng)跨區(qū)域部門協(xié)作，建立“四市五縣”環(huán)戴云山生態(tài)保護(hù)司法聯(lián)盟。此外，全省生態(tài)檢察部門在參與生態(tài)環(huán)境綜合治理、加強(qiáng)生態(tài)檢察調(diào)研宣傳、加強(qiáng)生態(tài)檢察隊(duì)伍建設(shè)等方面都取得了較好成績(jī)，如武夷山市院籌劃建設(shè)生態(tài)司法保護(hù)展廳，開展生態(tài)法制宣傳，展示生態(tài)檢察成效；福安市院建立戶外預(yù)防職務(wù)犯罪暨林業(yè)生態(tài)宣教基地；龍巖市院制作的《那遍地盛開的山茶花》、閩侯縣院制作的《我家住在閩江邊》宣傳片獲得全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二屆微電影展播優(yōu)秀獎(jiǎng)；三明市院作為我省唯一參會(huì)單位在2016年5月份高檢院主辦的“全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察監(jiān)督高端論壇” 上就跨區(qū)劃流域污染治理的做法和成效作了經(jīng)驗(yàn)發(fā)言等等。福建省檢察機(jī)關(guān)探索和踐行“專業(yè)化法律監(jiān)督+社會(huì)化綜合治理+恢復(fù)性司法實(shí)踐”生態(tài)檢察模式成績(jī)顯著，三次在全國(guó)檢察會(huì)議上作經(jīng)驗(yàn)介紹，被納入《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，寫入最高檢工作報(bào)告在全國(guó)推廣。當(dāng)然我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到我省生態(tài)檢察工作還存在不少的問題和困難，如隊(duì)伍的人員配備和業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求，地區(qū)間的工作開展不平衡，法律法規(guī)、司法解釋及鑒定機(jī)制不完善影響辦案效果等，這些都要引起的高度重視，認(rèn)真調(diào)查研究，提出對(duì)策建議，努力推動(dòng)問題解決。

二、 踐行生態(tài)檢察模式存在的現(xiàn)實(shí)困境

（一）專業(yè)化法律監(jiān)督發(fā)揮不夠充分

1.辦理生態(tài)環(huán)境案件存在難點(diǎn)。一是破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪相較于其他普通刑事犯罪，在立案標(biāo)準(zhǔn)、情節(jié)認(rèn)定、量刑標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)定相對(duì)滯后，導(dǎo)致行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法尺度不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致立案難，查處難。二是破壞生態(tài)環(huán)境資源案件涉及專門性問題多，司法鑒定、認(rèn)定難。由于辦理此類案件專業(yè)性強(qiáng)，在案件訴訟中往往需要專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)、鑒定，由此形成的檢驗(yàn)鑒定意見成為定罪量刑的關(guān)鍵證據(jù)，實(shí)踐中往往因關(guān)鍵證據(jù)無法鑒定而無法起訴。

2.協(xié)作機(jī)制不夠健全。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠，信息開放共享不夠，案件移送銜接不暢；自我省“兩法銜接”信息平臺(tái)開通以來，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的認(rèn)識(shí)、理解、支持還有一個(gè)過程，有的有抵觸心理，對(duì)兩法銜接工作不積極主動(dòng)配合，使得該項(xiàng)工作開展停滯不前。

3.生態(tài)檢察職能未能充分發(fā)揮。由于部分生態(tài)檢察人員的司法理念、行為習(xí)慣還仍停留在林業(yè)檢察上，有的重打擊輕修復(fù)、重配合輕監(jiān)督，局限于片面的批捕、起訴工作，參與綜合治理、生態(tài)修復(fù)、宣傳預(yù)防工作還不到位。當(dāng)前，生態(tài)檢察隊(duì)伍的素質(zhì)能力與生態(tài)業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)要求還存在差距。

（二）生態(tài)修復(fù)體系監(jiān)督制約機(jī)制存在法律和現(xiàn)實(shí)的困境

福建省檢察機(jī)關(guān)開展“補(bǔ)植復(fù)綠“等生態(tài)修復(fù)以來，被毀林地得以恢復(fù)生機(jī)，取得積極成效，但一方面生態(tài)修復(fù)也存在不盡人意的地方，如“補(bǔ)植復(fù)綠”案件，部分當(dāng)事人存在未按修復(fù)協(xié)議補(bǔ)植、補(bǔ)種，或在補(bǔ)植數(shù)量、質(zhì)量上未達(dá)到要求，未能有效管護(hù)，存活率不高的問題。生態(tài)修復(fù)機(jī)制涉及的區(qū)域狹窄，大多局限在林業(yè)補(bǔ)植復(fù)綠工作，對(duì)其他重點(diǎn)區(qū)域少有涉及。此外，目前我省生態(tài)修復(fù)體系缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，破壞環(huán)境資源犯罪發(fā)生后，犯罪嫌疑人、被告人雖與受損人簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議，但該協(xié)議不具備法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，而相關(guān)部門缺乏有力的監(jiān)督措施，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)義務(wù)難以落實(shí)。雖然三明檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)率先實(shí)行生態(tài)修復(fù)令的形式作為監(jiān)督生態(tài)修復(fù)的制約機(jī)制，對(duì)保障生態(tài)修復(fù)成效具有積極意義。但是生態(tài)修復(fù)令也存在法律和實(shí)踐的困境：一是法律適用基礎(chǔ)缺乏。從刑法理論上看，罪行法定是刑法最重要的基本原則。“法無明文規(guī)定不為罪”，“法無明文規(guī)定不處罰”。我國(guó)刑法對(duì)生態(tài)領(lǐng)域刑罰只是規(guī)定有期徒刑、拘役和罰金，并沒有生態(tài)修復(fù)令等相關(guān)規(guī)定。二是未形成生態(tài)修復(fù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。生態(tài)修復(fù)令有效運(yùn)行需要司法機(jī)關(guān)、政府部門以及社會(huì)公眾多方參與。林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土等部門對(duì)林業(yè)、大氣、土壤等領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)工作，無論從對(duì)策還是成效方面都能起到專業(yè)指導(dǎo)。但是從目前現(xiàn)狀看，生態(tài)修復(fù)的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制還不健全。三是生態(tài)環(huán)境存在難以修復(fù)的困境。生態(tài)修復(fù)最終目的是對(duì)受損生態(tài)進(jìn)行彌補(bǔ)和恢復(fù)，但是現(xiàn)實(shí)中，生態(tài)修復(fù)易受季節(jié)等因素的制約和影響，修復(fù)周期長(zhǎng)，部分案件承辦人已經(jīng)調(diào)離或更換崗位，缺少案件承辦人的監(jiān)督，生態(tài)修復(fù)往往會(huì)不了了之。目前，這些情況不可完全避免，生態(tài)修復(fù)令不能較好的發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效果和公益效果。

（三）參與社會(huì)化綜合治理的積極性不高

我省檢察機(jī)關(guān)雖然與行政執(zhí)法部門會(huì)簽了許多行之有效的協(xié)作配合機(jī)制，但有許多機(jī)制的落實(shí)仍停留在紙面上， 檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門聯(lián)系不夠緊密，信息開放共享不夠，檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)化綜合治理過程中找不準(zhǔn)著力點(diǎn)、切入點(diǎn)。部分生態(tài)干警缺乏“大生態(tài)”意識(shí)，認(rèn)為辦好生態(tài)案件，不出錯(cuò)案就行，局限于片面的批捕、起訴工作。一些干警的司法理念、行為習(xí)慣仍停留在“末端治理”的層面上，并未向“源頭防控”轉(zhuǎn)變，并未充分發(fā)揮生態(tài)檢察懲治、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護(hù)等職能作用。生態(tài)檢察干警的能力水平還有差距，參與社會(huì)化綜合治理所運(yùn)用的檢察監(jiān)督手段單一，不敢監(jiān)督，不善于監(jiān)督，缺乏監(jiān)督剛性。

三、對(duì)踐行我省生態(tài)檢察模式的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，我省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)正深入推進(jìn)，生態(tài)檢察面臨著更艱巨的任務(wù)，全省檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，探索經(jīng)驗(yàn)，把握規(guī)律，加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)檢察工作，建設(shè)美麗福建提供有力司法保障。

（一）堅(jiān)決懲處破壞生態(tài)環(huán)境犯罪。司法辦案始終是生態(tài)檢察的工作中心，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況，研判破壞生態(tài)環(huán)境的形勢(shì)，掌握生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的隱患，有針對(duì)性地開展打擊和預(yù)防犯罪工作。要與公安、法院積極溝通協(xié)調(diào)，適時(shí)組織開展專項(xiàng)打擊整治行動(dòng)，保持嚴(yán)厲打擊態(tài)勢(shì)。要落實(shí)最高人民檢察院與環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，完善信息交流、案件通報(bào)的機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行法律監(jiān)督職能。毫不松懈地繼續(xù)抓好立案、偵查、審判的法律監(jiān)督工作。

（二）落實(shí)好生態(tài)領(lǐng)域修復(fù)機(jī)制。認(rèn)真貫徹省檢察院、省法院、公安廳、司法廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在辦理破壞環(huán)境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態(tài)修復(fù)機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求，全面推進(jìn)恢復(fù)性司法理念在破壞生態(tài)環(huán)境案件中的拓展，積極探索生態(tài)修復(fù)機(jī)制推廣運(yùn)用到水流、土地、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，從刑事案件推廣至行政案件。采取放流增殖，退茶（果）還林等、流域垃圾清理等形式多樣的的修復(fù)模式。創(chuàng)新修復(fù)監(jiān)督方式，探索實(shí)行生態(tài)修復(fù)令監(jiān)督模式，強(qiáng)化調(diào)研，從立法、司法、制度保障方面推動(dòng)生態(tài)修復(fù)令工作深入健康發(fā)展。將生態(tài)修復(fù)工作與社區(qū)矯正相結(jié)合，將生態(tài)修復(fù)情況作為非監(jiān)禁刑罪犯在社區(qū)矯正期間表現(xiàn)考核的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪有修復(fù)生態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）抓好重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)領(lǐng)域社會(huì)綜合治理。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該立足實(shí)際加強(qiáng)調(diào)研，要突出問題導(dǎo)向，提高針對(duì)性，著重針對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況和犯罪形勢(shì)開展實(shí)證分析，為解決生態(tài)司法難題提供決策參考和理論指導(dǎo)。要以執(zhí)法辦案為中心，綜合應(yīng)用打擊、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護(hù)等手段，全面發(fā)揮檢察職能，切實(shí)服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)。要進(jìn)一步加強(qiáng)與外部環(huán)境的良性互動(dòng)，發(fā)揮服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)的合力作用。進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接力度，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土資源、水利、環(huán)保等機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作模式，積極探索行政、民事、刑事“三位一體”的多元化保護(hù)格局。要充分利用網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒介開展宣傳，提高社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)法制、生態(tài)檢察的認(rèn)知度和認(rèn)同感，要多提煉、多總結(jié)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，多研究、多思考工作中存在的問題及對(duì)策建議，多出有分析、有價(jià)值的綜合信息，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。

（四）著力增強(qiáng)履職專業(yè)素能。以司法體制改革為契機(jī)，充實(shí)生態(tài)檢察隊(duì)伍，有意識(shí)地培養(yǎng)一批擅長(zhǎng)辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各類案件的高素質(zhì)檢察官。以“兩提升五過硬”建設(shè)為抓手，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對(duì)性地采取舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位練兵、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等多種形式，提高實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)，解決“本領(lǐng)恐慌”，培養(yǎng)一批生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域辦案能手。加強(qiáng)生態(tài)檢察理論與實(shí)務(wù)研究，提高專業(yè)化水平。嚴(yán)格落實(shí)司法責(zé)任制，加強(qiáng)員額檢察官、輔助人員的規(guī)范管理，持之以恒規(guī)范司法行為，樹立良好形象。

（作者單位：福建省建寧縣人民檢察院，福建 建寧 354500）