改革開放以來我國在華境外非政府組織管理政策演變考察

■龐 勇／中共余慶縣委黨校

一、前言

20世紀70年代末全球結社浪潮的興起，西方非政府組織開始走出國門，在世界范圍內開展公益慈善事業，參與全球問題的治理。同期，我國開始實施改革開放政策，逐漸恢復了與國際交流合作。為能更好地利用外來資源，學習國外先進理念和管理方法，我國先后與聯合國開發計劃署（UNDP）、世界糧食計劃署簽訂合作協議，掀開了接受國外經濟技術援助的序幕。據不完全統計，目前在我國境內活動的境外非政府組織有近萬家，每年可利用資金超過2億美元。

鑒于政府對境外非政府組織的管理政策或制度對其在華的生存和發展有著特別重要的意義，本文擬從這個視角，考察改革開放以來政府對在華境外非政府組織管理政策演變，進而嘗試探討未來在華境外非政府組織發展的基本趨勢和前景。

目前，國內有關在華境外非政府組織管理政策的研究而言，學者們主要從在華境外非政府組織法律規制現狀出發，分析既有管理理念、法律法規、管理體制和機制設計等的缺陷，帶來的危害以及改進措施。這些研究在某種程度上為考察我國在華境外非政府組織管理政策奠定了基礎。但這種靜態研究路徑缺乏對在華境外非政府組織管理政策的動態演變過程進行深入剖析，更難以揭示出不同階段管理政策轉變背后的深層次社會原因。這就無法深層次思考在華境外非政府組織管理應該“向何處去”的問題。政府態度和技術在不同時期的變化發揮著更為關鍵的作用。通過對實踐進行深入剖析，我們才能很好解答在華境外非政府組織管理“向何處去”。

本文擬從政府管理的視角，以時間為順序、分時段考察改革開放以后不同時期在華境外非政府組織管理政策的特點及其動態演變過程，并分析這些立法和政策演變背后的現實邏輯。根據改革開放以來我國政府頒布的在華境外非政府組織管理文件，將在華境外非政府組織管理劃分為三個階段，即放任發展與分散管理階段（1978年到1989年）、限制發展與歸口管理階段（1989年到2016年）、全面法治化監管階段（2016年以后），分別探討政府對在華境外非政府組織管理的邏輯差異。

二、1978年-1989年：放任發展與分散管理

改革開放的前十年，黨和政府積極與境外非政府組織合作，并未形成統一的在華境外非政府組織管理體制，呈現出以“放任發展和分散管理”為主的特征。

在當時的歷史背景下，境外非政府組織擁有先進的管理經驗和專業技術人才，順應了當時中國的需求。在華境外非政府組織與我國經濟建設和發展的目標高度同構，被視為對我國經濟建設有益的非營利性團體，政府對其采取了主動的學習和引進態度。在我國各級政府的支持下，境外非政府組織的在華援助項目得以迅速實施。另外，一批由外國個人和來華外資企業出資的成立的工商協會在對外開放和經貿合作中也發揮了積極作用。

該時期，我國政府對在華境外非政府組織的管理呈現出“分散管理”特征。如1980年國務院頒布的《關于管理外國企業常駐代表機構的暫行規定》和1981年外國投資管理委員會《關于執行＜國務院關于管理外國企業常駐代表機構的暫行規定＞中若干問題說明的通知》中規定外國企業（從事經濟、貿易、技術、金融業務活動，但又不稱為公司、企業的組織，以及如日中經濟協會、美中貿易全國委員會等非營利性的經濟團體都被稱為外國企業）設立常駐代表機構，根據行業和業務性質不同分別由對外貿易部、中國人民銀行、交通部、民航總局以及相關委、部、局批準，然后向工商行政管理總局辦理登記手續。1983年3月5日，國務院批準《外國企業常駐代表機構登記管理辦法》中規定外國企業及其他經濟組織申請在中國境內設立常駐代表機構，應報經批準機關批準以后，向所在省、自治區、直轄市工商行政管理局辦理登記。為了便利與境外非政府組織的交往，1985年對外經貿部中國國際經濟技術交流中心成立國際民間組織聯絡處，對境外非政府組織進入中國開展活動提供引導和支持，但不負責具體的非政府組織管理業務。

我國政府的“放任發展和分散管理”，這與改革開放初期黨和政府對國內社會組織持比較積極的態度密切相關，也是當時政府監管經驗不足和考慮引進資源便利的結果。改革開放以來，我國開展了經濟和社會領域的改革，改變了政府與社會的關系。政府“總體性支配”格局逐漸瓦解，個體和家庭獲得更為廣泛的公共空間和自主性。同時，隨著政府職能轉移的不斷推進，逐漸撤離社會領域，社會力量和各類群體以組織的形式逐漸發展壯大，為社會提供了大量公共服務和公共產品。政府仍延續1950年9月政務院通過的《社會團體登記暫行辦法》和1951年3月內務部頒布的《社會團體登記暫行辦法實施細則》的相關規定對社會組織進行管理。在改革開放以后，這兩份文件難以適應政府管理需求，這客觀上為社會組織的發展提供了巨大空間。在華境外非政府組織也在一定程度上享受了與我國社會組織同等的待遇，獲得較為寬松的制度環境和活動空間，發展較快。

三、1990年-2016年：歸口管理與限制發展

境外非政府組織更是撤出中國，陷入停滯狀態。1992年鄧小平南方講話以后，我國開始了政府主導的市場化改革，進一步對外開放，境外非政府組織重返大陸。1995年聯合國世界婦女大會在北京召開，3000多家境外非政府組織來到中國，對我國非政府組織發展產生巨大影響。2001年，我國加入世貿組織，不斷歡迎和吸引境外非政府組織。在改革開放深入發展、市場經濟逐漸成熟、社會轉型全面展開的進程中，在華境外非政府組織越來越成為中國與世界接軌的重要媒介和渠道。

與在華境外非政府組織日益活躍形成鮮明對比，我國卻對在華境外非政府組織采取“限制發展和歸口管理”的策略。歸口管理是指將在華境外非政府組織的管理權限統一歸口到特定的管理機關，通過賦予其相應的法定權利及行政職能，形成法律上和行政上統一管理的體制。1989年6月，國務院通過《外國商會管理暫行規定》，要求外國在華商業機構及人員成立的非營利性團體，須向中國國際商會提出申請，報送對外經濟貿易部審查同意后，由民政部辦理統一登記注冊手續。2004年，國務院公布新修訂的《基金會管理條例》，允許外國人在華捐資設立基金會，同時境外基金會也可以在中國內地設立代表機構。這兩部行政法規是我國管理在華境外非政府組織的主要依據，確定了以民政部為登記管理機關，國家各部、委、局、辦等機構為業務主管單位“雙重管理體制”，初步建立起在華境外非政府組織管理框架。這為外國商會和外國基金會在華設立代表機構提供了法律依據，也為境外非政府組織進入中國提供了一種合法的方式和渠道。

這一時期中央政府對在華境外非政府組織的態度被形容為“不承認、不取締、不干預”，即：中國政府不承認在華國際非政府組織的法律地位，不取締已來華活動的國際非政府組織，也不干涉它們的內部事務，但它們不得危害中國的國家安全或社會穩定。

在“三不”政策背景下，地方政府積極探索對境外非政府組織管理的創新，并取得一定的成績。以云南省為例，2008年，民政部民間組織管理局發布了《關于設立社會組織“改革創新觀察點”的通知》，將上海市、深圳市、廣東省、云南省、青島市、新疆維吾爾自治區設立為社會組織“改革創新觀察點”。以此為契機，云南省進行了境外非政府組織管理觀察和試點工作。為規范云南的在華境外非政府組織活動，促進云南省有關組織與之友好合作以及保護合作雙方的合法權益，云南省辦公廳于2009年12月29日印發了《云南省規范境外非政府組織活動暫行規定》，建立起身份備案和項目備案的雙重備案管理制度，為境外在華非政府組織在云南省合法開展活動打開了大門，加強和促進了我國社會組織與境外非政府組織之間的交流合作。然而，在政策銜接、業務管理、責任追究、登記注冊、籌款活動等方面仍然存在諸多限制，無法從根本上賦予境外非政府組織合法身份。

總體而言，隨著中國經濟的發展以及國內外安全局勢的變化，加之少數組織涉及非法活動，我國政府對境外非政府組織的態度發生微妙的變化。我國對在華境外非政府組織的管理體制進行了一系列重大調整，形成了以限制發展和歸口管理為特征的管理體制，然而由于對在華境外非政府組織的認識和把握不夠，收效甚微。

四、2017年以后：全面法治化監管

隨著中國的開放及參與國際事務程度的不斷加深入，在華境外非政府組織的活動不斷趨于穩定，建立更為規范合理的在華境外非政府組織管理體系日趨迫切。在華境外非政府組織作為重要的立法領域，加強對境外非政府組織法治化監管成為現實要求。2016年4月28日，第十二屆全國人大常委會通過《境外非政府組織境內活動管理法》，我國對在華境外非政府組織開始實施法治化監管。政府對在華境外非政府組織管理思路轉變為“監管和服務并重”，蘊管理于服務之中，法治化治理將成為在華境外非政府組織治理新常態。一方面，強調依法對境外非政府組織進行監督管理。法律明確規定國務院公安部門和省級人民政府公安機關，是境外非政府組織在中國境內開展活動的登記管理機關。國務院有關部門和單位、省級人民政府有關部門和單位，是境外非政府組織在中國境內開展活動的相應業務主管單位。同時規定了相應的登記備案、活動規范、監督管理以及法律責任等內容；另一方面，則政府有關部門為在華境外非政府組織依法開展活動提供政策咨詢、業務指引、活動便利等。境外非政府組織在中國的活動真正有法可依，也必將獲得更為廣闊的發展空間和更好的發展機遇。截至到2017年10月，已有242家境外非政府組織在公安部門登記注冊代表機構，臨時活動備案達346項。

我國政府以“監管和服務并重”原則對在華境外非政府組織實施管理，是由多方面原因所決定的。

第一，黨和政府和國家領導人的發言、講話、政策文件不斷釋放出政策信號，表明對在華境外非政府組織重要性的認識和理解不斷加深。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。2014年，黨的十八屆四中全會做出全面推進依法治國的重大戰略部署，提出加強在華境外非政府組織管理，引導和監督其依法開展活動，是全面推進依法治國的重要組成部分。2016年，習近平總書記給二十國集團民間社會會議（C20）的賀信中指出，民間社會組織是各國民眾參與公共事務、推動經濟社會發展的重要力量。中國政府支持本國社會組織參與國內經濟社會建設，也歡迎境外非政府組織來華開展友好交流合作，并努力創造良好法治環境，為其在華活動提供便利，保障其合法權益。

第二，全面深化改革開放過程中，我國不斷與世界接軌，不斷擴展對外交流與合作的深度和廣度，境外非政府組織獲得了更大的發揮空間。通過全球范圍內的籌資及項目運作，國際非政府組織往往發揮著人道主義服務、塑造國家形象、為主權國家的政府外交提供緩沖等諸多功能。當前，全球性資源、人員的流動以及非傳統安全問題的挑戰日益嚴峻，在外交活動從職業化轉變為公共外交的過程中，國際非政府組織日益凸顯其重要性。2017年5月10日，公安部在北京召開境外非政府組織參與“一帶一路”建設座談會上指出，公安機關將將創新理念、加強指導,推動地方公安機關主動加強與業務主管單位的協作配合，積極會同銀行、稅務、海關等部門,為境外非政府組織參與“一帶一路”建設、開展“一帶一路”項目合作提供更多的便利措施,創造更好的社會和法治環境。我國實施“一帶一路”建設的戰略，境外非政府組織成為中國的重要合作伙伴。健全的法律規范、良好的法制環境是在華境外非政府組織發展的依據，也是在華境外非政府組織功能發揮的保障。引導社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標準和規則制定，發揮社會組織在對外經濟、文化、科技、體育、環保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用。

第三，在華境外非政府組織為了在中國立足，并實現組織的宗旨和目標，自身不斷進行調試，降低目標的政治性，采取多種策略行為，以適應中國經濟發展和社會建設，擴展了自己的活動空間。境外非政府組織的活動契合當地發展的實際，滿足了地方官員政績的需要，獲得了進入開展活動的行政合法性。例如國際小母牛組織通過清楚表達善意和切實推動當地社會與經濟發展，得到肯定并支持。此外，小母牛組織還在保持原有宗旨的基礎上，根據地理和政策環境的變化，通過共生戰略及時調整組織行為，確保組織發展的可持續性，發揮著積極作用。

第四，我國公益事業取得了較為快速的發展，特別是2008年發生512大地震以后，中國接收國內外各類社會捐贈款物共計1070億元，是2007年的3.5倍。2008年的重大事件和巨大災害直接引發了慈善捐贈的“井噴”，被稱為是中國慈善元年。社會組織獲得了較為豐富的資源支持和寬廣活動空間，提升了組織的行動能力。2004年9月，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”為起點，我國各級黨政部門對培育社會組織表現出越來越高的積極性，不斷支持和促進社會組織的健康發展。同時，為了防止境外的熱錢以非營利捐贈的名義流入國內從事商業投資活動，嚴控國家金融體系風險，2009年12月，國家外匯管理局出臺了《關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》，對國內各類機構接受和進行國際捐贈行為進行了專門規定，標志著中央政府對規范境內機構接受外匯捐贈行為管理的決心，有利于改變我國一些工商登記注冊的非政府組織過度依賴境外捐款的格局，減少這些大規模境外捐贈對國家外匯管理體制可能產生的沖擊。可見，隨著我國慈善市場不斷成熟、政府支持力度不斷加大以及加強對外國捐贈行為的不斷規范，對在華境外非政府組織的資源依賴降低。

雖然少數學者對當前在華境外非政府組織管理策略仍存質疑，但隨著國內外形勢的發展和在華境外非政府組織的策略性應對，政府開始不斷審視和轉變在華境外非政府組織之間的關系，明確堅持“監管和服務并重”的原則，將其視為我國對外交往與經濟社會發展的重要伙伴。

五、結語

本研究從歷時性角度考察了不同階段政府對在華境外非政府組織的認知、態度和政策演變。我們發現，黨和國家的認知會不斷影響在華境外非政府組織管理政策變遷的戰略方向，特定時期中國經濟社會發展面臨的特定問題會促使社會政策發生回應性的調適。隨著我國與國際社會的聯系日趨緊密，在華境外非政府組織的發展將面臨更多的機遇和挑戰。從改革開放初期的放任發展與分散管理到當前的法治化監管，我國政府對在華境外非政府組織的管理技術不斷成熟，最終形成“監管與服務并重”的基本趨向。可以預見的是，隨著我國法治體系和法治能力的不斷現代化，未來我國政府對在華境外非政府組織的管理將被置于法律框架之下，寓監管于服務之中，更加積極有為，使之與開放的中國同行。

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