基于供給側改革思維探析中國旅游亂象

陸徑菠　閻友兵

摘要：供給側結構性改革是當前我國經濟發展的必然選擇，也是旅游發展的主旋律。近年來中國旅游亂象頻發，產生的原因很多，究其根本是旅游市場的有效供給遭遇了突出的問題，導游從業人員的生存困境、旅行社提供“不合理低價團”、政府對旅游產品出品監管缺位等供給方面的失衡。因此，基于供給側改革思維探討中國旅游亂象，是政府和市場自身培育旅游市場新主體、整合旅游生產要素供給、推進旅游業持續健康長效發展的突破口。

關鍵詞：供給側改革思維 中國旅游 旅游亂象

2018年1月，一段“九個月磨刀，三個月宰羊”為題的視頻廣為流傳，把中國旅游亂象再次推向輿情關注焦點。自2013年《旅游法》出臺以后，從國家旅游局到各地政府和旅游行政管理部門通過嚴厲的市場秩序整治、嚴管購物場所、嚴懲“黑導”，已經形成打擊高壓態勢。然而旅游亂象事件緣何屢禁不止？這是值得我們深思的問題。

一、中國旅游亂象范疇的厘清與共性分析

（一）中國旅游亂象范疇的厘清

討論旅游亂象問題，首先要厘清“旅游亂象”的范疇，以便正確引導人們分清事實、劃分責任主體，政府和行政管理部門更有針對性地開展整治。根據對《旅游法》的理解，本文界定旅游亂象是指發生在旅游消費市場中歸屬于旅游行政管理部門管理范圍內由旅行社、旅游從業人員（如導游）、星級飯店、定點購物場所等旅游市場主體所發生的侵害旅游者合法權益和擾亂旅游市場秩序的違法行為。如人們熟知的不合理低價團、欺客宰客、強制消費、擅自更改行程等。

（二）中國旅游亂象的共性分析

分析近年來發生在雪鄉、麗江、北京、香格里拉等地出現的旅游亂象事件，可以歸納出此類旅游亂象事件有以下共同點：

（1）旅游亂象事件的主角是導游。各地發生的重大游客消費輿情事件都離不開一個重要的角色——導游。在廣大消費者的眼里，這些事件都是由導游直接造成的，于是導游的負面形象在社會上越來越糟、口碑越來越差，導游這一職業也被推到了輿論的風口。

（2）旅游亂象事件的肇事者是旅行社。旅游市場產品同質化嚴重，品牌不突出，導致價格成為游客在選擇旅行社報團時最重要的甚至唯一的衡量指標。不少旅行社不斷降低組團價，以盡可能低的價格吸引更多的消費者報團，這本是無可厚非的經營行為，但一些旅行社卻在報團行為中轉嫁經營風險和責任，進一步解剖旅游亂象事件發現：發生這種惡性事件大多存在旅行社向導游“賣團”的行為，導游向旅行社的“買團”行為是導游向旅行社下的賭注，而真正的幕后推手是旅行社。

（3）被宰的大多是某些或某類游客。零負團費、不合理低價團為何存在，主要是游客貪圖便宜的消費心理為其提供了孳生的土壤，游客想通過支付更少的價格獲得更好的產品或服務，這種追求實惠的消費心理本身沒有錯，但一些游客為貪圖便宜，甘愿選擇顯然的不合理的低價旅游團，明知行程中含有購物消費卻因為貪圖便宜，抱定“堅決不買”的僥幸心理，低估了風險因素。

（4）受詬病的是旅游目的地。各類旅游亂象事件大多數都發生在一些知名的旅游景區景點，每一個惡性事件都直接導致旅游目的地飽受詬病，旅游形象受損，降低了旅游目的地對游客的吸引力，甚至金字招牌被砸，旅游經濟倒退。

二、基于供給側改革思維探析旅游亂象產生的原因

從旅游市場供求關系來分析，游客是旅游市場的需求方，各地旅游產品是旅游市場的供給方，但旅游產品供給方的主體不只一個——景區、旅行社、飯店、導游、商家、地方政府以及當地民眾等都是構成旅游產品供給方的主體。從旅游亂象的產生結果來看，每一次重大輿情的發生都是以犧牲需求方（游客）合法權益為代價，輿論譴責的矛頭直接指向了導游，對于旅游供給側的其他主體及問題的根源則少有追及。本文試從旅游供給側的導游、旅行社及政府管理部門進行探析，力求找到問題產生的原因。

（一）對導游現狀的管理缺位嚴重阻礙旅游供給產能優化

“江山美不美，全靠導游一張嘴”，這足以說明導游職業的重要性。

導游是名副其實的弱勢群體，絕大多數導游沒有固定工資、可帶團的工作量無保障、工作難度很大。導游作為供給側主體之一是旅游供給產能優化的重要保障。然而，為了生存，不少地方的導游群體中就出現了一種“賭團”行為，導游從旅行社手中按人頭買團并從加點和購物等服務中賺取利潤。一旦導游花錢從旅行社買了團，他們就走上了與游客是否購物的博弈之路。如果游客選擇不購物，導游為避免承受經濟損失，必須誘導或強迫游客購物，甚至辱客或毆打游客。

我國在法律法規上對導游的管理是比較健全、嚴格的，既有法律層面的《旅游法》和《導游人員管理條例》，也有部門規章層面的《導游管理辦法》，這些法規對導游的執業要求都有明確的規定，但是在實際操作中，不少導游并沒有嚴格遵守執業規定，多數旅行社也沒有按照法律規定給導游提供應有的執業保障，幾乎所有的旅游行政管理部門的機構設置中也沒有導游管理的相關崗位和職能。導游人員寬松自由的執業環境，雖有法律嚴格規定，但只要不制造惡性事件，基本無人管理的狀態助長了惡性競爭及行業內惡性事件的滋生，這種狀態完全不能適應市場供求發展變化新趨勢，也嚴重阻礙了旅游供給產能的優化。

（二）旅行社“不合理低價團”嚴重擾亂旅游市場秩序

《旅游法》第三十五條明確規定“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益”，說明了“不合理低價”危害之大、對旅游市場秩序的影響之深。但現實狀況是，依然有不少旅行社在銷售“不合理低價團”進行攬客，然后通過“賣團”賺取利潤而維持生存。近年來我國旅游業一直處于高速發展時期，旅游供給已經難以滿足市場需要，加之不少地方旅游模式簡單粗放、旅游從業者提供的產品及服務參差不齊、運營理念落后、政府管理滯后等因素，給“不合理低價團”提供了生存空間，直接導致“不合理低價團”屢禁不止，嚴重擾亂了旅游行業的秩序，也給旅游業產生了極大的負面影響。

（三）旅游產品生產監管缺位導致旅游供給側生產力低下

經上文分析，我們會認為眾多的旅游亂象事件發生之“根”應該是在旅行社，是因為旅行社銷售的“不合理低價團”而誘發導游強迫游客購物，導致惡性事件發生。其實，追根溯源后我們會發現旅游亂象的根源應該是由于旅游行政管理部門對“不合理低價團”的管理監督缺位造成的?！安缓侠淼蛢r團”屬于旅游產品，《旅游法》已明令禁止，但目前旅游行政管理部門對“旅游產品”沒有實施監督管理，處于缺位狀態，同樣作為供給側的其他產品如食品、藥品、電子產品、圖書等生產是要有生產許可或備案登記的。目前所有旅行社所銷售的旅游產品都不需要旅游行政管理部門的“事前”審批或許可，這就給旅行社自由生產旅游產品提供了很大的空間。在旅游市場上就不可避免地出現了劣質旅游產品和同質化競爭，最終導致旅游市場產品生產力低下。

三、整治旅游亂象的對策分析

（一）加強導游隊伍建設

目前，只有對我國導游隊伍建立健全嚴密的監督管理制度才能保障導游優良的職業道德和服務質量，適應市場供求發展變化新趨勢，促進旅游供給產能的優化。第一，各級旅游管理部門加強對旅行社落實《旅游法》《勞動合同法》等相關法律法規對導游基本工資及待遇保障的監管；旅行社聘用導游，應按照《旅游法》《勞動合同法》《勞務協議》等相關法律法規規定，按月足額向導游支付勞動報酬，給導游提供基本的待遇保障，旅行社應依法辦理各項社會保險，按規定為與其簽訂勞動合同的導游辦理相關社會保險手續。第二，在旅游行政管理機構設置中增加“導游管理”的部門設置（導游管理處或科等）、補充人員編制；對導游的合法利益保障、導游的違法違規行為給予監督，制定導游職業道德規范，加強對導游的職業教育培訓。第三，對于不遵守職業道德和違反執業紀律的導游進行教育，情節嚴重者，根據制度規定給予懲戒。通過加強對導游隊伍的建設，嚴格要求導游遵守職業道德和執業紀律，維護游客的合法權益，不斷提高導游的職業素質和執業水平，促進旅游事業的健康發展。

（二）加大對旅行社“不合理低價”旅游產品的打擊力度

旅行社的“不合理低價”旅游產品是所有旅游亂象產生的直接原因。2017年國家旅游局高度重視整治“不合理低價”旅游產品，并開展了“春季行動”“暑期整頓”“秋冬會戰”三次全國性行動的專項治理，在旅游行業內產生了較大影響，但供給側的治理信息未能及時、有效地傳達到需求側，廣大消費者仍然沒有深刻了解“不合理低價團”的危害。因此，我們要通過實施旅游產品“三步走”方針，第一步，賦予旅游管理部門對旅游產品監管的行政職能（建立旅游產品監管的部門）；第二步，實施對旅行社旅游產品生產的嚴格監管；第三步，加大對消費者宣傳“不合理低價”旅游產品的危害，使亂象治理產生明顯效果，讓更多的消費者理性選擇旅游產品，避免落入“不合理低價”旅游產品的消費陷阱。

（三）嚴格實施對旅游產品的生產監管

為了從根本上治理旅游亂象，則必須從亂象產生的源頭發力，這個源頭就是旅游產品的生產監管。我國旅游行政管理部門應該從過去對旅游產品的監管“缺位”進行及時的“補位”，將旅游產品的生產納入行政監管的范疇。首先，要從機構設置和隊伍建設上給予保障，建議各級旅游管理部門增設旅游產品監管的職能，對旅游產品的出品實施監督管理。其次，旅游產品監管部門對國內旅行社產品定價設定標準，應經過調查統計，設定各旅游產品的最低收費標準，旅行社再根據各既定的旅游產品最低標準的基礎上，考慮旅行社產品成本構成、產品特色、市場需求狀況和競爭對手類似產品價格、是否符合消費者心理等因素，制定更具吸引力的“明碼實價”，所有的旅行社的線路最低收費不能低于標準。最后，建立“全國旅游產品數據庫”，利用大數據對旅行社的所有產品進行審核，對旅游產品的出品實施審核與監管。旅行社定價后將合格的旅游產品建檔入庫，最終由負責旅游產品的行政管理部門對轄區內旅游企業出品的旅游產品進行隨機抽查，通過線上系統監察、群眾反饋及線下督查，對于沒有建檔入庫又在市場上銷售的旅游產品要進行嚴肅處理，從而讓旅游企業慎重生產旅游產品，不敢也不能生產“不合理低價”旅游產品，由此對旅游亂象甚至全國旅游產品的規范進行嚴肅整治，這也是解決旅游亂象的根本對策。

四、結論

近年來，從國家旅游局到地方各級旅游行政管理部門對旅游亂象的處治手段，其思維模式基本上屬于“治已亂”思維，無法達到治本的效果，所以才會有在全國范圍的旅游亂象頻發、各種旅游輿情事件接踵而至。本文基于供給側改革思維從旅游供給側最為核心的三個主體——導游、旅行社、旅游管理部門出發，探討中國旅游亂象發生的原因，并從旅游產業長遠、有序發展的角度出發，通過對我國導游隊伍建設、加大對旅行社“不合理低價”旅游產品的打擊力度、嚴格實施對旅游產品的生產監管的三方面提出治理對策，希望對中國旅游亂象的治理提供參考。