關于自收自支事業單位開展全面預算管理問題及思考

皮小玲

【摘要】面對我國經濟發展的新常態、新形勢、新挑戰，事業單位必須改變傳統預算管理模式，建立健全全面預算管理組織體系。現階段自收自支事業單位需要克服預算管理意識薄弱、預算編制方法不科學、預算執行力不夠、預算監督機制與績效評價不合理等問題。本文對上述問題進行了思考并提出一些解決對策。

【關鍵詞】自收自支事業單位 全面預算管理 預算監督

一、自收自支事業單位全面預算管理的重要作用

全面預算管理是根據本單位的實際情況對生產經營、投融資活動、財務等進行統籌、協調，促使人員、物質、財力等資源優化配置，業務范圍不僅包含日常經營生產，還應涵蓋投融資活動等。事業單位全面預算要按經營目標、戰略規劃對資金使用做預期的安排，這是其他工作的起源，是對資金短期目標的規劃，有利于優化各項資源，有利于提高資金的使用效率。全面預算管理是實現內部控制目標、成本效益控制的重要手段，通過全面編制預算管理，能更好地協調單位各部門的行動，明確各部門目標，為單位管理者制定重大決策提供依據。隨著分類推進事業單位改革的腳步，從事生產經營的事業單位，劃分為三類事業單位，而其中的自收自支事業單位，與一類、二類事業單位資金來源有別，自收自支事業單位自主經營、自負盈虧，既要搞好公益活動，又要實現利潤最大化、價值最大化。所以自收自支事業單位應參照企業建立有效的全面預算管理組織體系，并加大監督、考核、評價力度。

二、自收自支事業單位全面預算管理存在的問題

（一）全面預算管理制度不健全

由于自收自支事業單位不屬財政撥款范疇，上級財政部門和業務主管部門缺乏對自收自支事業單位的收支進行監管，對預算管理也沒有提出更高的要求，因此自支自收事業單位單位領導、工作人員對全面預算管理意識淡薄，普遍認為預算管理是一項多余的工作，意識不到全面預算管理對明確戰略目標、提升管理水平的重要性，從而未加強全面預算管理工作，內部很少有系統化的預算管理體系和監管制度，即便有也不健全，無法對預算進行跟蹤、監督，事后也無法進行考核、評價。更有領導認為，預算只跟財務部門有關，將全面預算管理與會計工作混為一談，職責不分，財務部門既負責預算的編制工作，又負責預算的監控和總結反饋工作，完全不符合會計制度的不相容職務分離原則。

（二）全面預算編制方法不合理

在自收自支事業單位中，財務人員由于預算專業知識比較欠缺，意識不到其預算編制的主要依據應來自各個業務部門，并涉及單位全體人員，在全面預算過程中，仍然按部就班，預算數字僅憑有關財務人員的主觀判斷，大多根據上年決算數據作為基礎，然后用增量預算法等對財務狀況、經營業成果、現金收支等方面進行預測、估算。沒有經過深入調研、分析的財務預算數據不夠真實、全面、客觀，沒有對戰略規劃和經營目標細化、分解，通過這種方式編制的全面預算數據不但偏離經營目標，而且與單位開展的各項活動缺乏關聯性。

（三）全面預算執行力不夠

自收自支事業單位由于內部缺乏約束機制，領導預算觀念不強，在預算執行管理方面責任主體不明確，編制的全面預算不是建立在各部門的業務工作之上，只是財務部門簡單的估算，編制的全面預算沒有科學性和實用性，使預算形同虛設，根本起不到管理作用。在日常活動開支中，預算審批、控制與監督也是財務部門的事情，由于財務部門對各業務部門開支的合理性無法做出正確判斷，只能單純根據預算決定是否批準開支，導致實際預算執行過程中不管有無計劃，隨意支配資金，不同項目之間相互擠占、挪用，超預算、追加預算比例過大等現象長期存在。

（四）缺乏預算監督和績效評價機制

部分自收自支事業單位缺少嚴格的內部監督管理體系，內部缺乏預算審核和風險管理機制，因而不能對本單位預算管理過程進行全面細致的監督，致使單位內部預算管理中存在的問題不能及時發現及糾正。在全面預算管理執行過程中沒有通過預算評價來考核，上級單位也沒及時對預算工作做出評價，沒有有力、有效的激勵機制，導致預算執行不積極主動，以致執行力度不夠和執行方法欠妥。有些事業單位的預算工作不能與工作績效考核掛鉤，所以沒有外在的約束力，降低了自收自支事業單位的資金利用率，也加大了預算風險。

（五）全面預算調整隨意性大

預算調整應當嚴格遵照全面預算管理調整原則，嚴格履行預算調整審批程序，不得隨意調整，然而有的自收自支事業單位領導和業務人員對科學合理調整預算的重要性認識不足，原則性不強，往往根據本年10月以前收支數來估算、調整當年的預算數；有的過于強調預算剛性，不能根據環境變化而及時調整，導致資源浪費嚴重，嚴重影響了自收自支事業單位經營戰略的有效實施。

三、自收自支事業單位加強全面預算管理的對策和建議

（一）增強全面預算管理意識，健全完善制度

全面預算管理是實現戰略目標、戰略規劃、落實經營目標的具體實施方案，是一項涉及整個事業單位的全面化、系統化和綜合性的管理活動，對單位各項資源優化配置發揮著重要作用。因此，自收自支事業單位領導應轉變觀念，強化法規及專業技能，增強預算管理意識，高度重視并積極支持全面預算管理工作，帶頭維護預算權威，動員全體職工參與預算，在整個單位大力倡導全面預算管理的文化氛圍，教育引導全體職工樹立預算管理理念，增強成本效益意識，讓全體職工成為預算的具體執行者。其次，建立健全全面預算的管理制度、預算管理組織系統，真正將全面預算管理貫穿到各項活動中，覆蓋生產、投資、財務等各項工作，做到事前有審批、事中有監督、事后有考評，通過考核、評價提高預算編制積極性和執行力度。

（二）規范全面預算管理基礎環境

自收自支事業單位應充分借鑒企業全面預算管理模式，不同的業務采用不同的預算編制方法，通過“混合式”預算管理方式，確保預算編制的科學性、合理性、可行性；同時規范完善預算管理的內部環境，可以從預算意識、組織制度、會計管理、信息系統等多方面采取措施，全面提升單位預算管理綜合能力和水平。因預算是一項全員參與的活動，其主體應是包括上層、中層在內的所有員工，預算編制、執行的過程，也應涉及到責任部門和每一個員工，組織和引導全體職工積極參與，主動配合，才能保障預算編制與執行落到實處；其次，建立完善全面預算管理組織體系，加強人才隊伍建設，選拔或聘用專業素質過硬、責任心強的專業人員，促進自收自支事業單位從陳舊的、人為的管理，向科學化、精細化、標準化管理過渡，真正將資金具體落實到各項活動中，不斷提升預算資金的使用效率。

（三）增強全面預算執行力度

自收自支事業單位要想全面預算管理工作真正落到實處，必須具備良好的預算環境、科學合理的預算編制方法和得力的執行機構。全面預算編制完成后，各部門應嚴格按照預算，認真組織實施，執行過程中定期分析執行中存在的問題，并根據差異的成因和大小，提出相應的改進措施。對于預算內的活動，可簡化審批程序，預算外的或超預算的活動應實行嚴格的審批手續。同時，建立預算執行情況預警機制，科學選擇預警指標，合理確定預警范圍，及時發出預警信號，積極采取應對措施。全面推進和實施預算管理的信息化，通過現代電子信息技術手段控制和監控預算執行，提高預警與應對水平；建立健全預算執行情況內部反饋和報告制度，確保預算執行信息傳輸及時、暢通、有效。其次，加強預算管理委員會辦公室與各預算執行單位的溝通，運用財務信息和其他相關資料監控預算執行情況，采取恰當方式及時向預算管理委員會和各預算執行部門報告、反饋預算執行進度、執行差異及對預算目標的影響，有效促進自收自支事業單位全面預算目標的實現。

（四）加強全面預算管理的有效監督，制定合理的績效評價

全面預算管理的有效實施離不開科學的績效評價管理。自收自支事業單位“一把手”應高度重視全面預算管理，牽頭開展績效評價工作，在單位預算考核和評價中可按照季、半年、全年進行動態考評，并及時對各項資金的使用情況進行反饋和處理，保證資金的使用和預算目標一致，及時調整和糾正預算執行中的偏差。

由于績效評價是動態管理，業績考核是落實年度預算的重要保障手段，加強評價與考核是全面預算管理的重要環節，具有承上啟下的作用。因全面預算的考核與評價主要考核的是執行單位是否超額完成預算和組織機構、管理制度、執行與調整、報告的編制與報送是否全面、科學等，所以，自收自支事業單位如果在編制許可的情況下可建立內審部門，對各項工作進行監督評價，并建立重大預算項目特別關注制度，對于工程項目、投融資金等重大預算項目實施嚴格監控，有利于密切跟蹤其實施進度和完成情況。自收自支事業單位還可以將本單位預算考評與單位主要負責人和執行負責人年度考核掛鉤，對考評結果實行獎懲制度。上級部門也可委托中介機構介入審核監督，形成雙重監督。

（五）遵循全面預算的調整原則

自收自支事業單位在預算管理方面應定期或不定期對比預算與實際結果，及時發現增長機制或糾正存在的問題，從而調整預算，完善經營目標。調整預算應當符合單位發展戰略、年度經營目標和現實狀況，重點放在預算執行中出現的重要的、非正常、不符合常規的關鍵性差異方面；預算調整方案應當客觀、合理、可行，在經濟上能夠實現最優化，調整的頻率應予以嚴格控制，年度調整次數應盡量少。如國家政策發生重大變化、出現不可抗力事件、內部組織結構重大調整等重大變化，致使編制基礎不成立或者偏差很大時才能對預算進行調整，整體方案要科學合理，調整次數不能過于頻繁，可以將年度預算分解細化為季度、月度預算，通過實施季度、月度分期預算控制，能夠及時發現偏差、防范風險，減少調整次數。同時預算調整需報全面預算管理決策機構和管理工作機構，經審批后，方可按新的預算執行。

全面預算管理是企業的一項增值活動，不僅要控制企業成本，還要與企業戰略目標保持一致，不能背離企業的發展戰略。全面預算應量入為出，收支平衡，在兼顧一般的同時，優先保證重點支出。根據重點性，要先保證基本支出，后安排項目支出。先重點、急需項目，后一般項目。通過全面預算管理優化資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，提高價值創造力。

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