淺談程序法在稅務工作中的重要性

趙琳梅

近年來，各項稅收法律法規和條例制度不斷完善，納稅人維權意識顯著增強，隨著市場經濟的發展，涉稅事務逐年增多，行政復議或訴訟乃至其中的稅務機關敗訴案件數量占其他同類案件比重居高不下，上述種種背景給目前稅收法制工作提出了新的更高的要求。因此，加強對程序法重視、把握和運用就成為了當下乃至今后工作的重要內容。

一、背景意義

（一）重要意義

重視程序法是加強依法治稅的關鍵組成。強化依法治稅，提升行政能力，其內涵在于降低執法隨意性、增強執法公平性、提升執法透明度等內容，程序法作為納稅服務和稅收執法的一個標準、一把尺子，為規范各類稅務行為提供了一套嚴謹的規范。提高程序法的重視程度是提升稅收法治現代化水平的重要舉措，應當讓每一個征管行為都閃耀法治的光輝，讓依法治稅生命線深深扎根稅收工作中。

（二）有關背景

1.行政訴訟和行政復議案件數量呈總體上升趨勢

稅務機關作為行政執法部門，稅務人員直接從事大量的一線執法工作，執法風險逐漸加大。隨著納稅人維權意識不斷加強，各類涉稅律師人才日益增多，近年來，稅務復議和行政訴訟案件和稅務機關敗訴比例呈現上升趨勢（詳見下圖），而在大多數稅務機關敗訴案件中，往往不是行政決定有誤，而是程序方面存在些許瑕疵導致的，因此重視程序法可以在很大程度上減少敗訴事件的發生進而有效規避涉稅風險。

2.稅務行政復議和行政訴訟案件數量居各部委前列

從國務院法制辦官方網站的統計情況來看，全國2014年涉稅行政復議案件數量680件，數量在各國務院部、委中排第三名；涉稅行政訴訟的案件數量303件，數量在所有國務院部、委中排第二名，僅次于國家知識產權局，數量比排在第三名的保監會多出2倍多。相較2004年而言，涉稅行政復議案件數量只有197件，涉稅行政訴訟案件數量只有72件。所以，未來無論是涉稅行政復議還是行政訴訟案件數量都在各類行政爭議案件中占有舉足輕重的比例。

3.相關案例說明

2015年，A縣地稅稽查局查處了一件舉報案件。該案進入執行階段時，納稅人因對稽查局的處罰決定不服，提出了行政復議以及行政訴訟。雖然該起稽查案件處罰事實清楚、證據確鑿、適應法律無誤，但由于稽查過程中因行政處罰程序的不合法，分別違反行政處罰法第四十二條第（二）項規定（行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點）和《稅務行政復議規則》（國家稅務總局令第21號）第十九條第（二）規定（對各級稅務局的稽查局的具體行政行為不服的，向其所屬稅務局申請行政復議），該起行政訴訟案件最終稅務機關敗訴。此案值得稅務機關引以為戒。

二、存在問題

1.認識程度有待提高。目前少數稅務人員可能在某些方面存在重實體，輕程序的思想，過往納稅人維權意識淡薄，收到處罰通知后便繳納罰款，可今時不同往日，現在納稅人維權意識不斷增強，維權渠道日益增多，除直接與稅務機關溝通，借助法律顧問或稅務顧問維權等傳統方式外，借助媒體和稅務機關搭建的維權沙龍等平臺維權也日益常見，在稅務復議、訴訟案件數量攀升的背景下僅僅重實體可能會導致稅務復議被上級機關更正或撤銷甚至稅務訴訟被司法機關判決敗訴的后果，因此需加強對程序法的認知。

2.細節過程偶有疏漏。在一些地區近期開展的執法案卷評查工作過程中，發現部分卷宗在成卷數量、標點符號和文書送達等方面存在一定問題，具體來說主要有標點符號不規范，引用條款前后不一致、稅務文書送達回證受送達人和送達人簽名筆跡近似，存在代簽疑點等情況，盡管部分單位進行了一定解釋，但仍然不能回避其中的一些問題，一旦行政相對人提起行政復議或者行政訴訟，那么行政機關就會面臨處罰決定被撤銷的風險。

3.知識理論尚未精通。稅務機關作為業務型部門，對每一位工作人員的專業素養要求十分嚴格，大部分人員對所屬業務研究較為透徹，但是在程序法律方面還存在著少許盲區，有的可能對相關法條細則掌握不精，有的可能對政策的更新跟進不及時，而恰恰是這些少許的盲區，在稅務人員漫長的職業生涯中很有可能成為隱藏在身邊的“定時炸彈”或者“雷區”，這些隱患一旦暴露所帶來的危害極有可能是突發型和爆炸性的。

三、相關建議

1.提高重視程度。加強對程序法的重視，是對提升行政能力工作要求的貫徹落實，是規范和控制行政權行使的重要方法，是保障納稅人合法權益的實施途徑，是對法治地稅的矢志踐行，因此加強對程序法的重視不僅是業務工作開展的當務之急，更是為今后各項稅務行為保駕護航的長久之計，要將增強依法履職能力成為稅務人推進稅收治理體系和治理能力現代化的自覺行動。

2.設立復核崗位。在程序執行方面與其事后糾錯，不如主動出擊。可以在各業務部門設立一名程序復核崗，崗位人員由單位內業務骨干或相對熟悉涉稅法律的工作人員擔任，在履行原有業務職責的基礎上對本單位作出的各項稅務決定和處罰進行復核審理，查錯糾弊，化解風險，以此提升各項稅務行為的規范性，減少不必要的疏漏發生。

3.法律顧問把關。聘請法律顧問，妥善解決行政管理和稅收執法中一系列問題。稅收法律法規具有一定的復雜性，在基層稅收工作中經常遇到立法層級關系模糊、稅收法律法規適用錯誤、稅收執法依據適用不當問題。法律顧問可以在行政處罰、行政復議以及重大行政執法環節，提供法律專業技術服務，提高稅務機關決策水平，規范執法行為。

4.加強培訓學習。主要是“三個，，學習。一是開展綜合性學習，邀請法律顧問開展稅務法律方面的知識講座，既要在培訓中學習知識，也要將工作中遇到的重難點問題在此過程中及時溝通。二是進行個性化學習，各稅源管理單位可以結合業務范圍內的相關程序法方面的知識定期組織自學，如通過“每周一課”的方式學習。三是組織交流性學習，各業務單位輪流周期性組織學習會，邀請兄弟部門參加，對在一段時期內的程序法重點學習內容作出講解，互相交流，達到“以學提能”的目的。