應急管理中的社會組織參與問題探討

林鵬

摘 要：在各類突發事件頻繁爆發的今天，政府在應急管理中面臨著多重困境。社會組織因其具有的專業優勢、效率優勢、溝通優勢等日益成為了現代應急管理體系中的一支重要力量。當前，我國應當進一步改革社會組織管理體制，優化社會組織資源管理，培育良好的社會組織文化，創新社會組織人力資源管理體制，充分發揮社會組織在應急管理中的積極作用。

關鍵詞：社會組織；應急管理；政府

隨著全面改革開放和市場經濟體制改革的不斷深入，我國正在逐步進入社會轉型的關鍵期。作為一個具有特殊性質的過渡階段，在社會轉型期內，社會中存在著價值觀念、利益關系、社會結構等多方面的新舊沖突以及社會資源的重新分配，致使各類社會矛盾爆發頻率升高，危機事件類別增多，給政府的應急管理提出了嚴峻挑戰。面對日益升高的社會安全壓力，近年來各級政府積極尋求有效的合作伙伴，全面調動政府、社會組織以及社會公眾的力量共同參與應急管理，維護社會和諧穩定。

一、政府在應急管理中存在的問題

（一）科層化的應急管理體制面臨巨大挑戰

近年來，隨著我國經濟社會轉型發展的不斷深入，各類社會風險日益凸顯，矛盾沖突持續激化，特別是在全球化進程逐漸加快的背景下，國際性風險不斷滲入，進一步加劇了我國社會安全的不穩定性。當前，我國的社會風險呈現出了多元復合、聚積激化、交叉互通、復雜多變的特點。社會安全壓力的不斷升高給政府應對公共危機和突發事件的能力提出了更高的要求，政府必須建立起更加完善和高效的應急管理體系。但是，目前我國的應急管理體制仍然建立在現行的行政管理體制架構之下，其一方面保留了科層制組織的專業性、穩定性、嚴密性等優點，另一方面也受制于科層制組織機構僵化、反應滯后等缺點，難以應對當前日益升高的社會安全形勢。

（二）“條塊分割”造成應急管理效率低下

“條塊分割”是科層制組織的主要特點。因此，建立在我國現行行政管理體制架構下的應急管理體制也相應呈現出了“條塊分割”的特點，表現為部分政府部門在應對危機和突發事件時缺乏合作、各自為政，使得政府在應急管理中的整體效率低下。一方面，部分政府部門由于在應急管理中的職責和權限劃分不清、權責不明，導致其在具體的應急管理工作中，缺乏行動的積極性和主動性，在面對急難險重的任務時，相互推諉、不愿擔當；另一方面，由于缺乏統一高效的協調領導機構，政府部門在應急管理中各自行動、缺乏溝通的情況時有發生。

（三）政府溝通協調能力不足

按照現代危機管理理論的要求，完善的應急管理體制應當具有多元參與、協調互動、合作互補、以人為本、系統開放等特點。但是，目前我國的應急管理體制還未能達到這一標準。首先，政府間的溝通不足。依照我國的行政管理架構要求，政府部門既要受到同級政府的指揮，又要接受上級部門的指示，雙重領導往往造成政府部門在應急管理中執行上的困難。其次，政府與外部的溝通不足。這是由于一方面，我國應急管理的協同管理機制尚未建立完善，政府未能對參與應急管理的多元主體進行有效整合；另一方面，部分政府官員存在“官本位”思想，對于社會組織參與應急管理抱有不信任甚至是排斥的心理。再次，全國統一的應急管理信息系統尚未建立。盡管當前我國部分發展較快的省市已經建立起了省級應急管理信息系統，但是由于缺乏專業的技術人員以及軟件系統應用的不成熟，大多還處于實驗試點階段，具體發揮的功能還比較有限。

二、社會組織參與應急管理的優勢

（一）社會組織的專業優勢

一般來說，社會組織在成立之初就會明確其存在的價值和所要實現的組織目標，以此來吸納和培養特定專業領域的成員和志愿者，并在其關注的社會領域內開展活動。因此，相比于政府部門，社會組織在某些特定領域更具科學性與專業性，往往能夠針對應急管理對象的特殊需求，提供更加細致、精準的服務。例如，在2008年汶川地震發生后，由社會心理學會、社會工作者協會等組織為受災群眾提供的心理咨詢服務，就在災后恢復階段發揮了很大的作用。這類服務是政府部門難以提供的。因此，社會組織的參與能夠在廣度和深度上進一步提升政府的應急管理能力。

（二）社會組織的效率優勢

在當前社會風險逐漸升高的背景下，公共危機事件爆發和蔓延的速度明顯加快，可能造成破壞的程度和范圍不斷擴大。這對于應急管理主體的決策能力和反應速度都提出了更高的要求。在現實中，政府部門由于受到科層制組織結構的制約，政府決策必須經過相關的行政程序才能做出，同時在執行上，“條塊分割”的管理體制又增加了統籌協調的難度，制約了政府的行動能力。而社會組織由于不受組織結構和程序制度的限制，在決策和行動上更加靈活，更具效率優勢。因此，在面對突發性事件時，社會組織往往能夠迅速行動起來，在第一時間趕赴事發現場，開展應急管理工作。

（三）社會組織的溝通優勢

政府組織建立于一種自上而下的權力運行模式，這一方面在一定程度上保證了政府在應急管理中的效率和執行力，但另一方面也會使得政府容易忽視來自應急管理對象的反饋信息，造成事件處置上的不到位。這類情況在汶川地震救援、溫州動車事故處理等一系列事件中都有具體體現。而社會組織堅持公共利益的價值取向，主要由公民志愿者組成，通過引導社會公眾廣泛參與來開展活動。因此，相較于政府部門，社會組織與社會公眾更加貼近。在具體的活動形式上，社會組織也主要基于組織成員和社會公眾對于其組織目標和價值理念的認同，因此能夠讓參與者以一種平等的身份參與應急管理活動，通過與應急管理對象的溝通與互動，獲得應急管理對象的支持和認可。

三、完善社會組織參與應急管理的對策建議

（一）改革社會組織管理體制

長期以來，我國實行的是社會組織的雙重審查管理體制，即社會組織既要受到民政部門的管理，又要受到業務主管部門的審查。這種管理體制使得社會組織缺乏發展的獨立性和自主性，難以發揮社會組織機動靈活的優勢。因此，當前必須盡快改革現行的社會組織管理體制，理順政府與社會組織間的關系，明確職責與權力劃分，引導和鼓勵社會組織發展。具體來說，一是要重新明確政府與社會組織在應急管理體系中的角色定位，政府應更多地扮演“掌舵者”的角色，制定宏觀戰略，統籌工作大局。社會組織應負擔起“劃槳者”的角色，發揮自身優勢，與政府部門相互配合，積極參與應急管理工作。二是政府要樹立“顧客導向”理念，為社會組織發展提供服務。當前，一方面要降低社會組織的準入門檻，簡化等級制度，減少社會組織成立的限制條件，增加社會組織數量，鼓勵社會組織發展，提高組織活動的自由度；另一方面要完善社會組織扶持政策，尤其是對一些沒有政府背景的“草根組織”，要加大政策扶持力度。

（二）優化社會組織資源管理

作為非營利性、公益性組織，社會組織的資源管理狀況不僅關乎組織自身的發展，對于樹立組織形象也至關重要。當前，造成我國社會組織發展困難，社會公信力下降的重要原因之一就是資金使用不透明，效率低下。針對上述問題，當前首先要逐步完善社會組織財務透明制度，建立資金監督機制。社會組織要定期主動向社會公眾公布資金使用狀況，及時發布資金使用信息，自覺接受社會監督，在參與應急管理的過程中，要完善全面監督機制，事中、事后都要有效監督，避免出現管理漏洞。同時，社會組織要加強內部監督，培育自強、自立、自律的組織文化，提高內部監督質量。其次，要引入企業經營模式。當前，我國一些社會組織由于與政府部門關系密切，往往帶有官僚習氣，缺乏成本意識，造成資源浪費，甚至出現貪污腐敗，為個人謀取私利。因此，應當通過在社會組織及工作人員中建立企業經營思維，引入有效的競爭與激勵機制，降低運營成本，提高社會組織的活力。

（三）培育良好的社會組織文化

組織文化是社會組織成長發展的內在精神動力。良好的組織文化不僅可以激勵、號召組織成員不斷努力地去追求組織目標的實現，同時也可以吸引社會公眾參與組織活動，累積社會資本。當前，社會組織應當主動適應新時代發展的趨勢和要求，塑造更加積極、開放的組織文化，不斷提高社會組織參與應急管理的能力。具體來說，一是要建立崇高的使命感，培育志愿者精神，贏取社會組織成員和社會公眾對于社會組織的支持與認同，強化社會組織的向心力和凝聚力。二是要發揮組織文化對現實應急管理的指導作用，將組織文化貫徹落實到社會組織參與應急管理的工作之中，將組織文化充分體現在組織制定的戰略規劃之中。同時，社會組織還要根據組織服務的對象和領域的特點，塑造特色組織文化。我國的社會組織應當以積極、開放的組織文化，以“敢為天下先”的戰略眼光，以“兼容并包”的氣度胸襟，大膽創新，廣泛吸收組織內外的新信息、新觀念、新思想、新資源，形塑開放、靈活、多元的組織形態。

（四）創新社會組織人力資源管理體制

優秀的組織人才需要高效優化的管理體制進行統籌調度、合理配置，才能人盡其才，發揮專業優勢。為了適應應急管理工作快速發展的現實需要，當前社會組織應該堅持做到以下幾點：一是要革新理念，打破傳統封閉的思維局限與運作模式，積極適應現代管理理念的發展要求，摒棄傳統的科層制管理模式，建立更加靈活、彈性、人性化的人力資源管理體制，在促進組織發展的同時，注重引導組織成員成長，激發組織成員的積極性；二是精簡機構，削減組織層級，建立扁平化組織，降低組織溝通成本，提高組織行動效率；三是建立人才培養制度，加強組織人員專業培訓，培育組織文化，建設學習型組織，不斷提升組織人才的專業技能；四是完善組織薪酬管理制度，使得薪酬發放既能鼓勵人才成長，又能符合市場公平競爭的原則；五是建立職位晉升制度，保證晉升通道暢通，選拔優秀人才到領導崗位，鼓勵和表彰組織骨干、優秀員工，使其發揮模范帶頭作用，引領組織成長。

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（作者單位：中共濮陽市委黨校，河南 濮陽 457000）