法治視域下海西生態文明建設調查研究

李曉萍 朱巖福

生態文明是政治文明建設中持續推進國家治理能力和治理現代化的新要求，生態文明建設離不開嚴格實施的制度體系。黨的“十九大”強調：“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”和“人與自然和諧共生”的重要論斷，用制度和法治來建設生態文明等思想，這無疑為建設美麗海西構建了宏偉藍圖。當前，海西肩負著生態保護和經濟發展的雙重使命和責任，在為全省經濟社會發展提供強有力支撐的同時，也要筑起體現海西價值、潛力、責任的生態高地。然而面對資源約束趨緊、生態系統退化的嚴峻形勢下，如何建設海西生態文明既關乎海西人民福祉，又關乎海西未來發展的長遠大計。

一、海西生態文明建設的主要做法

（一）加強制度建設，積極推進綠色、低碳、循環發展

法治是治國理政的基本方式，也是生態文明建設的重要保障。海西為了更好地貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，先后制定出臺了《海西州生態文明先行區行動方案》《海西州生態環境保護工作責任規定》（試行）和《海西州生態文明建設目標評價考核辦法》（試行）以及《海西州新環保十三條措施》《海西州全面推行河長制工作實施方案》等一系列政策措施，在海西各地區落地生根。一方面為海西生態文明建設提供了標準規范，另一方面“下猛藥”醫治生態環保中的“頑癥”。在這些制度措施保障下，海西在綠色、低碳和循環發展的道路上高起點推動以鹽湖化工，油氣化工，有色金屬，煤化工，特色生物以及新興產業和新材料產業為主導的“七大”產業體系日趨成熟的基礎上，相繼投產鉀肥、純堿、氫氧化鎂、碳酸鋰，以及光伏、光熱發電等40多個重大基礎性產業項目，為海西生態文明建設奠定了產業基礎。

（二）創新治理理念，加大生態文明建設力度

近年來，海西積極培育和發展了科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少，有利于生態建設和環境保護的生態工業、生態農業、生態服務業。實施了荒漠化治理、礦山整治修復、重要交通沿線周邊環境保護與治理、野生動植物保護等重點工程，深入推進退耕還林、青海湖流域和祁連山生態環境保護與綜合治理等13類重點項目。實施了大氣、水域、土壤污染防治行動計劃和工業污染源全面達標排放計劃，加大了污染防治力度，實行最嚴格的環境監管措施，清除生態環境安全隱患，生態環境持續改善的局面得到鞏固。

截至目前，累計投入資金約8.3億元，強化工業集中區域污染治理，對水泥行業、重點企業余熱電廠實施脫硝工程、脫硫改造和除塵設施建設，實現達標排放。推行河長制，強化污水處理設施建設和運營管理。2013年至2016年，地級及以上城市集中式飲用水水源地達到Ⅲ類水質，達標比例100%。縣級城鎮集中式飲用水水源地水質均達到Ⅲ類水質，保障了生活用水安全。建成5個集中式工業固廢場，4家危險廢物處置中心和2個醫療廢物處置中心并投入運營。深入實施“家園美化”行動，2013年以來，累計投入資金1.9億元。農村環境綜合整治涉及7個地區104個村莊，受益人口7.6萬人。農村環境衛生，國省道交通沿線，旅游景區及周邊環境得到有效改善。還設立了環境應急治理準備金。州級財政設立1億元環境應急準備金，各地區相應設立專項準備金，企業建立生態保護專項基金，新建企業從投產之日起，按銷售收入的1‰提取，由企業專戶儲存，專項用于環境治理。

（三）創新治理手段，構建生態文明建設新格局

海西州著力構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾參與的環境監管治理體系，初步構建“大環保”“大執法”“大監督”工作格局。成立全州環境保護委員會，建立環保監督員、稽查員、信息員、聯絡員隊伍，在州縣兩級環保部門設立“兩代表一委員”環境直通車工作室，將各級黨代表、人大代表、政協委員按行業、界別混合編組，深入各行業、各地區做政策“宣傳員”、群眾“聯絡員”、矛盾“調解員”和部門“監督員”，形成了以州委五人督察組、市縣督察委、專家組等不同力量交叉督察、明察暗訪的督察格局，逐步建立社會力量參與環境保護和生態建設“大監督”工作機制。同時，全面開啟第三方環境預評估和第三方環境治理措施。在州內工業園區、工礦區、自然保護區和所有排污企業主動開展環境風險第三方評估，對評估中發現的問題，及時編制整治方案，引進有實力、有擔當、有經驗的生態污染環境第三方治理機構迅速整改，消除環境隱患。對所有排污企業強化監督管理，在污染物排放口、尾礦庫、渣場等部位安裝視頻監控，24小時監控運行情況，對各工業園區、重點礦山企業、尾礦庫、自然保護區等敏感區域利用無人機等開展不定期空中巡查，強化監管力度。截至目前，全州累計檢查工業企業及建設項目6420余次，對261家違法違規企業下達責令改正決定書。對轄區內50余家企業突發環境事件應急預案備案，20家企業完成環境污染責任保險工作。

（四）筑牢底線思維，完善生態文明建設考評機制

州委、州政府和各市縣行委分別深入環境問題整改點，現場召開以“堅定四個意識，扎扎實實推進生態環境保護”為主題的專題民主生活會，深刻檢查生態環保工作推進和落實情況，深入剖析存在的問題和產生問題的根源，提出整改方向及措施。與此同時，海西將生態環境保護責任落實工作作為“一把手工程”和當前頭號任務抓實抓好，將生態環保工作納入“4+3”責任內容，即：與黨風廉政建設、意識形態工作、“三基”建設、維護穩定和民族團結四項主體責任和改革發展、生態保護、安全生產三項重要責任打包。并與各地區、州直各相關部門簽訂了《海西州落實生態環境保護責任書》，實現年度環境保護目標“一票否決”。建立環保“黑名單”懲戒機制，對存在生態環境保護責任落實不到位、多次違規、發生重大環境事件等輕型企業，列入環保“黑名單”，及時向社會公布，納入社會懲戒體系，依法依規從嚴懲處，且兩年內不得參與海西州內新的項目建設、資源開發、生產經營管理活動等。完善重大環境舉報熱線、微信、短信、網絡郵箱受理平臺，對舉報屬實的重大環境污染違規行為，給予線索提供人獎勵。

二、制約海西生態文明建設的瓶頸

當前，海西已進入“經濟增長換檔期”“結構調整陣痛期”和“前期刺激政策消化期”。“三期疊加”已經成為當前及今后較長時期海西經濟發展的重要階段性特征。在全面建成小康社會的決勝階段，海西將繼續面臨創新能力不夠強，部分行業產能過剩，企業效益下滑，資源約束趨緊，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉等不平衡、不協調、不可持續的突出問題。其主要表現在：

從歷史的角度來看：海西州位于青藏高原北部，平均海拔3000米，年平均氣溫4℃，年平均降水量177毫米，常年干旱、多風、少雨，是典型的高原大陸性氣候。這些特征表明，海西資源環境總體上處于較差的狀態，除礦產資源較為豐富外，其他資源多處于稟賦不足的狀態，生態環境非常脆弱。海西自建州以來，由于生產力水平相對比較低，科技水平不高，優秀人才匱乏，為了生存不得不向大自然索取資源來解決溫飽問題，加之我們對生態環境保護重要性的認識不足，不夠系統，過度索取所需資源使得環境的自我修復能力超過了其自身的限值和違背了自然界的發展規律，過度排放、肆意開發自然資源超過了環境的自凈范疇。此時，僅僅依靠自然環境的自我修復已經不能使環境得以恢復，對環境污染和資源開發的“欠賬”相比之下較多，導致生態不斷惡化，各類污染物不斷增多，超過了環境對污染物所承受的最高限度和容納能力，生態系統面臨不可逆轉的結構性變化和功能性退化。

從制度建設的角度來看：建州初期，由于相關政策、法律、制度不完善，缺乏治理環境經驗，沒有探索出系統的生態文明建設思路。直到1973年8月，第一次全國環境會議在北京召開，并通過了《關于保護和改善環境的若干規定》（試行草案），我國才逐漸開始正式環境立法和生態建設，但對此規定落實的力度也不是很大。黨的十八屆三中全會對中國特色社會主義生態文明建設進行了新部署，強調要用制度來保障生態文明建設，對生態文明制度進行了構建，用制度來推進和保障生態文明建設，并寫進黨的重要會議文件中，這在中國共產黨的思想史上屬于第一次。同時，從四個方面對“加快生態文明建設制度的建立完善”進行了詳細的部署：一是從自然資源保護方面，要健全自然資源資產產權制度和用途管理制度。二是生態保護方面，要劃定生態保護紅線。三是從自然資源使用方面，要實行資源有償使用制度和生態補償制度。四是從生態環境管理方面，要改革生態環境保護管理體制。

從資源開發利用的角度來看：隨著西部大開發戰略推進，當初由于對生態文明建設宣傳力度不夠，未能全面調動民眾和社會組織參與生態文明建設實踐，致使人為破壞導致自然災害頻發（盲目開墾、超載放牧、濫采濫挖）。加之人類活動的足跡增加，環境問題受人類活動的影響也逐漸增大，能源資源的開發極易使環境遭到破壞和進一步惡化，加大了生態文明建設的難度。

從現實的角度來看：盡管海西州在生態文明建設方面采取了一系列新舉措，啟動了一系列保護工程，取得了一定的成效，但也存在一些棘手問題。一是現存經濟結構和發展方式，生態保護與建設工程的規劃、設計、實施和可持續發展方面仍存在不少弊端。二是當前資源能源短缺、水污染、空氣污染、土壤沙化日益嚴重。三是對環保中的不作為現象和亂作為行為的問責懲處力度不是還很到位。四是對環保科研、生態治理資金的投入相對不足，企業也不注重對生態文明建設的資金投入和技術研發。五是生態文明建設相對缺乏先進生產技術支撐，人才引進和培養重視不夠等。

三、積極推進海西生態文明建設的對策建議

生態文明建設是實現海西經濟社會持續發展的重要基礎，是一項復雜而艱巨的歷史使命，資源節約、環境保護等方面的厲行不能僅依靠道德方面的約束，必須有一套系統完備、科學規范的制度體系，以制度為依托來推進生態文明建設目標的實現。落實生態文明建設任務，更重要的是讓生態修復、國土空間優化、資源節約、環境保護為海西經濟社會發展的內在要求，把生態文明理念貫穿政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設等方面。

（一）加強組織領導，強化宣傳力度

生態文明建設不是一朝一夕所能完成的事，是一項長期的工程，通過組織領導和宣傳教育，讓每個人都清醒地認識到，生態文明建設功在當代、利在千秋，將生態文明優化的理念內化于心，外化于形。要以高度的責任感和使命感，牢固樹立底線思維、紅線意識，絕不可去觸碰。要始終把生態文明建設放在突出的重要位置，正確處理好經濟發展、企業生產與生態建設的關系，劃定并嚴守生態紅線和環境底線，強化節能減排和環境治理，推進綠色低碳循環發展的理念。同時，要廣泛開展節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區和綠色行動等活動，倡導群眾生活方式簡約適度、綠色低碳，養成不奢侈浪費和合理消費的好習慣。最終形成一個節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然寧靜、和諧。

（二）建立健全生態文明建設評價指標體系

構建生態文明評價指標體系，有利于把握海西生態文明發展水平，及時發現生態文明建設進程中存在的問題和不足。目前，海西發展主要以第二產業為主，占總GDP67.5%，但資源利用率、環境治理水平顯然處于落后水平，在發展工業的同時需要關注生態建設問題，應在現有城鎮布局的基礎上進一步集約開發、集中建設，重點規劃和建設資源環境承載能力相對較強的中心城鎮，提高綜合承載能力，加強中心城鎮的基礎設施建設，保持生態系統完整性。要按照海西各地區資源環境稟賦、經濟發展規模、城鎮化、工業化發展所處階段，其面臨的資源環境約束和生態文明建設過程中的挑戰等不同，找準生態文明建設切入點，對海西生態文明建設進程進行科學、客觀評價。構建評價指標體系要結合生態文明建設的層次性和差異性，制定更為系統、具體、科學的差異化生態文明建設評價體系。在指標體系的構建中，應當考慮科學性與客觀性、定量化與可操作性、權威性與典型性、區域獨特性等原則。指標體系應從生態文明基礎指數指標、生態文明建設指數指標、“一票否決”思想三個子系統，從生態基礎、國土空間優化，資源管控、環境保護行動、綠色轉型發展、生態制度、紅線指標等七個二級子系統構建生態文明評價指標體系。

（三）建立健全生態文明制度體系，強化生態保護紅線

生態文明制度體系有效與否關系到海西經濟社會和資源環境協調程度。生態文明制度體系建設使生態文明建設進入法治化、制度化和有序化軌道。為此，要進一步改革完善環境治理基礎制度，轉變環境保護部門角色，從“督企”轉向“督政”，對環境質量未達到要求的企業要有罰則，并與生態補償資金、實施財政獎懲等掛鉤，建立調動改善環境質量積極性、主動性的政策機制。

從目前看，對環境保護而言，企業存在“先污染—再懲罰—再治理”的不合理的管理模式。這種模式在治理生態和環境修復中，不利于海西生態文明建設推進。對執法力度而言，環境保護部門沒有獨立的執法權力，執法過程中出現尷尬的局面。對此，只有建立健全生態文明制度體系，實行嚴格的制度，才能為生態文明建設提供可靠的制度保障。

（四）樹立生態文明理念，積極推行綠色發展理念

綠色發展要求在發展中秉承綠色環保理念，發展非但不能破壞環境，還要促使環境更加健康。綠色發展突出強調“綠水青山就是金山銀山”的科學發展理念，綠色發展必須堅持生產方式綠色化、生活方式綠色化發展。黨的“十九大”指出，加快建設綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。綠色轉型發展應重點關注綠色產業格局的形成以及綠色發展制度機制的完善。為此，要根據海西生態環境和資源氣候特點及生態承載能力大小等，選擇適合區域發展的生態農業、生態旅游等生態產業，用生態化的生產方式轉變原有產業發展模式，提高其生態物質文明水平，保護好生態環境。要努力尋找保護生態環境與經濟穩定增長之間的平衡機制，在確保經濟增長帶來益處的同時，盡量消除其給生態環境帶來的潛在威脅。要著力推進綠色產業發展進程，淘汰落后產能、化解過剩產能，對于高能耗、高污染、安全隱患突出的落后產能逐步淘汰，可借助“一帶一路”倡議，謀求“走出去”，化解產能過剩。

（五）加強人才智力保障，完善考核評價體系和責任追究機制

人才是支撐生態文明建設的第一資源，也是海西經濟社會發展中稀缺的資源，通過百人計劃、創新人才千人計劃、高技能人才萬人計劃平臺，引進生態文明建設方面的專業人才，大力培養本土環境保護方面的專業人才。同時，要逐步將生態保護紅線評估結果和“一票否決”納入各級黨政領導干部綜合考核評價體系，強化落實政府及相關部門負責的剛性要求。必須要徹底轉變觀念，一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置，進一步完善環境質量考核問責機制。堅持事前防錯、事中糾錯和事后容錯的原則，建立健全激勵和糾錯機制，劃清容錯界限，對因不可預知因素主動攬責涉險、勇于創新積極擔當的干部造成的過失，各級黨委政府客觀認定，為各級干部營造一個想干事、能干事、干成事的良好工作環境。對生態環境保護工作不重視、不到位，經批評教育仍無悔改表現的失職瀆干部，以及決策嚴重失誤，發生重大事故、事件的，造成嚴重生態危機的人員，嚴厲問責和追究其相關法律責任。